“三证合一”登记制度改革对基层税务管理的影响分析

◆熊九洲 ◆李 琳 ◆谷寒梅



“三证合一”登记制度改革对基层税务管理的影响分析

◆熊九洲 ◆李 琳 ◆谷寒梅

内容提要：文章结合“三证合一”登记制度改革在基层税务机关推行的实际，分析了存在的问题：税务登记信息不完整、信息失真和信息重复混乱；一定程度上助长了虚开发票的行为；引发税种核定、无效户管、漏征漏管、纳税申报、税收管辖权、存量户变更等税收征管问题；与现行税收法律、税收实务操作系统存在不一致。提出了完善“三合一”登记制度六项措施：及时修订相关法律法规；加强系统无缝衔接；共建市场主体信用体系；推行实名办税制度；完善“三证合一”登记环节程序；强化后续监管。

关键词：“三证合一”；信息失真；无效户管；实名办税

2015年6月23日，国务院办公厅印发《关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》，部署全面推行“三证合一”登记制度改革。“三证合一”登记制度是指将企业登记时依次申请，分别由工商行政管理部门核发工商营业执照、质量技术监督部门核发组织机构代码证、税务部门核发税务登记证，改为一次申请、由工商行政管理部门核发一个加载法人和其他组织统一社会信用代码的营业执照的登记制度。

毋庸置疑，“三证合一”登记制度改革在便利市场准入、简化手续、缩短时限、实现信息资源共享等方面具有显著意义，实现了证照办理环节的一窗办结，最大程度地方便了纳税人。但作为一种新生事物，其在推行过程中不可避免存在一些问题，给基层税务机关税务管理带来新挑战。

一、“三证合一”执行的总体情况

为保证“三证合一”登记制度顺利落地，确保登记规范有序，湖北省武汉市武昌区国家税务局积极与政务中心、工商、质监、地税等部门沟通，确保衔接畅通高效。同时加大宣传力度，通过大厅显示屏、宣传单、纳税人QQ群等多种渠道向纳税人提供详细的办事指南，并做好相关问题的记录、反馈和改进工作，确保改革落实到位。

自2015年9月10日实行“三证合一”登记制度，至2015年12月31日，武昌区局共接收“三证合一”办理税务登记户数3106户，较2014年同期增加了597户，增长24%。其中，实际有效户管1247户①实际有效户管是指办理税务登记后，到税源管理科报到并办理税种鉴定手续的纳税人。根据实际经营需要，这类纳税人并不一定领用发票，故领用发票纳税人数量小于实际有效户管量。，仅占办理税务登记总数的40%，而2014年同期办理税务登记的2509户全部为有效户管；领用发票户数为1011户，占实际有效户管的81%，而2014年同期领用发票户数为1030户，占实际有效户管的41%。2015年实际有效户管1247户中，申报缴纳增值税的55户，税额366万元，申报缴纳企业所得税的53户，税额322万元；而2014年同期实际有效户管2509户中，申报缴纳增值税的352户，税额1742万元，申报缴纳企业所得税的175户，税额179万元。

由此可见，“三证合一”改革后，用票纳税人比例增长一倍，但申报纳税户的比例显著下降，仅为2014年同期的三分之一，新增税源对税收增长的带动作用并不明显，且制度改革存在的盲区给一些不法纳税人带来了可乘之机，增加了税收征管中的问题。

二、“三证合一”政策执行中的问题

（一）税务登记问题

1.税务登记信息问题

（1）登记信息不完整

“三证合一”后，国税部门税务登记表的信息来源于工商局。工商局在初始信息采集时，只采集了基础信息，对税务登记所必需的项目如单位性质、从业人数、适用会计制度、公司股东构成及投资比例等信息没有采集，导致登记信息不够全面，需要后期进行核查、补录。

（2）登记信息失真

“三证合一”后，虚假法人、虚假注册地址的现象十分猖獗。由于工商部门在发放“三证合一”证件时，只对纳税人办证信息进行形式上的审核，即只要求纳税人提供法定代表人身份证原件及复印件，不需要法人到现场验证也无核实身份证真假的手段。因此，出现了实际经营人借用非相关其他人员身份办理工商执照情况。此外，按照工商登记的要求，同一经营地址可以注册多达五十家企业，而且也可以允许“代为提供注册地址”，因此出现了许多虚假注册地址。更有甚者，大量空壳公司、零申报户、非正常户使用同一注册地址，这些地址大多是“空巢”。

