构建面向自然人的税费征管体系

◆魏升民

构建面向自然人的税费征管体系

◆魏升民

加快建立面向自然人的税费征管体系，不仅是后营改增时期地方税费征管体系建设、分税制财政体制完善的现实诉求，也是我国中长期税制与税制结构优化的内在要求。文章在对我国自然人税费征管现状与问题进行分析的基础上，重点对自然人税费征管体系构建的关键问题与实施路径进行了探讨。

自然人税费征管体系；涉税信息；综合归户；纳税识别号；征管平台

一、构建面向自然人税费征管体系的必要性

面向自然人的税费征管体系，是指以自然人为中心，以确保税费应收尽收为指向，以自然人涉税（费）信息控管为抓手，以实现税费治理体系和治理能力现代化为根本目标，从法律框架、制度设计、征管方式、技术支撑、资源配置等各个层面，构建覆盖自然人税费征管全流程的现代税费征纳平台、控管系统及运行体系。长期以来，我国面向自然人的税费征管基础一直较为薄弱，在当今极为复杂而严峻的财政经济形势下，加快构建面向自然人的税费征管体系非常必要，主要体现在以下几个方面：

（一）我国税制及税制结构优化的内在要求

当前，我国经济总量已雄踞世界第二，经济发展水平已迈入中等偏上收入国家行列，且随着近年来高投资经济的持续扩张，经济中的收入流量与财产存量较改革开放初期更为丰沛，已具备有效提升直接税比重的现实税源基础。建立面向自然人的税费征管体系，夯实直接税改革优化的征管基石，将现实的自然人税源转化为国库中的真金白银，是我国建立现代税收制度、促进税制及税制结构优化的内在要求。

（二）后营改增时期地方税费征管体系建设的现实诉求

当前，作为我国结构性减税的重头戏，营改增已于2016年5月1日起在全国范围内全面推开。从税制改革的角度看，营改增是我国消除重复课税、公平税负、建立现代增值税制的实质举措；从分税制角度看，营改增的直接效果，意味着地方财力的继续上移；而从对地税机关的影响来看，则意味着国税机关对地税机关征税范围的巨大挤压乃至“吞噬”。在此状况下，地税部门尽快调整施力重心，提前谋划、做实地方税重构的征管体系，是既具前瞻性又更加务实的战略抉择。

（三）调节收入分配、促进社会公平正义的迫切要求

当前，间接税占主导地位的税制结构，在收入分配上具有累退效应。在现代直接税体系中，个人所得税无疑最具调节效应，但当前个人所得税占税收收入的比重仅仅6%左右，且主要来源于工薪所得的贡献，由此导致易于源泉扣缴的工薪阶层的税负沉重，而难于控管的资本性、财产性所得的税收贡献稀少。实证分析也表明，在当前居民收入的来源中，后者是造成我国居民收入分配差距迅速拉大的实际成因。因此，建立面向自然人的税费征管体系，是提升税收对收入分配调控的有效性、促进社会公平正义的破题之举。

（四）推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支点

长期以来，我国税收征管体系以企业为中心，税制模式以间接税为主导，使得税负归宿不明、政府与自然人纳税人之间的权利义务关系模糊，税收难以成为自然人纳税人表达诉求的有效渠道，而构建以自然人为中心的税费征管体系，为直接税制模式的确立奠定了基础，将使得自然人纳税人与政府之间的关系显性化、权利义务明晰化，有助于促进征税权力的规范，并凸显纳税人权利，从而有效推进税收法治化进程。同时，通过对自然人涉税涉费信息的归户管理，可为政府各部门对自然人的转移支付等提供协查通道和依据，有助于实现公共资金的精准调控和施力，推进国家治理体系和治理能力的现代化进程。

二、当前的自然人税费征管现状

当前，尽管我国居民个人拥有的收入总量、财富总量及人均收入与人均财富量都在大幅增长，但由于我国面向自然人的税费征管体系并未建立起来，因此，我国税收收入来源中，逾九成的部分取自企业，换言之，自然人税收贡献与其拥有的收入量、财富量，以及享受政府公共服务的受益水平不相匹配。

