农村公共文化服务均等化研究述评

罗津津，朱章林，张文举

（华中师范大学城市与环境科学学院，武汉430079）

农村公共文化服务均等化研究述评

罗津津，朱章林，张文举

（华中师范大学城市与环境科学学院，武汉430079）

农村公共文化服务是满足广大农民群众精神文化需求的载体，公共文化服务均等化是实现基本公共服务均等化的重要内容。近年来，相关研究主要集中于农村公共文化服务均等化的衡量与测度、不均等化的成因、均等化的实现路径等方面。需要进一步深化和加强对农村公共文化服务的指标体系构建、空间差异性和空间可达性等方面的研究。

农村公共文化服务；均等化

公共文化服务能“引导社会、教育人民、推动发展”，是文化治理的一种形式和内容。［1］曹爱军、方晓彤（2010）认为，农村公共文化服务担负着满足广大农民群众精神文化需求、提高农民素质、调动社会主义劳动者积极性的重要任务。［2］随着物质生活水平极大改善，农村居民对精神文化的需求日益增加。实现农村公共文化服务均等化是满足农民精神文化需求，建设社会主义新农村和促进社会和谐的重要手段。目前，农村公共文化服务均等化研究主要集中在公共文化服务不均等的衡量与测度、不均等主要原因、均等化实现路径等方面。

一、农村公共文化服务均等化概念

农村公共文化服务均等化是在尊重文化自由选择权的基础上，向各类居民提供大体相同的公共文化服务。它重点突出农村居民的自由选择权，是“主动表达选择意愿”而非“被动消极接受安排”。王洛忠、李帆（2013）认为，其核心是机会均等，而非简单的平均化和无差异化。［3］因此，均等化强调的是均等服务获取的机会而不是服务的绝对均等。

二、公共文化服务不均等的衡量与测度

相关研究主要集中于对大范围的公共文化服务及公共服务均等化衡量。诸多学者分别从东、中、西“三大区域”以及省域层面对公共文化服务的区域性差异进行了分析。其中，王洛忠、李帆（2013）利用发展指数和基尼系数衡量了不同省份和地区之间公共文化服务均等化的相对差距。［3］王晓洁（2012）利用“泰尔指数法”评价了1999年、2009年我国东中西部的公共文化服务水平的地区差异。［4］李敏纳（2009）等利用“泰尔指数法”和“基尼系数法”测度中国社会性公共服务的区域差异，并分析了1990年以来中国社会性公共服务区域差异的特征及其形成和变化机制。［5］马慧强（2011）等运用“熵值法”评价了我国基本公共服务的空间差异。［6］王晓玲（2013）利用“熵值法”测度了2011年我国各省区基本公共服务水平，并对其呈现出的区域格局及区域差异进行了探讨。［7］

三、公共文化服务不均等的主要原因

分析造成农村公共文化服务不均等的原因,是制定均等化政策的必要前提。相对于大范围的基本公共服务，针对农村区域的相关研究较少。造成农村公共文化服务不均等的原因包括内外部两方面，外部原因主要是政府政策导向和供给模式不合理；内在原因主要是农村本身缺乏公共文化服务发展的内生动力。

（一）政府政策导向

肖蓉（2011）认为，政府的“先经济后文化”的发展理念直接影响了农村公共文化服务供给效率。［8］王谦（2008）将其归因于城乡经济发展水平的差距和政府城市偏向型的发展战略。［9］边继云（2009）认为，是政府的“城市偏向型”的财政分配制度、“输入偏好型”的农村公共文化扶持制度以及城乡公共文化产业化运作不均衡等多方面因素使然。［10］

（二）供给模式不合理

供给模式不合理主要表现在，政府供给与农民需求脱节，导致效率低下；供给主体单一，导致财政投入不足和供给总量不足等方面。“自上而下”的供给模式往往采取主观的“下放安排”，忽视农村发展水平、农村居民禀赋、传统落后文化下的实际需求等现实因素。孙浩（2011）认为，这种模式导致农村公共文化服务供需脱节。［11］李红兵（2013）认为，农民被动参与的“单向模式”不能够使政府和其他文化建设者为农村和农民提供的公共文化服务产品产生应有合理效果，亟待建立以农民需求为导向的供给模式。［12］吴理财（2008）认为，在政府财力有限的情况下，仅靠政府单方投资导致农村文化服务经费投入不足。［13］

（三）缺乏内生发展活力

政府指令下的“输血”模式，难以激发农村公共文化内生活力，无助于建立长效运作机制。闫平（2009）认为，农村公共文化服务缺乏内生活力表现在三个方面，一是体制改革滞后；二是活动内容和形式缺乏吸引力；三是农民自办文化的主体意识不够。［14］官盱玲（2011）认为，农村公共文化服务人才缺乏，导致公共文化产品供给不足、管理水平不高等问题。［15］通过体制机制改革，激发内生动力，是提高农村公共文化服务效率的必要手段。