（3）税收管理员处理虚假登记行为时缺乏相应的执法依据，既不能补录信息，更不能删除，还要尴尬面对各种考核。《税收管理员制度》和《岗责体系》要求管理员加强税务登记巡查，但若发现纳税人登记信息存在不实或企业经营项目有较高涉税风险时，却没有明确的执法手段。

（4）信息重复混乱

通过“三证合一”信息共享平台传递的信息经常出现重复传递的情况，且每次传递的信息并不一致，导致CTAIS系统中存在同一个纳税人有多个税号、多条开户信息的情况。

此外，根据《“三证合一、一照一码”登记制度改革CTAIS操作说明》，变更登记实际执行中信息混乱的问题也较为突出：

①原来的正确信息被新传递的信息全部覆盖，而某些新信息如企业登记类型、股东信息等是不能使用的错误信息。

②企业办理变更登记后，窗口工作人员在CTAIS内对税号和相关信息进行变更，在“变更户”模块时仍会收到变更前的信息，窗口人员一旦选择“保存”就会变回原来的信息。

③“三证合一”信息共享平台传递的信息中，如变更注册资本、股东等内容与CTAIS模块内容不一致，只能手工变动；变更法人时只有法人姓名没有身份证号码及联系方式。

2.非正常户法人代表办理重新税务登记的问题

根据《国家税务总局关于进一步完善税务登记管理有关问题的公告》（2011年第21号公告），对非正常户纳税人的法定代表人或经营者申报办理新的税务登记的，税务机关核发临时税务登记证及副本。税务机关发现纳税人的法定代表人或经营者在异地为非正常户的法定代表人或经营者的，应通知其回原税务机关办理相关涉税事宜。实行“三证合一”后，对非正常户纳税人的法人代表重新办理税务登记的管理暂未明确，非正常户法人代表仍可办理新的税务登记。

（二）发票管理问题

1.发票发售

“三证合一”制度推行后，发票增量、扩版的审批权限都下放到了办税服务厅，在纳税人自行提出需求且达到相应的销售规模和信用等级程度的情况下，办税服务厅都应当受理。然而，办税服务厅工作人员是无法得知或核实企业真实的经营规模、购销情况，加剧了发票管理的风险。

2.发票认证

目前两类纳税人有新旧两个税号：一是在“三证合一”过渡期办理证照的纳税人，二是在“三证合一”后办理工商登记变更的纳税人。当纳税人分别用新旧识别号认证进项发票后，在次月申报时，只能显示出用新税号认证的进项税额；若纳税人分别用新旧两个税号开具发票，次月申报时也只能显示一部分销项税额。

3.虚开发票

一般纳税人资格认定由“审批制”改为“登记制”后，纳税人只需填写《一般纳税人资格登记表》，税务机关省略了实地查验、资格审查环节，对A级纳税人依申请发售发票，对B级纳税依资料内容售票，导致纳税人零门槛申领增值税专用发票。此外，根据经营需要，纳税人可临时申请增量领购发票。这些举措在一定程度上助长了虚开增值税专用发票的行为。

“三证合一”后的虚开发票呈现三大突出特点：一是违法成本低廉化。一些不法分子利用宽松的工商登记政策，以低廉的成本在同一个地址虚假注册多个公司，取得增值税一般纳税人资格后即刻领用增值税专用发票，在开具发票的当天作废全部发票，同时通过网络、短信等方式对外发布信息，承诺提供保真、可认证的增值税专用发票以收取开票费用。二是开票金额最大化。不法分子将领用的发票全部开具，且多为全额开具，并于次月零申报；持续2—3个月零申报后，纳税人走逃。三是违法主体隐蔽化。注册法人代表通常持外地身份证，更有甚者直接冒用他人身份证，犯罪嫌疑人并不出面从事具体事宜，而是聘用当地兼职会计人员，利用其从业资格开展金税发行、发票领取和开具等业务。

（三）后续税收征管问题

1.税种核定问题

“三证合一”后，税种核定的权限由税源管理科改为办税服务厅。由于大厅窗口人员并不了解企业实际生产经营，且办理涉税事项的纳税人身份鱼龙混杂（大量的代办人员或者不熟悉企业运作人员），不能详细准确描述企业具体经营范围，导致窗口人员仅凭自身认识和纳税人意见进行鉴定，存在较强随意性。税种核定不准确将直接导致税款入库级次混乱。