（一）收入状况

自然人税费征管最具典型意义的主要涉及个人所得税和社会保险费。在个人所得税方面，其收入总量呈逐年递增态势，并保持在年均10%以上的增长速度。从绝对数上看，从2010年的4837亿元增长到2015年的8618亿元，增幅高达78.17%；从相对数来看，因2011年免征额调整引起税收波动，2012年成为个税增速调整的“分水岭”，在2012年之前，个人所得税保持在年均20%以上的增收速度，历经2012年的短暂性负增长之后，自2013年起实现了持续两年12%～13%的逆势反弹。①根据《中国统计年鉴》历年数据整理。但从个人所得税在整个税收收入中的比重来看，则仍然偏小，仅占6%左右的微小份额，且自然人纳税人总量仅区区2000余万人；②郑汉星：《楼继伟谈个税：建综合与分类结合税制覆盖面扩大》，中国经济网，2013年9月4日。再从内部结构来看，我国个人所得税税源结构失调，工薪所得贡献的税收比重处于绝对主体地位。

在社会保险费征缴方面，其规模已从2010年的19276.1亿元增至2014年的39827.7亿元，翻了一番，增速始终保持在10%以上。从结构来看，基本养老保险基金收入数额最大，占全部基金收入的比重保持在60%～70%之间；医疗保险基金收入紧随其后，成为自然人费用中第二大收入来源，截至2014年，医疗保险基金收入总量达9687.20亿元，③同①。二者已成为自然人费收征管工作的重要组成部分。

（二）征管状况

受计划经济体制的深刻影响，我国经济管理长期以企业为中心，税制设计及运行也以企业税为根本，而对自然人税费的征管，主要嫁接于企业税的征管体系，通过代扣代缴、委托代征等间接方式进行。即使年所得12万元以上自然人纳税人自行申报制度已执行近10年，但囿于涉税信息控管能力的薄弱，扣缴申报与自主申报并未相互融合，在实践中形成“两张皮”格局。

具体来看，由于自然人税费代扣代缴征税机制只是法人税征管平台的延伸，而以自然人为中心的税费征管平台并未建立，税务机关对纳税人的各渠道、各类型收入信息和多元化的财产资料，不能通过统一的平台进行收集、归类、分析和处理，申报信息、扣缴信息与第三方信息之间不能实现高效的勾稽与比对，加之当前我国纳税人的申报意识、申报能力和诚信水平不高，税务机关对单位的代扣代缴以及纳税人的纳税申报表都无法进行有效核查和无缝跟踪。因此，个人所得税和社会保险费是否应收尽收，根本无法准确回答。

（三）广东地税的有益探索

在“两张皮”的征管格局下，为强化自然人税费征管，不少地税机关都进行了有益的探索，以广东省地税局为例，其所做的相关配套工作主要包括以下几个方面：

1.深化全员全额明细申报工作，建立自然人基础数据库。以广州市为例，截至2015年底，除上市公司股息红利、部分偶然所得等特殊情况外，全市已基本实现个税明细申报全覆盖，明细申报人数达到1002万人，企业明细申报覆盖面达到96.12%。

2.加强第三方信息交换，强化基础数据应用管理。经过多年努力，广东地税部门能够定期从工商部门获取股东变更的信息，同时，建立了与出入境管理部门的协税护税机制，并加强了与文化部门的信息共享，通过综合治税平台，已实现外籍人员进出等环节的信息监控。

3.以风险管理为导向，突出数据的比对、分析与应用。借助信息化手段，广东地税自行开发税源管理辅助系统，搭建个人所得税风险管理平台及外籍人员风险防控管理平台；建立个人所得税风险指标基本体系，即在纳税人跟踪、税源分析、催报催缴、纳税评估及风险控制等管理方面的应用系统；通过购买境外国际权威薪酬数据，建立国际薪酬标准数据库，为对高风险外籍人员的核定征收提供科学依据。

