基层税务部门税收法治建设问题研究

◆贵州省国家税务局课题组



基层税务部门税收法治建设问题研究

◆贵州省国家税务局课题组

内容提要：税收法治是法治国家建设的重要一环，建设有中国特色的现代税收法治体系任重道远。加强基层税收法治建设是基层税务机关全面推进依法治税的重要载体和有力抓手，是税务系统内外结合、上下互动深化税收治理的重要途径和实现方式。文章紧密结合当前基层税务部门工作实际，深入剖析基层税收法治建设实践中存在的问题，力图探寻实现基层税收法治化的可行途径，为基层税收法治建设提供理论指引和改革思路。

关键词：基层；税收法治；税收治理

课题组组长：付巧晨，男，贵州省国家税务局巡视员。

课题组成员：谷声洋，男，贵州省国家税务局税收科学研究所调研员；袁自永，男，贵州省国家税务局税收科学研究所副所长；王燕飞，男，贵州省国家税务局税收科学研究所干部。

执笔：王燕飞

一、基层税务法治建设责任划分

改革开放30年多年以来，我国税收法治建设经历了从“以法治税”到“依法治税”、从“法制”到“法治”的转变。特别是党的十三届四中全会决定建立社会主义市场经济体制和1994年新税制实施以来，税收法治与整个社会法治步入发展的快车道，取得一系列重大成就。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国战略以来，国家税务总局紧扣当前税务系统实际，提出了法治强税，法治兴税的要求，对基层税务部门推进税收法治建设提出了更高更为具体的要求。现行税务机关的设置分为中央、省（自治区、直辖市）、市（自治州、地、盟）、县（区、市）四级，省以下税务机关分设中央直属和省以下地方直属两套税务机关，县（区、市）税务机关内设有基层分局和所，因基层分局和所不具有独立法人资格，本文中基层税务部门界定为县（区、市）税务机关，也比较符合现行理解和认识。

税收法治建设内容广、项目多、时间长，是一项可持续建设的宏伟工程，各级税务机关在税收法治建设中承担不同责任和任务。结合基层的实际，基层税务部门主要是收集税法执行中的问题，及时报告上级；加强法律教育培训，严格执行税法规定；完善税收执法机制，制定行业管理措施，规范税收执法；履行税收宣传责任，依法保障纳税人权利；建设税收法治文化，在全社会营造良好的税收法治环境。

需要强调的是，国家主管部门和上级税务部门应当在职权范围内，尽可能为基层税务部门推进税收法治建设创造条件。如完善税收法律体系，推进税收实体法和程序法建设，减少并规范税收政策和优惠措施，尽可能减少基层税务部门的不必要的重复性工作，统筹推进区域内税收宣传和税收法治文化建设，指导区域内基层税务部门加强税收法治建设。

二、基层税务部门税收法治建设成效和存在的问题

近年来，基层税务部门在税收法治建设方面做了大量工作，大力推进依法行政示范单位、示范岗创建，充分发挥税收组织财政收入和调节社会分配的职能，税收队伍法治、善治、共治意识和能力普遍增强。

（一）我国基层税收法治建设取得的主要成效。自党的十五大明确把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略以来，各级税务部门大力推进依法治税工作，促进了税收法治化进程。

1.税收执法行为日趋规范。一是建立了一整套比较科学、严密、规范的税收管理办法，并应用了各类信息系统辅助管理和开展执法活动。二是征管质量考核体系基本建立，税收征管质量大幅提升。以铜仁市国税局为例，仅2015年就设定9类14个征管质量考核指标。三是落实行政审批改革要求。行政审批实行“一窗受理、内部流转、限时办结、一窗发放”，审批流程平均优化减少1～3个流转环节。四是推行法律顾问制度。国税部门法律顾问制度逐步发展起来，铜仁市、毕节市、遵义市等市州国税局常年聘请法律顾问，提供涉税法律咨询和服务，帮助税务机关降低税收执法风险。

