农村环境保护现状及我国环保法之完善

李墨池

(天津公安警官职业学院，天津 300382)



【法学纵横】

农村环境保护现状及我国环保法之完善

李墨池

(天津公安警官职业学院，天津 300382)

随着我国经济社会的不断发展，我国农村地区原有的产业结构已发生变化，但新兴产业对原有的农业生产有诸多影响，导致近年来污染土地、水源的案件屡见不鲜，对经济发展、社会稳定、人民身体健康等方面均造成不利影响。修订后的环保法今年开始正式实施，文章结合我国农村环境现状，分析问题产生的原因，有针对性的提出了解决对策。

农村；环境保护；环保法；环境法学

2015年1月1日，新修订的《环保法》开始正式施行，这一部被称为“有牙齿的法律”的实施，标志着我国环境保护工作在法治化的轨道上有了新的进步。新环保法针对我国环境问题较全面的提出了解决对策，但随着我国城镇化建设步伐的加快，我国农村地区原有的经济发展方式已有了诸多变化。传统的以农业生产为主要收入来源的经济结构已被多元化的经济结构所取代。形成以农业、工业、建筑业、商业、旅游业等多种产业共同发展的新型格局。由于各项生产生活设施之间分布不够科学，缺少精细规划，造成环境保护压力较大甚至可能造成不可挽回的损失。因此，亟需在新环保法实施背景下加以解决。

一、我国农村环境问题现状

(一)工业生产造成严重污染

1982年，国家明确提出“允许农民工进城”，同时城镇化作为国家未来发展的重要战略方针得到重视和实施，经过三十多年的建设历程，我国广大农村地区的产业结构发生了翻天覆地的变化，原有的支柱产业——农业已不再是农村经济中起决定性作用的产业，各类乡镇企业生产出的各类工业产品成为重要的国家经济支柱和经济增长点，但一些企业在生产过程中产生废水、废气、废渣，生产设施落后，消耗了大量资源，给环境带来巨大损失。2013年河北省沧县的村民发现附近的水变成红色，且有刺鼻气味，怀疑是附近化工厂污染所致。但当地环保局长面对记者的采访，却说红色的水不等于不达标的水，放一把红小豆那里边也可能是红色的。[1]表现出明显的地方保护色彩，引来社会各界的一片声讨。由于城镇化建设具有长期性、阶段性的特点，导致农村中经常可以看到这样的景象：成片的农业用地中间出现一座工厂厂房或工业设施，它们之间并没有明显的防护措施或排放净化设施，一些工业企业又在建成之初财力有限，不能将废水废气的处理设备同时投入使用。虽然知道生产过程可能对周围环境造成污染也只能听之任之，更有甚者面对环保部门的监督检查玩起了“捉迷藏”，有人来检查，就把产生有害气体和污水的设备关掉，检查的人员一走，照样开工生产。或是白天把废物暂时保存，等到夜里再偷偷排污，如央视《焦点访谈》2004年曾报道的宁夏紫金花纸业有限公司的排污行为等。等到这一卑劣行径被发现曝光时，它的排污行为已对环境造成了难以挽回的影响，或是几十年、上百年都无法消除其破坏性影响。

(二)资源的无序利用

我国是一个幅员辽阔，资源丰富的国家，城镇化建设过程中，一些地方出现了资源的盲目开发，过度使用的短视行为。如2015年1月18日央视《新闻直播间》曝光河南鹤壁市滑县破坏耕地，取土烧砖。不法分子不但使用国家已明令禁止的轮窑烧砖，而且违法从耕地取土。轮窑因为生产工艺落后，早已被国家明令禁止。这种工艺需要大量粘土作原料，这些粘土则来自于优质耕地。优质土层被挖走卖给小作坊烧砖，最终造成耕地大量被毁。[2]土壤是农业生产的基础条件，国家有明确要求要保护农业用地，即“耕地红线政策”，但一些不法分子和当地官员相勾结，不顾国家规定破坏土壤资源。另外，外来人口的就业，在拉动房地产和商业消费的同时，每日也不可避免的产生许多工业排放和生活垃圾，有的甚至过度使用资源和污染环境。2002年3月3日，泉城济南的著名景点趵突泉因地下水位下降而停喷。在社会各界的共同努力之下,2003年9月5日，停喷了548天的趵突泉才终于恢复了往日的风采。现在，仍有一些地方盲目开采土地、矿产、地热、天然气等珍贵资源，使原本已十分脆弱的环境雪上加霜。

