行政执法与刑事司法衔接相关程序研究

张春明，杨 飞

(天津市红桥区人民检察院，天津 300130)



【法学纵横】

行政执法与刑事司法衔接相关程序研究

张春明，杨 飞

(天津市红桥区人民检察院，天津 300130)

当前，行政执法与刑事司法衔接机制仍不能适应司法实践发展的需要。十八届四中全会为“两法”衔接工作指明了方向和目标，为推动这项工作提供了良好机遇。文章从案件移送、证据衔接、配套机制等方面提出建议，使涉嫌犯罪的违法行为能够从行政执法阶段顺利转入刑事司法程序。

行政执法；刑事司法；衔接机制；移案监督

一、行政执法与刑事司法案件移送机制的完善

1.建立证据材料移送制度。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中规定行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当附有下列材料：涉嫌犯罪案件移送书、涉嫌犯罪案件情况的调查报告、涉案物品清单、有关检验报告或者鉴定结论、其他有关涉嫌犯罪的材料。但该规定未明确要求移送证据材料。这一方面容易导致行政执法机关不重视证据的收集，另一方面也增加了公安机关立案审查的工作量。笔者认为，建立证据材料移送制度，明确规定行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当向公安机关随案移送证明违法行为涉嫌犯罪的证据材料。

2.明确案件移送标准和移送期限。根据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，行政机关对于“涉嫌构成犯罪”的案件应当移送。但这一标准并不明确，特别是刑法中出现的“情节严重”、“数额较大”等大量的模糊用语，司法机关尚不能准确掌握，行政机关掌握不准也在所难免。所以，应在立法上明确移送标准，将刑事追诉标准和刑事立案标准细化。其次，应从宽掌握移送标准，移送标准应适当低于刑事诉讼程序中立案标准。同时，对于标准不明、难以定性的案件，行政执法机关必须移送处理，特别是涉及金额较大、案情复杂的案件，应及时邀请司法机关、公安机关介入案件讨论与调查。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》没有规定移送的期限，《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》也只规定及时移送。实践中应进一步明确行政执法移送涉嫌犯罪案件的期限，规定行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，应当在行政执法办案期限内作出决定并移送。对现场查获的涉案货值或者案件其他情节明显达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，应当在24小时内移送公安机关。

二、行政执法与刑事司法证据衔接机制的完善

1.对在行政执法中扣押的书证、物证等实物证据，可以视为司法机关依法收集、调取的证据，直接转换为刑事诉讼证据。虽然这些行政执法机关移送的书证、物证等实物证据，已经由其他行政执法机关先行提取，但是只要经过公安机关的侦查、检察机关依法履行调取证据的法律手续后，就可以在法庭上使用。

2.对于证人证言、被害人陈述、当事人供述和辩解这一类调查笔录，特别是对证人所作的询问笔录等，在行政执法机关将案件移送到公安、检察机关后，侦查人员首先应当询问或讯问当事人对行政执法证据的内容是否认可。如果认可，则可以让其签字后和原材料一起作为一组证据直接在法庭上使用；如果不予认可，有条件重新提取的一般应重新提取后再使用，不能重新提取的，如果该调查笔录包括提取的证人证言对案件的定罪量刑很重要也可以确认其证明能力，直接将其拿到法庭上使用，再结合其他证据判定是否予以采信。

3.对于行政执法机关出具的鉴定结论、扣押清单等，如果是行政执法机关在法律规定的范围内依照法定程序收集的证据，可以提交司法机关作为证据材料。对于有关检验报告、鉴定结论等专门性的证据材料，司法机关只做对审查检验、鉴定主体的专业资格和法律资格进行程序审查后，就可以决定是否作为刑事司法程序中的证据。

4.对在执法过程中制作的调查笔录、谈话笔录、询问笔录，以及行政相对人的陈述笔录等言词性证据材料，因为属于言词证据，原则上要求司法人员重新制作或收集。目前，言词证据仍然是认定犯罪事实的重要依据，虽然我国已经确立了非法收集的言词证据的排除规则，但是对其合法性应该要求更高一些。证人亲笔证词、被告人亲笔供词等，因系当事人本人亲自书写，只要经过证人、被告人自己的确认，就可以直接提交法庭使用。