2.纳税服务不断优化升级。一是围绕法治税务示范基地建设优化纳税服务。各基层单位争先创建法治税务示范基地，充分利用微信、论坛、QQ等新媒体进行税法宣传和开展税收“业务大比拼”活动。二是减轻基层和税户负担。如遵义市国税系统2014年以来取消进户执法项目共29项、取消简并纳税人涉税文书报表共26个。三是法治税务机关形象提升，税务干部依法治税意识和执法能力明显提高。2013年以来，遵义、毕节、六盘水全市国税系统执法过错大幅下降，多个县级国税局被地方党委政府授予“依法行政示范单位”。遵义市国税局、铜仁市国税局在“六五”普法中期验收中，荣获“全国先进单位”。

3.税收执法监督初见成效。一是建立健全税收执法监督规章制度。以法律法规、部门规章、规范性文件等形式出台的税收执法监督制度，涵盖了税收执法运行的全过程。二是建立健全税务机关内部监督机制。建立并落实了执法责任制，通过覆盖税收执法全过程的税收执法管理软件进行监控考核；制定实施了重大税收案件审理制度。以铜仁市国税局为例，2014-2015年，铜仁市局对全市11户有问题企业实施了一案双查；仅2014年对全市四个县局执法情况开展执法督察，完成219条疑点数据的核查。对基层税务机关来讲，除了重大事项审计外，社会舆论监督近年也不断加强。

4.税收法治环境不断优化。一是基层税收法治意识增强。干部“有法必依、执法必严、违法必究”的税收法治理念基本树立，公民素质整体提升，纳税人法律意识不断加强，税法遵从度有所提高。二是税法宣传常态化。各级税务机关以“税法宣传月”、“宪法宣传日”等活动为载体和平台，开展各种主题形式和载体的税法宣传。三是各有关部门更加支持配合税务机关工作。据不完全统计，2012年-2015年铜仁市国税系统移送公安的涉税案件17起，公安机关抓获犯罪嫌疑人10人，司法机关判处4人，直接有效地打击震慑了税收违法行为。

（二）基层税务部门税收法治建设存在的主要问题。客观正视当前税收法制建设中存在的问题，是认识、适应、引领经济“新常态”，推进税收“新状态”下税收法治建设的客观需求。

1.税收立法科学性操作性不足。一是税法的制度设计不完善，操作性不强。现行税收立法表述欠严密，给理解、解释和执行带来较大的随意性。二是税收法规和税收规范性文件级次较低，更新频繁，影响税法权威。三是税收立法重实体轻程序，基层税务机关执法缺“利器”。我国税收程序法律仅有一部税收征收管理法，基层税务部门在规范执法上需要的程序法律远远不够。四是税法解释和税收立法建议不足。基层在执行税收法律法规上具有较大的自由裁量权，对税收法治活动的解释可能出现“释”出多门，甚至相互矛盾的情况，难以形成权威的答复。

2.基层税收执法质量与效能不足。一是基层法制部门组织保障不强，机构人员配备不足。有部分县区税务部门曾经将政策法规部门并入征收管理科，承担纳税评估工作，有的干脆不设政策法规部门，政策法规工作由征收管理科承担。二是税收执法资格制度执行不严。新录用人员未取得税收执法资格前，有部分人员被安排在前台或是税源管理一线，不符合执法资格制度要求。三是税务行政处罚程序未得到严格落实。税务行政处罚时缺少法定步骤、不符合法定形式、颠倒法定顺序、超过法定时限等行为突出。四是落实重大税务案件审理制度不力。未严格执行审理程序，走过场走形式，审理委员会委员缺乏独立判断，审理结论往往照搬稽查结论。五是税收强制执行难。强制执行措施手段匮乏，不能对恶意欠税纳税人形成有效震慑。六是税收执法文书管理不规范。

