“营改增”背景下基层国地税合作机制探析

◆彭骥鸣 ◆管巧云

“营改增”背景下基层国地税合作机制探析

◆彭骥鸣 ◆管巧云

伴随着“大众创业、万众创新”时代的来临，纳税人数量急剧增长，并且随着“营改增”、资源税与个人所得税等税制改革的推进，越来越多的自然人纳入征管与服务范围，在税务机关征管与纳税服务资源有限的情况下，纳税服务的供给和需求也存在结构性失衡问题。从纳税服务供给侧结构性改革的角度，税务机关需要整合纳税服务资源，加强国地税合作，降低公共产品与服务的成本，解决纳税服务供给和需求的结构性失衡问题，以便更好地为纳税人提供纳税服务，增强纳税人获得感、满意度、遵从度。

供给侧结构性改革；“营改增”；国地税合作；纳税服务

伴随着“大众创业、万众创新”时代的来临，纳税人数量急剧增长，并且随着“营改增”、资源税与个人所得税等税制改革的推进，越来越多的自然人纳入征管与服务范围，在税务机关征管与纳税服务资源有限的情况下，纳税服务的供给和需求也存在结构性失衡问题。特别是“营改增”作为分税制改革以来我国税制发展史上的一件大事，它带来的不仅是两大税种的整合与归并，也深远影响了国地税两大部门的合作与发展。以“营改增”为契机，加强国地税合作，推动国地税服务融合、征管协同、信息共享、经验互鉴，可以有 效缓解国税局因服务对象变化和数量增长带来的 服务压力以及地税局因缺少“以票控税”手段带来的管理瓶颈问题，进一步优化纳税服务、强化征收管理。而处在税收征管与服务工作一线的基层税务机关，对国地税合作进行了有效的探索和创新，形成了一批具有区域影响的合作示范区和具有代表意义的实践成果。本文将立足当前国地税基层县局的合作实践，尝试对“营改增”后基层税务机关的合作机制进行探析和展望，以期进一步推动国地税 深层次合作，解决纳税服务供给和需求的结构性失衡问题，以便更好地为纳税人提供纳税服务，增强纳税人的获得感、满意度与遵从度。

一、加强国地税合作是降低征纳成本、提高纳税服务供给能力的有效途径

我国于1994年开始实行分税制财政管理体制。应该说，国地税分设曾发挥了积极作用，但不可否认的是，国地税分设后，税收管理中出现了一些问题，主要表现在“纳税人多头跑、政策多口径、执法多头查”，加重了纳税人的负担。随着税收信息化进程和税收治理现代化进程的加快，在纳税服务的供给和需求存在结构性失衡的背景下，税务机关需要整合纳税服务资源，创新纳税服务体制与机制，提高纳税服务效率，从而可以更好地为纳税人提供纳税服务。从纳税服务供给侧 结构性改革的角度，加强国地税合作是降低征纳成本、提高纳税服务供给 能力的有效途径。

国地税合作的理论基础之一是“整体政府理论”。20世纪50年代中期至70年代初期，西方国家兴起了一场新公共管理运动。新公共管理运动的核心是把企业管理中的市场化、竞争化、效率化、顾客至上的一些理念引进到政府管理改革中，目的是为了提高政府管理的绩效，提高公共服务供给的效率。但企业化的管理模式在融入政府公共组织时也会产生摩擦，特别是企业化的竞争理念破坏了政府部门和机构之间的信任、协调与合作，这种严重的“碎片化”弊端以及各部门“以自我为中心”思想的存在，最终又影响政府行政效率的提高。在新公共管理自身弊端不断凸显的实践背景下，“整体政府”出现并成长起来。英国学者佩里·希克斯(Perri Hicks)在1997年出版的《整体性政府》中首次提出“整体性治理”这一概念。“整体政府”一方面继承了新公共管理关于利用竞争模式和绩效考核的管理方法保证公共服务的效率和效能；另一方面探索精简机构、明确职能，以更加协调、合作的“整体服务模式”来实现公共服务的核心目标，即公平正义。“整体政府理论”为加强国地税合作提供了理论依据，国地税合作在于以联合协作的纳税服务工作方式，为纳税人提供联合的无缝隙的公共服务。《深化国税、地税征管体制改革方案》提出：“发挥国税、地税各自优势，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合。”而加强国地税合作、整合税收征管资源也是纳税服务最主要的发展趋势。随着税收征管专业化程度越来越高，税收征纳关系也日趋复杂，因此纳税人方便纳税的渴求也越来越强烈。纳税服务国际实践表明，借助税收信息化技术发展和运用，进一步整合税收征管资源可有效提高纳税服务质量效率，这种整合既包括税收征管环节之间的整合，也包括中央地方税务机关之间的业务整合，还包括税务部门和其他政府部门之间的业务整合。