4.构建涉税信息采集统一标准体系，搭建多方信息采集平台。广东地税以金三系统上线为契机，全面梳理了办税事项清单，统一了涉税数据标准，开发了影像化扫描系统，实现涉税数据电子化；通过出租屋税收综合治理、二手房交易税收征管两个直接面对自然人的渠道，加强了数据采集和规范管理。

5.建立便捷查询渠道，强化纳税人与扣缴义务人交互核实。目前，广东自然人纳税人可通过登录省地税局网站查询个人纳税情况、开具电子完税证明，并进行年所得12万元以上个人所得税的自行申报。在保障纳税人知情权的同时，督促扣缴义务人对失真数据进行更正申报，确保信息的精准。

以上措施无疑会对自然人税费征管优化发挥积极作用，但由于自然人税费征管是全局性和系统性问题，区域性努力虽有所作为，但难以从根本上破除制约我国自然人税费征管现代化的“瓶颈”，尤其是全国统一框架下基础支持体系的缺失，仍然会极大地制约现代税费征管体系的建立。

三、构建自然人税费征管体系面临的挑战与问题

在传统的经济体制、财税体制巨大的惯性作用下，我国面向自然人的税费征管体系改革作为全新的构建，面临着巨大的挑战与问题。

(一)税费征管体系总体上以法人纳税人为主，自然人税费征管处于附属地位

当前,我国的税制及征管体系以企业税为主导，相对于自然人税收而言，税务机关具有较强的企业税管理能力，在以组织财政收入为中心的税收治理模式下，形成对间接税制模式的有力支持，也使得自然人的税费征管沦为企业税费征管的附属。具体就自然人税费征管的实际状况而言，我国现行税制体系中不仅直接针对自然人纳税人开征的税种偏少，而且即便是仅有的几个直接针对自然人征收的税种，也是通过现有的企业税费征管平台附征，如个人所得税，其实质是从属于企业税和间接税征管体系，独立的直接税和个人税征管平台尚未确立。

（二）自然人涉税信息散落化、碎片化，未能实现综合归集与归户管理

当前，我国税法仅要求省级及以下税务机关建立自然人纳税人的收入和纳税档案，这体现出明显的区域封闭的信息管理导向。而问题是，自然人纳税人不仅人会流动，而且其收入也往往并不局限于一时一地，尤其是高收入、高净值人群，其高流动、多元化收入的综合控管更非一个区域或一个部门可以做到，由此必然造成自然人信息的统筹范围窄、重复登记且缺少动态更新。而区域间缺少信息输送与共享，难以及时追踪，并进而掌握纳税人的税源变化，也难以实现各项涉税信息的综合控管和归户管理，整个自然人纳税人的基础信息登记、信息归集呈现碎片化格局，使得税负分配根本难以企及公平，并反过来制约着以综合、透明、公平、高效为特征的现代自然人税制体系的构建与完善。

（三）高净值人群税源管控亟待加强

当前，随着市场化、城镇化、全球化及互联网技术的快速发展，我国纳税人个人收入来源日趋多元化、跨区域化和虚拟化。实证分析显示，传统劳动性收入如工薪所得、劳务报酬所得等已不再是自然人纳税人的单一收入，相反，股利、利息、租金、财产转让、特许权转让等资本性和财产性收入日益成为居民收入的重要来源，并成为当前拉大我国居民收入差距的重要推手，相应地，高赋税能力的高收入、高净值人群也大量产生。理论上而言，高收入、高净值人群应该是现代税制体系中直接税的重要贡献者，同时也是税务机关的重点管理对象。但我国的情况是，税务部门与高收入、高净值个人之间的信息严重不对称。我国现行《税收征管法》规定：“税务机关依法进行税务检查时，有权向有关单位和个人调查纳税人、扣缴义务人和其他当事人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的情况，有关单位和个人有义务向税务机关如实提供有关资料及证明材料。”显然，上述规定较为笼统而乏力，难于操作，而且于高净值人群而言，其税源管理更应注重日常采集、全面获取与经年积累，由此也使得我国对高收入、高净值自然人的税收管理陷入困境。