二、问题产生的原因

(一)行政管理机制的缺陷

一些地区行政部门多头管理、无序管理、无效管理也给环境保护带来困扰。2015年11月22日中央人民广播电台《新闻纵横》就报道了这样一件事：连云港开发区八年前入驻了一家生产化工产品的企业，名为凯美德化工有限公司，周围居民怀疑该公司违法将没有处理的废水废气排放。遂向有关部门反映，区环保安监局经过调查，发现该企业确有问题，政府还将其列为年内关停的二十家企业之一，环保安监局也多次向该企业下达要求停产整改的通知书，但该企业却一直未停产。由于生产产品的一种原料是硫酸，而硫酸作为危险品是由公安机关进行审批的，因此环保安监局就于2014年向公安机关发函，希望公安机关停止允许该企业购进硫酸，公函对于该企业的违法事实表述明确，但该企业三个月后又购进了一批硫酸，使其生产得以继续。记者采访了负责审批的警官，却没有得到针对该问题的答复。[3]从此事件中我们可以看出，行政部门多头管理存在的弊端和依法赋予专业执法队伍更大权限的必要性。近年来，我国许多地方相继成立了从事环保工作的专门警察队伍，云南昆明于2008年11月由公安局和环保局共同成立了公安环保分局，为保护环境提供了有力支持，也为其他地区成立专门的环保执法队伍提供了榜样和借鉴。

(二)执法者和民众缺少环境科学专业知识，对环境保护工作不利

环境保护需要一支高水平的专业队伍，也需要对广大民众的科学普及。环境科学是一门具有较强专业性的自然科学，让所有民众都掌握这一专业知识并不现实。不过让广大民众具有环境保护的思想意识和了解环境保护基本常识还是非常有必要的。我们常说：警力有限，民力无穷。再专业的执法队伍也有看不到、管不到的地方。而具有基本专业知识的普通民众对于环保工作却可以起到巨大的推动作用。天津市人大常委会于2012年9月通过了《天津市环境教育条例》，为全体市民学习环境科学知识指明了方向。

另外，目前我国公众还缺少环境法学知识。我国刑法对于危害环境构成犯罪的行为进行了明确界定。新修订的环境保护法中对于大气、水、海洋、野生动植物等自然环境要素和人文遗迹、古树名木等环境要素的保护问题进行了明确细致的界定。民众学习了环境法学知识之后，对于身边发生的破坏环境的违法行为能够及时的有所觉察，及时向有关部门反映，对于保护环境有着积极的促进作用。

(三)缺乏具体执行标准

环保法作为与全体社会成员息息相关的一部重要法律，所调整的社会关系涉及到“人与自然”和“人与社会”的诸多领域，自然环境是否受到破坏，公众行为如何界定，都需要专业机构依据现有科技水平结合实际情况作出明确规定，并制定相应标准。新《环保法》中对于标准问题也有规定，如《环保法》第十五条规定，国务院环境保护主管部门制定国家环境质量标准；第十六条规定，国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。因此，尽快根据新环保法及时制定国家和地方环境质量标准是完善立法和促进执法的重要前提条件，是依法保护环境的必由之路。

三、解决农村环境问题的对策

(一)开展环境科学和环境法学知识普及教育

新《环保法》第九条规定，各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传…。各级政府和相关公益组织应当努力推进这项工作。我国农村地区在城镇化的历史背景下，已经进入产业结构多元化的新时期，影响农村环境的因素也变得复杂和多样，只有不断学习环境科学知识，才能明白环境究竟由那些要素组成，环境保护有哪些方面的工作要做。学习环境法学的专门知识之后，会对破坏环境有可能构成犯罪的行为和违反环保法律法规的行为有更强的识别能力，至少能够做到及时发现问题向有关部门举报，如果专业知识更多一些还能够协助有关部门破案或是及时保留相关证据为案件的最终认定提供更专业的帮助。2012年发生在天津北大港湿地的“东方白鹳”案件就是典型例证。这起发生在天津北大港湿地的案件共造成包括20只国家一级保护动物东方白鹳在内的100余只国家一级、二级、市级保护动物死亡的案件，就是由动物保护志愿者最初向公安机关举报，并在案件侦办过程中提供大量帮助，如搜寻伤鸟、为医治伤鸟采购药品等。作为公益组织表现出强大的聚合力感召力，表现出较高的环境科学和环境法学专业素养。案件侦破后他们又一如既往的关注、爱护野生动物，继续发挥自身的重要作用。同一个案件，群众的形象有正面的，也有反面的。案件发生后，公安机关在湿地周边走访调查发现，许多周边居民受传统观念影响，法治观念淡薄，不仅把在湿地内猎鸟看成正常现象，还形成了食用野味的习惯。由于对这一行为的违法性认识不足，又缺少湿地保护相关环境科学知识的了解，导致了时常发生违法捕鸟行为。因此，开展环境科学和环境法学知识普及教育十分必要。