5.明确行政执法机关专门检验、鉴定、检测、现场笔录、处罚决定的权威属性。行政执法机关在职权范围内依法对社会、公共事务行使行政管理权，对其权限内实施的行为具有公定力。因此，对行政执法机关依法作出涉及其管理领域专门知识的检验、鉴定，以及行政机关人员在实施具体行政行为时对有关事项的现场情况当场所作的笔录和处罚决定，刑事司法机关应当充分尊重，主要复核形式要件，没有错误的即可以作为不需要提出证据进行证明的事实加以确认。[1]

三、行政执法与刑事司法监督机制的完善

目前对行政执法进行监督的效果不理想，检察机关的尴尬之处，就是对行政机关的违法行为只有建议权，没有处罚权，也缺乏必要的调查取证权。赋予检察机关对行政执法机关监督的权力，是明确和加大检察机关监督地位的最有力措施。

1.知情权。掌握线索、执法信息是检察机关开展监督的基础。通过修改法律，明确规定检察机关的知情权，其中包括信息获悉权、材料查询权。行政处罚法中，应当明确规定行政执法机关作出行政处罚应当接受检察机关的监督，向公安机关移送涉嫌犯罪的案件应当向检察机关备案。

2.监督调查权。检察机关有权对可能涉嫌违法的行政执法行为依法进行调查，是法律监督权的题中之义。因为对于被监督机关相关执法活动是否违法，以及有关人员在办案中是否有渎职侵权行为等，只有通过调查取证才能确认。修改检察院组织法，明确检察机关对行政处罚结果的查询权和对行政处罚是否合法的调查权。检察院根据举报、控告或办案中发现的线索，认为行政执法机关在执法中存在以罚代刑、不移送刑事案件等问题时，有权要求行政执法机关提供该案的相关材料或进行必要的调查，并可以要求其依法移送，行政执法机关应当配合和执行。[2]

3.查处权。查处权是对行政处罚进行检察监督的保障。内容包括：(1)侦查权，即针对行政执法人员贪污贿赂、徇私枉法、玩忽职守以及徇私舞弊不移交刑事案件等职务犯罪进行侦查的权力。侦查权是查处权的核心内容，是基础性的权力。(2)提请惩戒权，包括两项子权力：1)移送审查起诉权，即侦查部门根据侦查结果，就已涉嫌犯罪的人员移交检察机关公诉部门进行审查起诉，及时追究行为人的刑事责任；2)建议党纪、行政处理权，是针对行为已经违法违规但尚未构成犯罪的人员，提出检察意见，要求相关党政部门给予行为人党纪和政纪处分的权力。

4.备案审查权。行政执法机关发现涉嫌犯罪的案件后应及时向公安机关移送备案，而检察机关有权对备案情况予以审查。在备案审查的程序上，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，所附材料应当符合《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第六条的规定，抄送备案审查材料也应与此相一致，便于检察机关对案件信息和证据的及时掌握，有效地实施监督，确保衔接机制的有效链接。在备案审查的范围上：(1)要关注有关案件移送时间的审查，对象是行政执法机关在发现涉嫌犯罪案件后是否及时向公安机关移送；(2)在移送的规范性审查上，检察机关发现行政执法机关移送案件不规范，有权要求其予以更正；(3)审查行政执法机关在遇到紧急情况时，如当发现有重大犯罪嫌疑，并且有毁灭、伪造证据或者串供可能等，是否及时予以报告公安机关或检察机关。

