“保民生、促三农”专项行动实证分析——以庆阳市为视角

张元珠　张春玲　马　玮　李　洁（庆阳市人民检察院　甘肃　庆阳　745000）



“保民生、促三农”专项行动实证分析
——以庆阳市为视角

张元珠张春玲马玮李洁
（庆阳市人民检察院甘肃庆阳745000）

【内容摘要】明晰开展专项行动的法律政策依据和现实必要性，实证分析专项行动的实践效果，旨在通过检力下沉，将检察监督触角前移，走入基层，贴近群众，健全监督机构，完善监督机制，依法惩治和预防涉农职务犯罪，保障和推动强农惠农政策落实和涉农项目实施，为检察机关惩治和预防涉农职务犯罪探索出新路子。

【关键词】法律政策依据现实必要性实践效果检力延伸

*本文为甘肃省检察院2016年度检察理论研究课题研究成果。

近年来，随着国家强农惠农政策的实施，大量涉农项目、涉农资金涌入农村，由于监管机制缺失，涉及惠农资金分配的社会矛盾频发、职务犯罪不断。甘肃省检察院从2014年开展以“保障民生民利，促进农业发展、农村繁荣、农民增收”为主题的专项行动（简称“保民生、促三农”专项行动），两年多来，取得了明显成效。本课题以庆阳市为视角，对此作概略性实证分析，并提出一点意见建议，希望能够对全国检察机关开展这一行动有所启迪和帮助。

一、开展专项行动的法律政策依据分析

《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》均规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》规定：“人民检察院要抓住人民群众反映强烈的执法不严、司法不公等突出问题，加大法律监督力度，促进依法行政和公正司法。”开展“保民生、促三农”专项行动，正是检察机关履行法律监督职能，对各级行政机关依法行政、全面贯彻落实国家涉农政策情况进行监督的具体表现。

《最高人民检察院（以下简称“最高检”）关于贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》要求：“积极保障和改善民生。高度重视惠民政策落实中的问题，重点围绕专项补贴资金申报审核、管理使用、项目验收等环节，坚决惩治虚报冒领、贪污挪用、侵吞诈骗民生资金的犯罪活动，确保惠民政策在执行中不缩水走样。”习近平总书记在2015年11月27日召开的中央扶贫开发工作会议上强调：“要加强扶贫资金阳光化管理，集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪，对挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的要从严惩处。”据此，检察机关开展“保民生、促三农”专项行动，既是贯彻中央和高检院工作部署的具体实践，也是惩治和预防涉农领域职务犯罪工作的有效抓手，更是检察机关服务保障精准扶贫、精准脱贫中心工作顺利推进，确保扶贫政策资金阳光化运作、无障碍落实的超前性、创新性举措，完全符合中央和高检院要求，也顺应了广大人民群众的期待。

二、开展专项行动的现实必要性分析

庆阳市是典型的农业市，农村人口228.8万①，占全市人口总数的86.6%，“三农”工作始终是全市工作的基础和重中之重。近年来，中央连续下发多个“1号文件”加强“三农”工作，并出台了大量强农惠农政策，但在执行过程中，发生了政策落实不到位、运行过程不透明、资金管理不规范等诸多问题，农民群众意见很大。

1.以农民为主体的信访，绝大部分反映的是惠农政策落实不公、不到位的问题。

2.各级纪委通报的发生在群众身边的“四风”和腐败问题，绝大部分涉及惠农政策的落实。如2015年7月7日，甘肃省纪委通报的15起“四风”和腐败问题中，有13起涉及农村基层人员对退耕还林补贴、低保、燃油补贴等惠农资金的贪占，占通报总数的87%[1]。11月3日通报的12起中，有9起涉及惠农资金，占75%[2]。庆阳市纪委11月16日通报的10起全部涉及惠农资金[3]。

3.2008年至2012年五年间，甘肃省检察机关共查处涉农职务罪案951件1772人，分别占同期查处职务犯罪总件数和总人数的30.1%和37.9%[4]，立案人数年均上升28.7%。2013年查处涉农职务犯罪599人，同比上升33%，占查处职务犯罪案件总人数的44%[5]。