（四）数字经济、新兴经济业态冲击

当前，随着互联网技术的快速推开与普遍运用，传统经济业态获得长足发展，新兴经济业态也进入高速增长期，而新业态下的自然人收入状况更是异彩纷呈，给自然人税费征管带来全新挑战。以互联网金融为例，自2013年起，在经济新常态的背景之下逆势发力，取得重大突破。其主要存在形式包括第三方支付、P2P网络借贷、大数据金融、众筹等，有的可以在传统金融里找到原型，有的则无法追本溯源，而税收征管目前仍处于空白。又如电子商务从业纳税人，随着多年的超常规发展，我国电子商务已日臻成熟，也成就了一批因电商致富的人群，但鉴于电子商务的特点，针对自然人的税收征管一开始就由于其内生性障碍而止步不前。此外，部分“网红”自然人也以收入规模大、财富积聚快而成为新的高收入群体。而上述收入的取得多集中于线上，借由复杂且无纸化的结算手段以及结算手段的不断翻新，导致纳税节点不易捕捉，由于与现行税收征管制度不相契合，无法对自然人进行综合归户管理，形成新的且突出的税收征管漏洞。

（五）国际税源跨境流动

当前，随着经济全球化进程的不断加快，我国税源的涉外性大大增强。世界各国之间的经济贸易联系日益密切，并引起税收利益在国家之间、地区之间、企业之间以及企业与自然人之间的重新分配，由此也使得税收分配关系更多地涉及我国政府与境外纳税人、跨国纳税人以及外国政府的经济关系。尤其是在全球经济体系遭遇重大结构性调整的背景下，以利润转移和偷逃税为目标的税源跨国、跨境流动日益频仍，急切诉求经济一体化视域下税收征管的跨境跨域合作、互助与协调，这对传统区域内分割、封闭、静态的税收征管模式同样提出了严峻挑战。

（六）高素质专业化人力资本不足

当前，税务部门适应自然人征管与直接税业务转型的高素质、复合型、创新型人才紧缺，人员整体业务水平亟待提升，同时人才培养运用机制需进一步健全，上下级之间、不同部门和岗位之间、不同年龄段人员之间的轮岗交流机制也未能有效建立，绩效管理仍在探索完善阶段，队伍活力亟待进一步激发。

四、我国自然人税费征管体系构建的几个关键性问题

（一）自主申报为主，还是源泉扣缴为主？

就现代个人所得税制的有效征管而言，源泉扣缴与自主申报是紧密关联的共生关系，源泉扣缴实现了对税源的即时控管，保障了税款的及时入库，自主申报则实现了对纳税人税源的综合归集，并根据赋税能力进行量能课税，做到税负公平。而确保二者有效性、并使二者具有现实勾稽力量的关键，则是税务机关对纳税人涉税信息的控管能力。如果一国税务机关涉税信息控管能力强大，则扣缴申报与自主申报的完整性、准确性与及时性均会很高，因为一旦虚假申报，税务机关即可查实，并依法予以惩戒，从而在实质层面确保了纳税人的依法纳税。相反，如果对纳税人的自主申报尤其是非源泉扣缴部分缺乏实质有效的审核与评定能力，对扣缴申报的精准性难以核实，则有可能进一步降低税法遵从度。

因此，从短期看，在强大的涉税信息控管能力尚未形成的状况下，仍然需要将重心置于源泉扣缴，以实现对税款的分道管控与及时入库，并通过正向宣传和积极引导，逐步扩大自主申报的覆盖面，提高申报质量和效率。但从中长期看，随着我国涉税信息管理能力的日益强大，自主申报将作为我国纳税人的“必要事项”，成为我国税收征管的主要支撑，与此同时，税务机关也应将主要力量置于对纳税人自主申报的税收评定上。