3.税法遵从度有待提高。一是面向税务干部的税收法治宣传教育工作有待提高。在税收法治宣传教育方面多走形式，不讲求实效，流于形式。二是面向纳税人的税法宣传问题多，效果不理想。比如宣传时间过于集中，平时所做的工作很少；宣传内容重纳税观念轻具体业务，宣传地点重城轻乡。三是纳税服务与税收执法关系本末倒置，情绪化执法。在纳税服务工作被不断强化和放大、“纳税服务满意度”上升为考核评价重要指标的背景下，许多基层干部在面对严格执法和优化服务时，执法让位于服务。四是化解税务行政纠纷，依法维护纳税人权益不到位。税务行政救济制度不完善，税务行政复议前置制度的规定不合理。缺少专门人才和税务法庭。五是纳税人法律意识淡薄，税法遵从度不高。特别是相当一部分个体工商户、小微企业、边远地区纳税人缺乏纳税意识，致使一线干部在每次申报期要花大量的精力去催收催报，甚至为了完成和达到上级的申报率，不惜花钱代纳税人申报，遵从环境堪忧。

4.税收法治监督保障不够。一是基层税收法治监督机构交叉重叠，监督人员专业化素质不高，影响了监督效能的发挥。二是基层税收法治监督程序建设不够完善，没有形成规范化制度。监督的形式单一，监督的手段局限，监督的程序保障机制还未能有效建立。三是基层税收法治监督的考核评价机制不科学。监督工作的奖惩机制缺失，往往是迫于上级的指令，或是群众意见被动开展检查监督。奖惩设置上不平衡，只惩不奖，没有起到应有的激励作用。四是税收司法保障不够。有管辖权的司法机关因不擅长税收制度和税收规定，不能及时有效的办理税收执法案件。五是日常监督乏力。对税收执法权的监督不够严密有效，难以实现事前事中事后全覆盖。

5.税收法治文化建设乏力。一是税收法治观念还未深入人心。一方面基层税务机关“官本位”思想仍然存在，地方政府对税收执法随意施加压力的情况还时有发生。另一方面纳税人维权意识还不够，“民斗不过官”、“民不与官斗”等思想让部分纳税人在权利受到侵犯时亦听之任之。二是主体定位存在局限，社会影响力不足。在主体的定位上多局限于税务机关内部的文化建设，更多的是关注和强调税务人员的依法行政，而针对纳税人乃至全社会范围内的文化建设被有意或者无意的淡化和忽视。三是建设载体不足，缺少特色和创新。法治文化宣传载体缺乏多样性，群众学法知法的平台较少。税务总局要求在税务文化建设中充分发挥新闻媒体、精神文明创建、业余文化活动、学习型组织建设的作用，而目前基层在建设载体上往往比较单一，缺少创新。四是缺少法制宣传精品项目和优秀的法治文艺作品。对一些比较好的税法宣传形式，有着鲜明的民族和地方特色，没有进行深入的挖掘和塑造，打造成法制宣传的精品项目和品牌。也缺少一批贴近税收法治实践，贴近群众文化生活，能够吸引人、感染人、说服人，同时在广大纳税人群体中形成较大反响的税收文化作品。

三、推进基层税务部门税收法治建设的对策

十八届四中全会后，国家税务总局陆续发布了贯彻依法治国方略、推进依法治税的一系列指导意见，明确了推进依法治税的总目标和总要求。应正视基层税务部门税收法治建设中的深层问题，寻求各种可行的解决方案，推进基层税务部门税收法治建设。