加强国地税合作，是服务科学发展、共建和谐税收的具体体现，也是新常态下税务部门切实转变职能、推进依法治税的内在要求，也是落实《深化国税、地税征管体制改革方案》的迫切需要。当前 经济形势下加强国地税合作有助于推进税制改革；有利于降低征纳成本、提高征管效率；有利于优化纳税服务、全面提升服务质效。

二、当前基层国地税合作机制存在的问题

为贯彻落实中共中央关于《深化国税、地税征管 体 制改革方案》，2015年6月国家税务总局下发了《国家税务局 、地方税务局合作工作规范（1.0版）》，提出国地税在服务深度融合 、执法适度整合、信息高度聚合与其他合作方面开展32项合作工作，2015年12月底，《国家税务局、地方税务局合作工作规范》升级到2.0版本，合作事项增加到44项。2016年7月国家税务总局下发国地税合作规范3.0版。3.0版较2.0版，新增7个合作事项，重点修订13个合作事项，对每一个合作事项都增加了落实标准。

从各地国地税合作的实践来看，当前基层国地税合作机制建设虽然取得了一些阶段性和局部性成果，但也只能算有了点的突破，线的贯通、面的结合、块的格局都未形成，合作机制仍显得薄弱和欠缺。主要表现在：

1.内部协作机制不完善。少数部门和人员对国地税合作的认识程度还不够，存在“上下不统一、左右不协调”的现象。一方面，在领导层面上，高度重视，通过召开会议、制定方案、明确责任等形式来推进国地税合作工作，但在执行层面，少数同志认为合作是领导考虑的事，与自己关系不大，上下没有同频共振；另一方面，各科室忙闲不均，基层国地税合作多是由办公室、征管科技科和纳税服务科等科室来推动实施，其他科室的主动参与或者配合意识不够，左右做不到步调一致。

2.对外联系机制不完善。国地税合作是一项全局性工作，需要财政、工商、银行等职能部门的密切配合和协作支持，但目前部门之间普遍存在壁垒与隔阂，加之彼此工作重心不同、发展层次不均、日常沟通不畅等问题，直接影响国地税合作的进度和质量。地方政府一般能够深刻认识国地税合作的大形势和重要意义，对具体相关工作也能给予充分的支持与配合，但并没有将国地税合作上升到政府发展战略层面来规划实施，也没有充分利用其形成的品牌资源和示范带动效应。

3.沟通反馈机制不完善。国地税合作一般都是由双方召开联席会议推动实施，但联席会议多是因需要而开，节点不固定、组织不健全、功能不明确，没有形成长期性的、固化的、职能明确的联席会议制度，导致沟通反馈有时存在滞后性。

4.信息共享机制不完善。由于国地税的管理和操作软件是各自独立的，导致国地税双方数据库信息不能自动地形成比对结果，彼此也就不能及时、准确地掌握共管户的相关信息，日常工作中多是通过纸质或人工手段进行资料传递，这在一定程度上降低了信息传递时效和工作质效。

5.考核评价机制不完善。国地和地税部门一般都将国地税合作项目纳入各自目标考核范畴，但具体考核内容和标准存在差异，并没有形成统一的、共同遵循的考核评价体系。

6.国地税机构不对称。这是影响国地税合作的一个现实问题。例如，国税局在一个市辖区仅设一个局，统管该地区的所有税收工作，而地税局在一个市辖区设多个地税局，分块管理该地区的税收工作，这样就出现一个国税局对多 个地税局的现状，使得合作规范的落实难度加大。