（二）自然人纳税识别号是以身份证号为主，还是另外单独赋码？

就自然人纳税识别号的设定而言，与身份证号同置固然简便易行，但我国的居民身份证号是由公安部门管理，具有一定的涉密性质，且现实中由于管理的不到位，存在一人双号甚至多号的乱象；同时，纳税人识别号除具有税收综合归户管理的功能外，还具有广泛的社会管理功能，典型如财政支出受益者的信息核查功能。因此，我国纳税人识别号的设立宜单独赋码，并可通过确立统一规范、严密合理的编码规则，与身份证号、社会保障号形成特定的编码勾稽关系，自然人纳税人识别号可在纳税人进行第一次纳税申报时赋予。纳税人在进行投融资、合同签订、经贸往来、就业创业、财政受益等行为时，应强制使用纳税人识别号。公安机关、社保机关等政府其他机关有权根据法定规则和程序，通过纳税人识别号查询纳税人相关信息，以实现社会治理的共享共治。

（三）第三方涉税信息数据共享平台，是以税务部门主导建设，还是由政府统一规划？

当前，鉴于我国仍存在着部门利益的现状，由税务部门主导建设第三方信息平台容易陷入“部门之争”的泥淖，因此，宜由政府统一规划，整合成立独立、中立的全国财税资料中心，专司涉税信息的搜集、处理、归户及管理。在此方面，我国台湾地区“财政部”财税资料中心的建立与成功运作的经验值得借鉴。

（四）纳税遵从惩戒，是以刚性执法为主，还是以信用惩戒等柔性管理为主？

鉴于当前我国自然人纳税人的纳税遵从度不高以及对自然人纳税人税收不遵从缺乏实质而有效的惩戒措施等问题，宜通过构建纳税人税收信用体系的方式，在信用评级的基础上，对税收严重违法行为实施信用惩戒，对其在就业、投融资、政府采购、商务交往、资质授予、出入境、高档消费等环节予以相应规制，结合社会共治来显著提高税收违法的代价与成本。同时，基于制度健全的考量，可通过《税收征管法》的修订与完善，明确税务机关对自然人纳税人的税收保全、税收强制执行等执法权限，对偷税、抗税等严重违法行为进行严惩；对技术性税收不遵从行为，则通过柔和方式予以化解。

（五）机构优化方面，征收、稽查与纳税服务职能如何定位，税种管理与纳税人类型管理如何协调？

当前，在涉税信息控管能力薄弱的条件下，源泉扣缴被高度依赖，大量的资源被用于税款征收上，而受制于课税资料控管的不力，税务稽查也只能是抓住一个算一个，即便是良好的纳税服务也难以促使税收遵从度的显著提升。只有在自然人税费征管体系建立、涉税信息控管能力显著提升的条件下，基于纳税人自主申报将作为税收征管的主要方式，税务核心资源的配置被置于对纳税人申报资料的确定评估上，并根据评估结果，确定提醒、约谈、稽查对象，而此时，高效的信息控管+良好的纳税服务=高度的纳税遵从。因此，税收征收、稽查与纳税服务的职能定位依赖于涉税信息管理能力的高低，而最终的目标则是促进税法遵从。

税种管理与纳税人类型管理的协调，也同样依赖于涉税信息的控管。个人所得税、房地产税、遗产赠与税的管理，立基于对纳税人涉税信息的有效控管，而后者又依赖于对纳税人的分类分级管理。因此，从涉税信息控管的角度来协调税种管理和纳税人类型管理，应该是优化税务资源配置的切入点。

五、构建我国自然人税费征管体系的基本思路

（一）建立面向自然人的税费征管体系的目标定位

面向自然人税费征管体系的建立，其根本目标是通过现代税费制度及征管体系的构建，推进国家治理体系和治理能力的现代化。其具体目标则是在国家治理的操作平台上，通过面向自然人的税费征管体系与信息共享机制的构建，逐步实现法人、自然人之间税收征管的均衡布局，为个人所得税、房地产税、遗产赠与税、社会保障税等改革提供征管层面的法律保障，确保税收职能作用有效发挥，促进经济健康发展和社会公平正义。