4.2010年1月至2015年10月，庆阳市检察机关共查处涉农职务罪案230件468人，分别占同期查处职务犯罪案件总数388件766人的59.3%和61.1%②。庆阳市查处的案件中，犯罪主体主要集中在落实惠农政策资金的县（区）业务主管部门、乡镇和村级组织。其中：村级171件364人，占74.4%和77.8%；乡镇级24件35人，占10.5% 和7.5%；县（区）涉农部门27件46人，占11.7%和9.8%。

通过以上数据的对比分析，折射出四个方面的现象：一是涉农职务犯罪占比较大，而且频发高发。二是惠农政策资金管理落实不透明、不规范，导致相关人员优亲厚友、虚报冒领、侵吞挪用。三是农村基层组织政务、村务公开流于形式，不公开、部分公开或者虚假公开成常态。四是检察工作触角没有延伸到乡镇村社，导致对乡村组织的监督缺位，检察职能作用未能充分发挥。

为了有效解决上述问题，切实打通服务群众“最后一公里”，确保中央决策部署落地生根，甘肃省检察院审时度势，在全省检察机关部署开展“保民生，促三农”专项行动，将监督触角延伸到最基层，是对惠农扶贫资金“阳光化管理”的有益探索，也是惩治和预防涉农扶贫领域挤占挪用、虚报冒领、挥霍浪费等职务犯罪行为的有效举措，具有很强的针对性和现实必要性。

三、庆阳市开展专项行动的实践与效果分析

（一）具体做法与实践

专项行动覆盖了庆阳市8县（区）的122个乡镇、1313个村社、4个林业总场及126个涉农部门。

一是积极推进基层法律监督阵地建设，在乡镇设立检察室，在县区涉农部门和村级组织设立检察联络室。目前共挂牌成立122个检察室和1443个检察联络室，实现了法律监督网络的“全覆盖”，做到扶贫惠农资金流动到哪，法律监督就跟进到哪。

二是按照省院“七个一”的标准，统一在县级涉农部门、乡镇、村级组织搭建“标准化”监督平台，为有效监督涉农资金管理使用打下坚实基础。

三是从纪检干部、基层司法人员、村务监督委员会人员和大学生村官中选聘检察联络员1817名，统一颁发聘书，组织业务培训38场（次），使他们成为强农惠农富农政策的“信息源”和“明白人”，协助检察机关开展日常的法律监督和服务工作。

四是把公开作为履行监督职责的基本方式，以公开促公正。全面推行“三公开”制度，即检察机关监督涉农部门向乡镇、乡镇向村级组织、村级组织向农户，逐级全面公开公示涉农政策依据、资金总量、实施标准、惠及范围、分配结果、监督方式等。目前，共监督公开了涉及9大项、51个分项、109个子项的涉农项目，涉及资金27亿多元。

（二）实际取得的成效

一是查处了一批涉农职务罪案。2014年查处涉农职务罪案44件82人，占同期查处职务罪案71件124人的62.0%和66.1%。2015年查处31件52人，占同期查处职务罪案69件105人的44.9% 和49.5%。

二是有效预防了农村基层组织人员犯罪。2010至2013年，全市共查处涉农职务犯罪334人，年均查处83.5人。2014年查处82人，2015年查处52人，有明显下降趋势。

三是推动完善了涉农项目资金管理制度。两级院主动与涉农部门、乡镇、村社联系，帮助查找管理漏洞，结合历年查办案件反映出的问题，协助建章立制80项，提出预防建议51件，从制度上拧紧了不能腐的“安全阀”。

四是筑牢了拒腐防变的思想防线。先后深入乡镇、村社开展法律宣讲312场（次），警示教育226次，提供法律咨询和法律帮助216次，发放《庆阳市惠农政策选编》、《庆阳市涉农职务犯罪案例选编》等宣传资料11.5万余册，建立村社级警示教育基地3个，筑起了拒腐防变的围堰。

五是促进了农村社会和谐稳定。两年来，两级院共办理涉农罪案150件307人（普通刑事罪案76件173人，职务罪案74件134人）。检察联络室接受群众咨询、信访、举报4件，调处矛盾55件，把群众的诉求解决在基层，解决在初始。县乡领导普遍反映：“检察机关开展专项行动后，农村信访案件明显减少了。”