(二)加强对农村地区的规划，将规划作为农村地区建设新建设施的必经过程

城镇化建设和农村产业结构转型过程中，一些地方对所引进项目整体认知度不高时就盲目作出决定，由于对其生产过程、产品工艺、对周围环境所造成的影响都不了解，在企业正式投产运营后才发现种种弊端，或是能源消耗大，或是对周围环境有不利影响。但由于过于重视一时的经济利益，无视环境利益，最终损失惨重，影响巨大。如陕西城固县加工废塑料影响周边环境的事例。[4]新《环保法》第十三条规定，国家各级环保主管部门应编制国家和地方的环境保护规划，经批准后实施。新《环保法》第十九条规定，未依法进行环境影响评价的开发利用规划不得组织实施。但对于农村地区建设过程中改变土地用途的项目应当先行规划却没有明确规定。规划应充分考虑地理位置、气候条件、生产能耗，最重要的是对周边居民生产生活可能会产生的重要影响仔细进行考量，慎重作出决定。规划中应对新建企业的生产设施进行全面了解，将这一企业生产过程可能对本地区产生的长期的全部的影响进行细致考察。对于具体制定规划的主管人员应建立追责制度和长期评价机制，以促使相关工作人员认真负责的完成本职工作。

(三)针对我国农村环境制定切实可行的、可操作的相应标准

新《环保法》第十五条规定省级人民政府可制定严于国家质量标准的地方标准。这是一条应当引起各地区各级政府高度重视的地方立法依据，对各省不同地区的环保具有积极作用，对其经济发展也具有十分重要的作用。而且，笔者认为，目前在农村地区制定相应标准应当成为必选项，而不是可选项。因为，我国现在虽已实现了经济增长方式的多样化，但我国作为传统的农业大国，农业的发展对于国民经济、社会进步、特别是社会长期稳定的重要作用决不能也不该被忽视。农业生产主要作物生长区域的安全就是基础和保证。而现在许多农业生产区的旁边就是化工厂、造纸厂等高能耗高污染企业，且没有防护。因此，为了保证农产品的绝对安全，应当制定与农业发展相适应，能够充分保障农产品安全的环境质量标准。这样才能在农产区和农产品所处环境发生细微变化时就能及时发现并采取措施。另外质量标准又是排污标准的前提，严格的农村环境质量标准也为严格监管相关企业的污染物排放提供依据。所在地居民的自身感受和健康影响也是制定相应标准的重要依据。央视曾报道河北省石家庄新乐市某村庄将“烧鞋帮”作为全村的主要劳动内容，尽管燃烧产生的有毒气体对人体健康产生不利影响，致使附近村民患肺癌的增多，但许多人因此致富，所以还是有很多人继续以此为业。[5]因此，当地村民的健康水平也应成为制定农村环境质量标准的重要指标。虽然现在农村的整体医疗条件有了较大改善，但经济发展不应以损害人民群众健康为代价。所以要在制定当地环境质量标准前应有对人体健康影响的数据，数据应当严谨、科学，这样才能以此为依据制定出客观的农村环境质量标准，为实施环境法律提供保证。