（二）面向自然人税费征管体系的法律框架

面向自然人的税费征管体系的建立，应通过我国《税收征管法》的修订与完善，从以下方面搭建法律框架：一是建立全国财税资料中心，专司纳税人涉税信息的搜集、归户与管理；二是确立纳税人终生唯一的纳税识别号制度，为涉税信息的综合归户管理奠定税户基础；三是建立自然人纳税人税费征管平台，为纳税人纳税申报、税收评定、税费扣缴、补税退税建立操作通道；四是强化、细化、做实第三方信息报告制度，根据信息类型和内容，分类建立自动提供、依要求提供、依申请提供、依授权提供的制度体系；五是确立对数字经济、电子商务等新兴经济业态的征管依据；六是强化跨境、跨域税收征管协作的互助权责；七是建立优质、高效的纳税服务体系和统一、公正、高效的执法体系；八是建立对纳税人刚性惩戒与柔性治理相结合的罚则体系。

（三）面向自然人税费征管体系的征管方式

1.建立全国统一、规范严密的自然人税费征管平台

为实现对自然人税费的统一征管，并适应当前及今后一段时期我国个人所得税综合与分类制改革、房地产税和遗产赠与税开征、社会保障费改税、车船税征管等自然人税制体系改革，应在全国范围内着力构建统一规范、科学合理、便捷高效的自然人税费征管平台。

该平台应具有满足和实现自然人纳税人的纳税申报、收入与财产登记、支出状况查询、扣缴登记、不动产及无形资产价值评估申报、现金流报告、税款解缴及补退、信用评级等综合功能，税务机关可通过此征管平台，核查自然人的详尽信息。在此基础上，设置综合管理、财产收入管理、现金流管理、信用管理、税收评定稽核、纳税服务、税收救济等子系统，并可进一步设置若干模块，从而实现对自然人税费征管的全面、高效、精准管理。

2.确立以纳税申报为主、税收评定介入的现代税收征管方式

在对第三方涉税信息全面、充分、即时掌控的基础上，利用自然人纳税人税费征管平台，厘清征纳双方权利义务，将纳税人自主申报作为自然人税收征管的基本方式，并依据充分掌控的涉税信息，将税收评定引入税收征管基本程序，在纳税人申报纳税后至税收征收前的环节，运用风险管理方法，对重点税源和高风险税源进行税收评定，再根据风险等级的不同，分别采取提示、警告、约谈、核查、审计等处理方式，全面提高依法征收的水平和能力。同时，为纳税人提供优质、高效的纳税服务，全面降低纳税人的纳税成本，并通过依法征税的叠加效应，最终促进税法遵从度和纳税人满意度的全面、有效提升。

（四）面向自然人税费征管体系的技术支撑

利用现代信息技术，即时监控税源变化，特别是对高收入人群、高财富人群、新兴经济业态税源，通过税源跟踪技术手段，及时评估税源风险。同时，探索行之有效的税源控管新技术，可借鉴世界上发达经济体现金管理的“货币—企业—银行”系统、信息即时报送技术、信息处理和挖掘技术、税务审计技术等，开发出适合我国税源流动特征的管理技术与管理手段，实现对自然人涉税信息的有效控管。

（五）面向自然人税费征管体系的资源配置

在组织机构设置上，打破按照行政区域设置的平均化资源配置格局，遵循风险管理理念，以税源为导向，按照税源布局、税收风险、管理难度的不同，有针对性和差异化地进行机构、人力、财力等征管资源配置，如可根据税源分布状况，设立重点税源局和一般税源局，将业务能力强和专业素质高的人力资源集中用于重点税源、流动税源、新兴税源的征管。同时，以税源专业化、精细化管理为导向，对税务机构内部各部门交叉的职能进行归并、整合，并进一步探索按照纳税人的类型优化组织机构之路。

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（责任编辑：东方源）

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2095-1280(2016)05-0036-07

魏升民，男，广东省地方税收科学研究所干部。