三、加强基层国地税合作机制建设的有利条件

全面“营改增”后，国地税合作的大趋势已经深入人心，制度的不断成熟、技术的不断创新以及前期的合作经验积累，为国地税更加深入全面的合作提供了有利条件，再加上“营改增”后地税局缺少了“以票控税”手段导致的管理瓶颈问题，而国税局又面临服务对象变化和数量增长带来的服务压力。比如，《营业税改征增值税试点实施办法》第五十一条规定，纳税人销售取得的不动产和其他个人出租不动产的增值税，国家税务局暂委托地方税务局代为征收。而“营改增”后地税负责征收的城市维护建设税、教育费附加等地方税费以及纳税人代开发票应缴的个人所得税等又需要依托国税。因此国地税都迫切需要与对方合作，从而 提高征管与服务的质效。

1.两个重要文件为国地税合作机制建设提供了遵循。中央深化改革小组通过的《深化国税、地税征管体制改革方案》为深化国税、地税征管体制改革指明了方向、确立了原则、设定了目标，并提出“建立服务合作常态化机制，实施国税、地税合作规范化管理，全面提升合作水平”。这为全面实施“营改增”后的国地税合作机制建设提供了可循之章。而国家税务总局出台的《国家税务局、地方税务局合作工作规范》则使基层国地税合作工作有了更加细化的标准和更加明确的规范。两个文件将有力推动基层国地税部门在更深层次、更广范围加强合作。

2.先期试点为国地税合作机制建设积累了经验。基层国地税部门开展合作一般都进行了先期试点、分步实施，比如在当地行政服务中心实现派驻窗口融合、在乡镇便民服务中心实现共同派驻、在基层分局实现联合办公，等等。在先期试点合作中，国地税双方都取得了丰硕的合作成果，为进一步深入合作机制建设积累了宝贵经验。

3.综合治税为国地税合作机制建设打下了基础。近年来，基层国地税部门通过地方综合治税工作平台，联合银行、工商、财政等职能部门，定期进行涉税信息交换。国地税双方依托综合治税平台，不断扩大委托代征的范围，完善国地税委托代征系统，加强国地税共管户的代征管理，最大限地堵塞税收漏洞，为 下一步合作机制建设打下了坚实基础。

4.“金税三期上线”为国地税合作机制建设构筑了支撑。截至2015年底，金税三期 工程优化和推广工作取得重大突破，已在20个省区市税务系统成功上线运行。按照国家税务总局部署，2016年要全面完成金税三期工程建设，随着“金税三期”省级优化版上线工作全面启动，国地税可以共用一个版本，根据各自的职能和业务进行配置。通过金税三期工程，国地税能够做到统一征管数据标准、口径，实现征管数据应用大集中，实时监控双方的征管数据。国地税管理的纳税人也能通过该征管系统办理各类涉税业务，从而在系统上为国地税合作机制建设提供了更加有力的技术保障。

四、推进基层国地税合作机制建设的相关建议

全面“营改增”后，我国税收事业进入了深化税收征管体制改革、加快推进税收现代化的关键时期。全面推开“营改增”、资源税改革和深化国税、地税征管体制改革，对深化国税、地税合作提出了新任务新要求。为进一步深化国、地税合作，国家税务总局2016年6月21日下发了《国家税务局、地方税务局合作工作规范（3.0版）》，自2016年7月1日起施行。3.0版合作版本中新增了7个合作事项，主要为了解决“营改增”后税收管理服务突出问题。笔者建议以3.0版合作版本规范为契机，国地税双方强化合作理念，提高合作层面，完善合作机制，提高合作效率，进一步加强国地税合作，夯实“营改增”后税源管理基础，更好地服务纳税人。未来深化基层国地税合作机制建设应从以下几个方面加以着力。