六是融洽了干群关系。通过公开公示，充分保障了群众的知情权和监督权，消除了怀疑，减少了误会，真正达到了给群众一个明白，给干部一个清白的效果。

七是提高了检察干警做群众工作的能力。专项行动中400多名检察干警2400余次深入乡镇、村社，“零距离”接触农村、农民，增长了见识，提高了做群众工作的能力，提升了为民司法的自觉性和责任心。

八是为预防职务犯罪探索出了新路子。过去职务犯罪预防除办案外，还没有一个具体实在的抓手。开展专项行动，通过设立阵地、制定职责、监督公开等一系列实实在在的举措，为预防职务犯罪探索出了一条新路子。

（三）基层干部群众满意叫好

专项行动最大的受益者是群众，来自群众的声音也最真实。镇原县上肖乡一位村民说：“自从检察官进到村里后，再没人敢贪污农民的钱了。”一位村干部说：“过去我们对上面分配的一些惠农资金，村上几个干部一商量就分给农户了。自从村上设立了检察联络室，我们就把这个警钟敲起来了，包括对一些低保户、五保户的确定上，也不像以前那么随意了，都要严格按规定、按程序来办了。”庆阳市委书记栾克军说：“我走过好多村，村干部们都说，‘县上好多部门在村上都设有机构，挂有牌子，但真正有威力、起作用的还是检察联络室。’”

（四）各级领导和人大代表充分肯定

“保民生、促三农”专项行动成效显著，汪洋副总理、曹建明检察长和省委省政府主要领导分别作出批示，给予充分肯定；全国人大常委会和高检院共同组织部分全国人大代表进行专项视察，人大代表认为专项行动顺应了民心、贯彻了中央要求，表示要向最高检和全国人大建议，在全国推广。

四、检察机关在乡镇设置工作机构的探索分析

两年多的实践证明，甘肃省检察机关部署开展“保民生、促三农”专项行动的定位是准确的，效果是明显的，这很大程度上得益于我们延伸法律监督触角，在乡镇、村组设置工作机构，建立长效监督机制的结果。因此，我们有必要在此基础上就检察机关在乡镇设置工作机构进行探索。

（一）检察机关在乡镇设置工作机构法律没有明确规定

检察机关在乡镇设置工作机构，宪法和法律没有明确规定，只有最高检作过规定。但人民法庭和公安机关派出所的设置则有全国人大常委会通过的《中华人民共和国人民法院组织法》和《公安派出所组织条例》予以规定。

（二）中央和最高检关于设置乡镇检察室的有关规定

乡镇检察室设置的历史可分三个阶段：第一阶段，初步建立与发展期。1989年12月最高检《人民检察院乡（镇）检察室工作条例（试行）》规定：“县（市）、市辖区人民检察院，根据工作需要，在乡（镇）有重点地设置检察室，作为派出机构。”1993 年4月颁布的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》规定：“乡（镇）检察室是县（市）、市辖区人民检察院派驻乡（镇）的工作机构。”“根据乡（镇）地域、人口、经济状况和工作需要设置。”当年《最高检工作报告》显示：“全国在重点乡镇设置检察室1020个。”第二阶段，严格控制与整顿期。1998年最高检通知，“暂不新设派驻乡镇检察室”。2001年3月24日，中央中央办公厅印发的《地方各级人民检察院机构改革意见》提出：“要合理调整乡镇检察室的布局，作用不大的，予以撤销；确需设置的，由省级人民检察院批准，报高检院备案”。第三阶段，恢复与发展期。2009年3月最高检《2009- 2012年基层人民检察院建设规划》提出：“坚持工作重心下沉。——把检察工作服务科学发展的阵地前移，——积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。”2010年最高检《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》规定：“加强和规范派出检察室建设。新设检察室，要考虑工作需要和实际可能，解决好办公场所、机构设置、人员编制、办公经费等保障条件，做到成熟一个、设置一个、规范一个。”

（三）部分省乡镇检察室设置及运行情况

海南省2008年试点乡镇检察室设置，2009全面展开，主要选择在人口较多、信访量大、经济发达的乡镇划片设置。山东省成立了派驻地与法院派驻中心法庭相对应的乡镇检察室。两省的乡镇检察室，都有正式批准的机构和编制，机构规格与基层院内设机构相一致，人员配备比较充足，基础设施和经费也列入了财政预算，运行比较顺畅。