此外，CTAIS系统内，是否做税种核定与纳税人领用发票没有必然联系，这也存在一定的风险。

2.无效户管问题

“三证合一”后，一些基础信息录入和税种核定事宜后置到企业首次办理申报或领用发票时进行，有些纳税人办理完“三证合一”证照后并未到税务机关办理涉税事项的情况。目前武昌区局有60%的“三证合一”户属于这种有税务登记信息无税种登记、票种登记的“无效户”。更有甚者，部分企业法定代表人联系方式和经营地址等信息失真，导致税务人员的调查核实工作陷入困境。也无法在CTAIS系统内将其认定为正常户（因为其并未完成开业状态）。

此外，随着中介代理业务的迅猛发展，“三证合一”后出现很多“伪有效户”。由于中介机构为保证代办业务的完整性及提高收费标准，不论纳税人是否需要办理涉税事项，均会按照“一条龙”服务模式，为纳税人办理税种登记和票种鉴定，产生了“伪有效户”。这部分“伪有效户”大都不会发生涉税行为，大大增加了日常税源管理的工作量和难度。

3.漏征漏管问题

根据省局《关于加强“三证合一”登记制度改革工作的通知》规定，实行“三证合一”改革后，新设立纳税人在首次办理纳税申报或领用（代开）发票时，主管国税机关对纳税人进行税种核定。一部分虽不需要领用发票但生产经营达到一定规模的正常户不履行按期申报的义务，成为漏征漏管户。

此外，“三证合一”改革后，纳税人注销税务登记却不注销营业执照而持续经营的行为时有发生。这是因为“三证合一”之前，税务机关可以在注销税务登记环节收回税务登记证；而“三证合一”之后，证照不能在注销税务登记环节收回，存在很大的漏征漏管隐患。

4.申报问题

少数纳税人“三证合一”后新旧税号同时存在，且两个税号都产生应申报信息，给纳税人带来很多不便，容易引发税企纠纷。

5.税收管辖权问题

由于工商局区域划分和税务局区域划分不同，容易引发税收管辖权争议，特别是针对办理税务登记变更的户管。如武汉XXXXX有限公司，原经营地址在A辖区XXX路，后因经营需要迁往XX村，到工商局办理变更登记时，工商局认为XX村属于B辖区，于是将其信息传递给了B区国税局。但是，在税务局区域划分时，XX村仍属于A辖区，这就产生了税收管辖权的争议。

6.存量户变更问题

所谓存量户变更是指原来使用15位税务登记号的纳税人因种种原因在工商部门进行变更登记，启用18位新注册登记号的现象。存量户变更登记手续复杂，事项繁多。一般要求先对原有的涉税事项全部清空后才能做相应变更。这些事项只要一个方面出了问题，就会对纳税人造成一定损失。此外，一般纳税人在办理变更前已开具的专用发票，在变更后抵扣方无法通过认证。

（四）“三证合一”登记制度与现行税收法律、税收实务操作系统不一致的问题

1.“三证合一”登记制度与现行税收法律法规的冲突

在涉及税务登记、税务登记证书、需要出具税务登记证件办理涉税事项以及纳税人将其财务、会计制度或者财务、会计处理办法报送主管税务机关备案等方面，“三证合一”登记制度与现行的《中华人民共和国税收征收管理法》《税务登记管理办法》等法律法规相关规定有较大不同，导致税务部门在执法过程中处于“有法不依”的尴尬状态。

2.系统衔接问题

工商系统与CTAIS系统衔接导致信息丢失问题。由于工商部门与税务部门采用不同的信息系统，两者之间出现系统不兼容，导致工商登记信息在导入CTAIS系统时出现个别纳税人信息丢失、新办户和变更户信息不全、重复导入与原税号信息不一致等问题。

3.CTAIS系统与防伪税控系统不同步问题

防伪税控系统纳税人变更税号后，原税号下的基本信息不能自动同步到新税号下，防伪税控系统必须重新发行，重新录入档案信息，视同新户办理。信息录入量较大，容易引发征纳矛盾。

三、对策建议

（一）及时修订相关法律法规，切实做到有法可依

一方面，根据“三证合一”制度的运行情况，尽快修订与税务登记证相关的税收法律法规，包括《税收征管法》及其实施细则、《税务登记管理办法》《国家税务总局关于进一步完善税务登记管理有关问题的公告》《湖北省税务行政处罚裁量权实施办法》等法律法规，明确登记管理及证件管理相关的违法违章处罚规定，包括处罚范围、权限、方式、标准等内容。另一方面，及时修订《纳税服务规范》《征收管理规范》《出口退税规范》《国地税合作规范》等业务规范，明确系列后续管理规定，如调查巡查管理规定、后续涉税事项告知办法、登记事项变更管理规定、登记注销管理办法、非正常户认定及管理制度等，使基层税务机关执法有法可依。