（一）建设中国特色的现代税收法律体系。法律是治国之重器，良法是善治之前提，是基层税收法治建设之根本。国家必须坚持税收立法先行，充分发挥税收立法的引领和推动作用，抓住提高税收立法质量这个关键，不断完善税收法律体系建设，以推进良法治税。一是提高税收法律的效力层级。加快税收法律法规政策清理，修订和完善《宪法》有关税收的规定，建立健全以税收法律为主，税收法规、规章为辅，层次分明的税收法律效力层次结构，为基层执法提供良法依据。二是制定税收基本法，提高税法的权威性。积极借鉴国外先进的立法技术，加快《税收基本法》制定，除规定税务机关、纳税人的权利义务关系以外，还应规定税收使用者、享有者等税收关系人的协税护税责任，进一步提高税法的刚性。①申鹏：《我国税收基本法立法研究》，北京：财政部财政科学研究所博士学位论文，2014年。三是建立健全税收部门法体系。配合税制改革进程，将现行尚未制定法律的税种，根据各税种暂行条例实施情况，按照《立法法》的有关规定，及时报请全国人大制定税收单行法。四是完善税收行政程序法，加快推进《税收征管法》出台。细化税收业务事项的具体内容和执法程序，尽快修订出台《税收征管法》，为基层税收执法提供便于操作的税收程序法。五是提高税收立法质量。建立和完善基层税务部门参与立法建议、立法讨论、立法反馈的体制机制，使法律法规能更加符合基层税收法治实际，质量得到提升。

（二）严格规范税收执法行为。规范税收行政执法是一项复杂、系统的工作，需要多方面努力。一是加强组织机构建设，提高依法治税能力。构建由基层党组统一领导，法制部门牵头协调，各部门共同参与、各司其职的组织领导体制和工作机制，形成权责明晰、通力协作的工作格局。二是严格执法资格制度，实现全员持证执法。尤其要加强对新录用人员的依法行政知识培训，增强新录用人员对执法风险的预警力。科学合理安排新录用人员的岗位，在取得执法资格以后，严格持证上岗，依法履职管理。三是推进税收执法权力清单制度。规范税收执法自由裁量权，尽量明确税收法律规范的含义，避免语义的模糊性，增强税收法律规范的可操作性，从法律适用上压缩税务执法机关自由裁量权的空间。公布基层税务部门的行政权力事项、流程，进一步修订完善《税务行政处罚自由裁量权规范》，税务行政审批和处罚要充分保障当事人陈述、申辩和听证的权利，税务行政处罚要具有合理性。四是严格重大税务案件审理。完善《重大税务案件审理办法》，加强基层税务部门重大税务案件审理委员会建设，将“三师”人才，税务、会计和法律专业人才纳入审理委员会，严格按照规定开展重案审理。五是依法实施税收强制措施。按照《行政强制法》与《税收征收管理法》规定，依法实施税收行政强制，维护国家税权。六是依法规范税收执法文书管理。依法做好税收执法文书的制作、签发、送达等工作。加强档案资料保管。

（三）加强法治宣传教育与纳税服务，不断提高税法遵从度。建立“谁执法谁普法”的责任制度，加强税收法治宣传教育，以形式多样、喜闻乐见、广泛而深入的宣传方式推进税法宣传与纳税服务，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围，推动提高税法遵从度。一是建立健全税务干部尊法学法守法用法制度。建立领导干部依法行政知识培训制度，把宪法法律列入党组中心组学习内容，领导班子每年集中学习不少于2次。领导班子成员每年在述职、述廉时报告自身学习法律知识及依法行政情况。建立税务干部依法行政知识培训制度，把依法行政知识作为各类税务人员培训的必修课程，规范设置法治培训内容，按年开展针对全体税务干部的法治培训和法律知识测试。二是创新面向纳税人的法制宣传活动形式。认真贯彻落实法制宣传教育工作要求，积极开展税收宣传月等活动，落实上级有关“便民办税春风行动”工作部署和要求，积极开展税企交流，创新采取多种形式征求纳税人对税收征管和纳税服务的意见建议，利用纳税人学堂做好新办纳税人培训辅导和税收专项培训辅导，对热点难点税法问题进行专题培训和辅导。三是优化办税服务举措，文明礼仪服务。推进办税服务厅标准化建设，内外标识、服务区域、服务窗口、窗口整洁卫生等要进行标准化设置，营造良好办税环境。加强服务礼仪文明建设，妥善处理办税厅拥堵、现场冲突和系统故障等问题，提供预约、延时等便民服务举措。四是全面推进办税公开。制定办税公开具体措施，明确税务公开领域和事项。通过办税服务厅、机关公告栏、税务网站、微博、微信、短信等多种方式公开办税信息，保证纳税人至少可以通过一种方式查看办税公开信息。五是依法维护纳税人的合法权益。加强税务行政复议，合理设置行政复议机构和配备复议人员，依法受理行政复议案件，及时办结案件，依法送达行政复议决定，并告知纳税人享有的权利。依法开展税务行政诉讼，建立税务行政诉讼应诉工作机制，积极组织应诉，认真履行庭审程序。