1.进一步积聚深化合作的整体合力。一是对内加强宣传，使国地税双方都能充分认识到国地税合作是新形势下税务部门转变职能、提高执法效率的内在要求，是适应全面深化改革、创新税收管理和服务的必然选择，是落实绩效管理要求、切实转变作风的具体体现。同时，将该项工作任务再细化，努力让各部门都参与进来，做到人人肩上有担子，提高工作的自觉性。二是对外加强沟通，积极主动地向地方党政领导汇报国地税合作的意义、上级的相关精神、合作工作开展的进度和遇到的困难，争取在国地税合作工作上获得地方政府更大的理解和支持。三是强化部门联合，注重加强与工商、财政、银行等职能部门的协调与配合，对牵涉全局性的重要工作可提请政府牵头召开联席会议或印发相关文件，将国地税合作工作上升到政府的高度去推进，加快推动国地税合作事项落实。

2.进一步完善深化合作的运行机制。一是在强化信息共享方面，结合金税三期上线运行，进一步加强顶层设计，从技术层面上打通国地税操作系统的隔阂，使两者达到高度融合，尽快实现在同一台计算机上两个系统的快速切换，实现“一人一机双系统”，最终解决信息传递不畅、数据标准不统一、应用不到位等问题。二是在沟通协调方面，实行国地税联席会议定期例会和专题会议两种形式，例会按季度召开，专题会议根据合作业务需要不定期召开，通报合作工作落实情况，协商解决合作过程中遇到的问题，制定下一阶段工作计划和任务目标。三是在实际运行方面，实行重要情况定期通报制度，形成有发起、有响应、有操作、有推进、有成效的闭环运转模式；同时，国地税合作领导小组要按季搜集整理合作工作开展情况，并编印国地税合作工作简报，将合作事项的工作进度及时向国地税双方进行报告。四是在跟踪问效方面，建立合作事项统一督导检查和绩效考核制度，将合作事项的考核指标分解到科室和个人，明确时间表和任务书，由国地税合作工作办公室统一进行督查和考核，结果纳入双方绩效管理系统，作为年度评优评先的依据。

3.进一步拓展国地税合作的领域。一是扩大合作的范围。在联合开展纳税服务的基础上，不断增加国地税合作的内容，在税务稽查、纳税评估、巡查巡管、欠税清缴和税源调查等方面进行全面联合。二是增加合作的层次。将国地税合作的模式向下延伸，整合基层分局的办税厅点，以某一方的办税厅点为基础，把双方相关人员集中在一起合署办公，并合力升级完善办税功能区域；对于划分区域一致的纳税人，国地税分局双方可以进行联合巡查巡管、联合入户调查、联合获取信息，从而使国地税合作纵向到底。三是提升合作的质量。一方面，强化对国地税合作工作的领导，由国地税双方按月或按季进行轮值管理，按照共同遵循的制度对相关工作和人员进行管理与考核；另一方面，结合国地税双方的特点，共建税收服务文化，统一服务规范、标准、口号，打造共同的纳税服务品牌，提升税务部门在社会各界的影响力。

4.进一步提升国地税合作的水平。一是建立风险管理合作机制。在分别研究确定年度重点风险管理事项的基础上，互相通报风险管理战略规划，协商制定年度风险管理合作计划，协调日常风险管理事项。双方于风险管理合作计划实施前，将风险识别信息、共管税种风险指标等进行共享，分别进行风险识别、等级排序。根据风险识别、等级排序结果，分别确定高风险纳税人。对于双方共同认定为高风险的纳税人，应共同确定应对方式、应对层级和应对部门。二 是联合设立网上办税服务厅。加快税收信息化建设步伐，整合国地税现有网上办税服务厅，建立统一的联合网络办税服务平台，逐步拓展网上咨询、网上登记、网上申报、网上涉税审批、网上下载表证单书等功能，为纳税人提供更加方便快捷的服务。同时，扩大自助服务覆盖面，国地税双方同时在联合办税厅安装各自的自助办税终端，为纳税人办税提供最大便利。三是强化后续管理合作。制作国地税项目合作流程图或操作手册，详细注明工作推进过程中各个环节的合作方式、合作内容、责任科室、考核标准等，使工作人员在合作过程中有规可依，提高工作效率和规范性。

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（责任编辑：盛桢）

F812.423

A

2095-1280(2016)05-0021-05

彭骥鸣，男，国家税务总局税务干部进修学院编审；管巧云，女，江苏省扬州市地方税务局纳税服务局干部。