（二）加强系统无缝衔接，实现信息充分共享

尽快建立工商、质监、税务的信息传递接口，使市场主体在各部门登记的相关涉税信息能自动推送到税务系统，实现涉税信息的同步共享。同时应加强对工商部门入口基础信息的逻辑审核和信息比对，增强基础数据信息的准确性，避免垃圾数据和无效数据的产生，提高后续管理的工作效率。

（三）部门联动，共建市场主体信用体系

工商、税务、质监、通信等部门联合建立全国联网的市场主体纳税信用信息库，记录纳税人日常涉税行为，建立纳税失信惩戒机制，动态发布纳税信用信息和税收违法违章信息，并根据具体情况及时调整相关市场主体的信用等级，形成“一处违法、处处受限”的机制和强有力的外部信用压力，从而有效地监管市场主体，提高税法遵从度。

（四）推行实名办税制度

为进一步厘清征纳双方责任，降低纳税人及办税人员在办税过程中涉及的税务风险，打击涉税违法犯罪，让守法者尽享优质服务，让违法者无处遁形，建议推行实名办税制度。税务机关事先采集办税人员身份信息，包括姓名、身份证信息、电话号码、指纹信息及税务代理合同或授权方的办税授权委托书等。纳税人在实体办税服务厅受理涉税事项申请时，税务机关进行信息比对。比对通过的，继续办理业务；比对未通过的，将不予办理。同时，网上办税服务厅增加手机验证环节，税务机关随机向纳税人发送验证信息，办税人员接收验证信息后，需要进行验证，验证通过的，方可继续办理业务。

（五）完善“三证合一”登记环节程序

一是在初始信息采集时，录入国税部门必需的基本信息。二是将办证资料扫描归档，方便相关部门查询查阅，从源头上保证办证信息的真实可靠和回溯查询。三是限制非正常户重新办证。在全国范围内对非正常户法人代表信息共享，限制非正常户法定代表人、财务负责人及办税人员的市场准入资格，在其重新注册登记时，责成其履行纳税义务，接受税务处理，否则不予办照。

（六）完善岗责体系，强化后续监管

“三证合一”后，税收管理员的工作重心要从案头工作向实地巡查巡管转移，避免出现征管缺位、不作为等问题。

一是定期对户籍信息进行清理。将长期未申报户、未经营户、零申报户筛选出来，进行实地调查核实。对连续三个月零申报户制作《零申报户籍册》，对其开展纳税辅导，对构成逃税的，依据《征管法》移交稽查处理；对查无下落且无法强制其履行纳税义务的，及时认定非正常户。

二是完善巡查制度。加强“无效户”管理。区局可按月（季）发布“三证合一”办证户未报到清册，方便各税务所查询使用。税源管理所加大税源巡查力度，督促有一定规模的正常经营户按时报到，及时办理涉税事项，减少漏征漏管户。

三是建立办税事项事后核查制度。对办理一般纳税人认定和新户购票后未申报的纳税人适时进行实地核查，发现问题及时处理，提高管理效能，降低执法风险。同时加大对接收虚抵进项税发票行为的打击力度，通过“抵扣凭证审核检查管理系统”，函告购买方停止抵扣，阻止虚开发票的不法行为的发生。

四是改进存量户变更管理。区局可按月发布“三证合一”存量户变更信息清册，各税源管理所及时通知已变更工商登记信息纳税人，并一次性告知其变更税务事项时所需资料和手续。同时建议省局将一般纳税人存量变更户变更前后的两个纳税人识别号关联起来，避免因两个税号导致的进项税发票无法通过认证和申报数额不全的问题，保障纳税人合法权益。

（责任编辑：灿亮）

中图分类号：F812.423

文献标识码：A

文章编号：2095-1280（2016）02-0022-05

作者简介：熊九洲，男，湖北省武汉市武昌区国家税务局纪检组长；李 琳，女，湖北省武汉市武昌区国家税务局政策法规科科长；谷寒梅，女，中国财政科学研究院博士研究生，湖北省武汉市武昌区国家税务局办公室副主任科员。