四、行政执法与刑事司法相衔接程序配套保障制度

1.移送工作的推进杠杆。从省一级开始，把移送工作情况纳入政府和有关部门的综合考核评价体系。行政执法具有执法主体较多、各自的制度空间不同等特点，这在客观上需要一个强有力的工具来协调、统一各个执法主体的行为、调动他们移送的内在积极性。无疑，各省的综合考核评价体系就是这样的一个工具，推进行政执法与刑事司法衔接工作，完善移送机制，必须借助这个工具，把是否依法移送、受理、立案、办案等情况，纳入政府和有关部门的综合考核评价体系中。当然借助这个工具，需要各省党委、政府的重视。应该说，目前正面临着难得的机遇。2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国务院法制办、中纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、人力资源和社会保障部《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发〔2011〕8号)。这是推动这项工作的重要契机。2011年，内蒙古自治区在落实这个文件过程中，加强了对行政执法与刑事司法衔接工作的检查和考核，把是否依法移送、受理、立案、办案等情况，纳入政府和有关部门的综合考核评价体系中，保证了衔接工作的顺畅运行。

2.移送工作的方式。建立并逐步完善信息共享机制，使检察机关的电脑网络与行政执法机关、公安机关的电脑网络相连；不光连接行政执法机关或公安机关主动放在信息平台上的内容，更要连接其受理、处理的工作记录系统。具体做法是：可由中央作出决定，以各相关单位的政务网为基础，利用Web服务器、数据库服务器、交换机以及其他电子设备等现代化装置，建立一个覆盖全国、横跨行政机关与检察机关的、多层次、立体化的信息共享网络，应将所有行政处罚案件信息都置于信息共享平台之上。这样检察机关可以在第一时间通过行政机关或公安机关内部工作记录系统，掌握相关执法的全过程。

3.移送工作的协调。健全联席会议机制，首先，通过规定使联席会议的召开制度化、规范化。规定会议召开的形式分为固定会议和临时会议。固定会议有明确的召开时间；如遇重大、紧急情况或需联合部署重要工作时，召开临时会议。并规定召集和主持单位等等。在现有的关于联席会议的规范性文件中，除涉及职务犯罪的少数文件外，大多数文件都只涉及行政执法机关与公安机关。而应当作为衔接机制主导者的检察机关，则旁落为联席会议的“看客”，从而无法获取第一手的案件资料和衔接信息，这就使得联席会议容易演变为行政执法机关和公安机关之间的“通气会”。作为法律上的监督者和公诉权的拥有者，检察机关应当成为联席会议的主导者，负责会议的组织召集，并拥有对于会议内容的总协调权、最终决定权和对外公开权。其次，在内容上强化联席会议的对话氛围。为避免联席会议成为工作汇报会，笔者认为，应明确对话的目的是消除行政执法机关与刑事司法机关观念上的隔阂，解决在执法衔接工作中存在的一些综合性、交叉性问题，形成查处涉罪案件的集体合力。最后，在形式上提高联席会议的透明度。除一些紧急或秘密行动以外，联席会议制度应对媒体或人大代表公开，必要时可召开新闻发布会，对于重大案件进行通报，使其真正成为“阳光执法”的一部分。

[1]陈文茜．行政执法与刑事司法衔接机制研究[D]．北京：中国政法大学硕士生毕业论文，2007.

[2]孙剑明,李文军,李小荣．检察机关与行政执法机关关系的合理定位[J]．法学，2008(9).

(责任编辑：苏 涵)

Research on Related Program of Connection between Administrative Law Enforcement and Criminal Justice

ZHANG Chun-ming，YANG Fei

(HongqiaoDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin300130,China)

Currently, the convergence mechanism of administrative law enforcement and criminal justice still can not adapt to the development of judicial practice. The fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee indicated the direction and objectives of the connection of the “two laws” and provided a good opportunity for the promotion of this work. In this article, the authors put forward some recommendations on casetransfer, convergence of evidence, and other support mechanisms in order to make illegal behaviors suspected of crime transfer from the administrative law enforcement stage smoothly into the criminal justice process.

administrative law enforcement; criminal justice;convergence mechanism; shift case supervision

2016-10-12

张春明(1962-)，男，天津市红桥区人民检察院检察长； 杨 飞(1983-)，男，天津市红桥区人民检察院侦查监督科副科长。

DF83

A

1672-1500(2016)04-0001-03