(四)建立权责明确的环保警察队伍

近年来许多危害环境的案件在侦办过程中都曾发生过权责不明、权属不清的问题，给案件侦破带来麻烦。环境案件多存在着跨行政区域、取证涉及专业知识、侦查时间长等问题，有的还有地方保护问题，因此办理起来非常不顺利。有的地区由多部门管理，案件一旦发生，分析厘清该由哪家管就是一件困难的事情，如前文中提到的北大港湿地东方白鹳案件，对该地区有管辖权的政府部门就有多家，包括农林、水务、环保、海洋、公安等，实际工作中常发生管理不畅问题。林业公安局隶属于林业局，无刑事案件立案权和侦查权。天津市公安局水务分局仅设置了一个不足10人的派出所，并且只负责水库区域，管理力量有限。属地分局从未被赋予对该区域的管理权限。因此，从环境保护的实际需要出发，建立权责明确的环保警察队伍就显得十分必要。自2008年云南昆明建立了第一支环保警察队伍以来，我国已先后有多地建立了环保分局，有的是由环保局和公安局共同组建，有的是由公安单独成立。尽管组建方式、编制、隶属各不相同，但对于保护环境都发挥了积极作用。一些外国的环保警察的实际经验值得我们借鉴。如澳大利亚的环保警察隶属于环保局，在维多利亚州占环保局总人数的三分之一。在俄罗斯也建有绿色警察队伍，他们在成立之初就建立了绿色反应机制，一接到举报就马上驱车前往。我国的环保警察队伍应与环保局密切合作，建立信息共享、案情通报机制，但环保局和公安局的执法范围应有所区别，因为警察在社会管理过程中依法被赋予特殊职权，能够完成许多其他执法机关不能完成的工作。环保警察应充分发挥自身优势完成本职工作。

(五)加强群众监督和运用技术手段进行监督

与城市市区相比，郊区和农村由于过去大多从事农业生产，故面积更大，人员密集程度低。城镇化之后这里建起了厂房，但仍然是地广人稀，以国家专门机关的监督力量，很多时候到达不了农村的每一个角落，因此需要发动当地群众加入到监督员的队伍中来，当他们具备了一些环境科学和环境法学的专业知识之后，再加上他们对本地区本环境熟悉的优势，往往比专业执法者更加敏锐，更容易发现问题。如前文中提到的北大港湿地案件中的志愿者就为最终破获案件发挥了重要作用。另外，加强农村地区技防网建设也是必然趋势。技防设施在维护社区治安中发挥着重要作用。如监控摄像头。但农村环境保护技防设施又不限于摄像头，由于环保工作是一项专业性极强的工作，因此需要借助许多常设设备来收集数据进行检测，环保部门也可与其他部门合作，如气象、水文、地质等部门，通过科学的客观的检测指标来达到监控环境质量的目的。

[1]京华时报.河北沧县一村庄地下水发红味道刺鼻村民怀疑化工厂排污所致，环保局长称红小豆也能染红水[EB/OL].http://epaper.jinghua.cn/html/2013-04/05/content_1980212.htm,2015-11-05.

[2]央视网.河南：关注非法破坏耕地取土烧砖[EB/OL].http://news.cntv.cn/2015/01/18/VIDE1421560320453508.shtml，2015-11-05.

[3]陈 闻,凌 霄.连云港欲关停环保不达标企业公安部门一路“绿灯”[EB/OL].http://www.cnr.cn/china/yaowen/20151122/t20151122_520563097.shtml，2015-11-06.

[4]王 勇.城固:废旧塑料加工严重污染环境如此产业要不得[EB/OL].http://news.cnwest.com/content/2015-08/13/content_13026081_2.htm，2015-11-06.

[5]康敬峰,樊建恩.河北废旧鞋底加工专业村污染严重患肺癌增多富人搬走[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-06/20/c_116214413_3.htm,2015-11-06.

(责任编辑：苏 涵)

Current Situation of Rural Environmental Protection and Improvement of China’s Environmental Protection Law

LI Mo-chi

(TianjinPublicSecurityProfessionalCollege,Tianjin300382,China)

With China’s economic and social development, the original industrial structure has changed in the rural area of China, but the emerging industries have a lot of influence on the original agricultural production and have caused many land and water pollution cases in recent years, which has a negative impact on economic development, social stability, people’s health and so on. The revised environmental protection law has been officially put into effect. Combined with the current situation of rural environment in China, the author analyzes the causes of the problems and puts forward to the countermeasures.

rural areas; environmental protection; Environmental Protection Law; science of environmental law

2016-10-24

李墨池(1982-)，男，天津公安警官职业学院警察管理与战术指挥教研部讲师，研究方向：经济法学与警察心理学。

DF468

A

1672-1500(2016)04-0009-04