（四）检察机关在乡镇设置工作机构的现实必要性

一是检察监督权整体运行机制完整的需要。在乡镇一级的机构中，法院有人民法庭，公安有派出所，司法局有司法所，唯独检察机关缺位，难以有效保障检察权完整健康运行。二是客观现实的需要。检察工作的重心在基层。以庆阳市为例，90%以上的普通刑事罪案、近50%的职务罪案和大多数矛盾纠纷发生在乡镇、村社，国家“三农”政策最终要落地生根，根也在乡镇、村社。所以在乡镇设置检察工作机构，极具现实必要性。

（五）检察机关在乡镇设置工作机构的可行性

虽然检察机关在乡镇设置工作机构法律没有明确规定，但最高检以条例的形式做过规定，中共中央办公厅文件也曾有过肯定，部分省已经设置的，其运行顺畅，效果明显。甘肃省检察机关部署开展“保民生、促三农”专项行动，探索建立乡镇检察室和村社检察联络室的实践效果也充分说明检察机关在乡镇设置工作机构是可行的。

（六）检察机关在乡镇设置工作机构的模式

对应于基层人民法庭和公安机关派出所的设置，检察机关应当在每个乡镇均设置一个独立的工作机构，依照最高检的规定，统一规范命名为：“XX人民检察院派驻XX（驻在地名称）检察室”。

（七）派驻乡镇检察室的职能定位

乡镇检察室作为检察机关在乡镇设置的派出机构，应当履行宪法和法律赋予的法律监督职能。一是开展法治宣传教育。突出服务作用，开展法治宣传、法律咨询、法律援助。二是依法开展法律监督。协助侦查监督、公诉部门对基层派出所、派出法庭的执法、司法活动进行监督，开展社区矫正法律监督。三是开展职务犯罪预防。帮助乡镇、村级组织制定完善相关管理制度，对乡镇村社干部开展经常性的警示教育。四是积极参与社会治理。受理群众举报、控告、申诉，与司法所、派出所加强沟通配合，及时反映社情民意，及时反馈突发事件信息，及时排查化解矛盾纠纷。五是监督乡镇、村级组织政务公开、重大项目公开、重大事项公开等一切应当公开的事项。

结语

中国是一个农业大国，各省的“三农”情况和甘肃省基本一致，各地、市的“三农”情况和庆阳市也大致相同，那么适宜于甘肃省的、适宜于庆阳市的做法，也同样适宜于全国各地。所以“保民生、促三农”专项行动完全具有可复制性，可以在全国进行推广。

建议在修改《中华人民共和国人民检察院组织法》时，增设“基层人民检察院根据工作需要，可以在乡镇设置检察室作为派出机构”的规定，在国家法律层面对乡镇一级检察工作机构进行明确，使之与基层法庭、公安派出所、司法所职能衔接，完善乡镇一级司法体制。同时最高检应配套出台相关规范性文件，对乡镇检察室机构设置、办公场所、人员编制、职责定位等作出明确统一规定。

注释：

①庆阳年鉴2013年底统计数字。

②2010年1月—2015年10月，庆阳市检察机关检察业务统计报表。

参考文献：

［1］2015- 07- 07，甘肃廉政网.甘肃省纪委通报15起“四风”和腐败问题.

［2］2015- 11- 02，甘肃廉政网.甘肃省纪委通报12起“四风”和腐败问题.

［3］2015- 11- 16，甘肃法制报.庆阳市纪委通报10起“四风”和腐败典型问题.

［4］2014- 1- 25，路志强检察长.在全省检察机关“保民生、促三农”专项行动动员大会上的讲话.

［5］2015- 11- 16，正义网—检察日报.惠农资金那么多，专项行动保平安.

·史学研究·

中图分类号：D920.0

文献标识码：A

文章编号：1007- 9106（2016）06- 0084- 04

*作者简介：张元珠，庆阳市检察院副检察长，课题主持人；张春玲，庆阳市检察院检察员，甘肃省检察业务专家；马玮，庆阳市检察院职务犯罪预防处副处长；李洁，庆阳市检察院检察员。