（四）完善税收法治监督保障体制机制。强化执法检查、巡视督察、财务审计等内部专门监督机制，自觉接受外部监督，以分析、预警、排除、控制税收风险。一是加快基层税收监督机构改革。建立全省范围内相对独立的基层执法监督机构，打破过去按照行政区划、级别层层设置监督机构的框架，体现税务机关垂直管理的特色。整合纪检监察、督察、内审等不同部门人员，形成内部分工又适当配合的大监察机构。二是完善税收法治监督的程序。完善法治监督的启动或者立案程序，将监督案件的立案与检查环节分离，建立案件的立案审查制度。加强监督举报线索的全省信息平台建设，建立全省统一的法治监督的调查程序规则。构建相对人的权益保障机制，完善对于监督案件处理、处罚结果的执行程序。三是完善税收法治监督的考核奖惩机制。建立一整套对于监督部门和监督人员的绩效考评体系，制定相对科学的评价标准和评价指标，从而为上级机关科学、准确评估基层监督权行使的质量、效率提供科学的参照。建立科学的奖惩激励机制。对于办案数量多、办案质量好的监督干部实施必要的激励，比如从干部晋级、晋职以及给予一定的任职津贴等物质奖励。四是建立和完善税务司法保障体系。建立税收法庭，完善处理拖欠税案件的上诉、起诉制度，采取措施打击司法腐败，通过打击腐败和专断行为提高税务管理的可信度。①朱文英：《我国税收执法监督制度研究》，杭州：浙江财经学院硕士学位论文，2010年。

（五）建设先进的税收法治文化。建设和完善有利于法治文化发展的体制机制，使税收法治文化深入基层，打造以文化引领和带动基层税收法治活动的长效机制。一是创建稳定的税收法治文化阵地。建设税务法治文化书屋、法治文化校园、法治文化广场等多种法治文化阵地。根据各类群体对税法的不同需求，搭建形式不同的税收法治文化交流平台，最大限度地发挥税收法治文化的辐射效应。二是创新税收法治文化载体。大力挖掘群众喜闻乐见的传统文艺形式，把普及税收法律知识与独具地方特色的文化传播载体结合起来，逐步形成具有地方特色的寓教于乐的教育形式。三是树立税务机关公正执法形象。要选树典型，塑造区域税收法治文化人物，发现培育在基层一线长期坚持税收法治的先进典型，树立税务机关良好的社会形象。四是鼓励税收法治文艺创作，塑造识别度高的文化形象。鼓励群众性税收法治文艺作品创作，精选和群众生产、生活密切相关治税素材，创作税收法治文艺精品。定期开展优秀税收法治文化作品评选、税收法治公益广告征集等活动，充分调动税务干部和广大群众参与税收法治文化创造的主动性和积极性。

参考文献：

[1]武家森.我国税收法制化研究[D].石家庄：河北师范大学硕士学位论文,2013.

[2]杨志强.税收法治通论[M].北京：中国税务出版社，2014.

[3]朱文英.我国税收执法监督制度研究[D].杭州：浙江财经学院硕士学位论文,2010.

[4]张木生,涂龙力.新形势下的税收法治体系建设[J].税务研究，2015,(2).

（责任编辑：启明）

中图分类号：F812.423

文献标识码：A

文章编号：2095-1280(2016)01-0058-05