四、农村公共文化服务均等化实现路径

针对造成农村公共文化服务不均等的原因，学者们主要从以下五个方面提出了建议。

（一）“自上而下”向“自下而上”转变

忽视农村各种客观条件的“自上而下”供给模式，是制约农村公共文化服务均等化的主要障碍之一。农村公共文化服务有其特殊性，必须紧密结合它的属性和特征来安排服务供给的方式和内容，才能提高服务供给效率，减少资源浪费。Robert B. Denhardt，Janet Vinzant Denhardt（2000）认为，政府是服务者，而非通过规章或指令安排的掌舵者。［16］因此，优化农村公共文化服务的关键，是以农村居民实际需求来确定供给，即要由“自上而下”向“自下而上”供给模式转变。

（二）“单一供给”向“多元供给”转变

国内学者一致认为，要着力改变农村公共文化服务的政府“单一供给模式”，实行政府主导、社会参与、市场配置的“多元参与合作模式”。耿旭（2012）认为，在继续完善政府主导的供给模式的同时，还应大力发展市场供给模式、志愿供给模式以及混合供给模式。［17］付春（2010）认为，可以大力发展新农村民办文化，让农民成为新农村文化建设的主体。促进农村地区公益性文化事业和经营性文化产业共同发展。［18］

（三）统筹财政保障资金运作

政府财政投入是农村公共文化供给的基础，是服务资金的供应主体但不应是全部。应在以政府投入为主的前提下，积极探索建立“政府财政+市场融资+社会捐助”的多途径财政获取模式。张良（2012）认为，可将农村公共文化服务建设纳入国家和地方政府的财政预算，以保证政府的财政投入并鼓励社会公益性捐助，同时建立健全公共文化投入机制以保障资金运行效率。［19］刘伟、马策（2013）认为，在积极探索非财政投入方式的同时，还要通过合理界定各级财政的出资责任、优化财政投入结构、建立合理科学的转移支付制度，以及健全资金投入绩效评价和反馈体系等，推进农村公共文化服务财政投入机制的改革与创新。［20］

（四）增强农村文化内生发展能力

内因是事物发展的根本原因，农村本土文化和文化人才是农村公共文化繁荣的内生动力，直接制约着农村公共文化服务的长效发展。要建立健全农村文化人才的选拔、培养和使用机制，建立高素质的人才队伍，加强农村公共文化服务队伍建设和农村文化建设的监督管理。丁云、幺莹莹等（2014）认为，要注重本土文化的“挖掘”和“生产”，实现从“送文化”向“种文化”转变，建立农村文化建设的长效机制。［21］

（五）建立科学合理的绩效评估指标体系

科学的绩效评估指标体系，能为农村公共文化服务体系的构建运行提供监督保障机制，是实现均等化的必要工具。杨泽喜（2012）认为，要在兼顾效率与公平、尊重民众主体地位以及评估主体多元化的三个基本原则之上，构建工具理性与价值理性契合的评估体系。［22］对于具体指标的设计，虽然学者们对二级指标的分类和囊括的内容有所不同，但均将文化投入、文化产出以及居民反馈纳入考虑。李宁（2009）认为，应该包括经济性指标、程序性指标、公众满意度指标。［23］蒋建梅（2008）认为，应包含总体指标、有效供给指标、保障指标。［24］这大多是能够直接量化的指标，容易测定和比较。彭益民（2013）认为，应包括政府投入、队伍建设、社会参与、服务项目、服务绩效等五大部分。［25］他在重点强调“投入”和“产出”的基础上，分项设计了农民对公共文化服务的满意度，突出了农民主观评价的重要性。

五、评价与展望

农村公共文化服务均等化的实现，至少应包含三个重要节点，也即三个重要突破口。一是公共文化服务空间差异性客观事实的认识；二是均等化实现的路径选择；三是服务的绩效评估。既有研究均是从这三个视角出发，但研究的深度和广度还有待进一步提升，后续研究可重点从以下三方面着手。

（一）指标体系构建研究

农村公共文化服务现实差异性的衡量、供给效率的表征、奖惩机制的建立等，都依赖于指标体系的构建。指标体系应凸显两个特点，首先是体现效率和公平，除了能够直接量化的投入指标外，还应包含农村居民的主观价值判断，既有研究已体现这一点；其次是体现“差异化”，包括横向的“区域差异化”和纵向的“阶段差异化”，既有研究还很少涉及，不同农村区域应根据实际情况来设置不同标准，适于横向比较。纵向来看，农村地区在不断发展，在不同发展阶段应设置差异化目标以体现动态性。如何构建一套公允的合理的评估体系，为农村公共文化服务的均等化研究打造基础和平台，应该成为后续研究重点。

（二）空间差异性研究

空间差异性研究，是洞悉农村公共文化服务均等化程度和制定均等化政策的依据。近年来，基本公共服务研究在空间上主要针对省域或更大范围，很少涉及农村层面。医疗公共服务和教育公共服务空间差异研究多，文化公共服务差异研究少。从方法上来看，基本公共服务空间差异化研究主要采用熵值法、泰尔指数法、基尼系数法、不平衡指数法、标准差法等，对后续农村公共文化服务的空间差异性研究很有借鉴意义。

（三）空间可达性研究

国外基于GIS对公共图书馆的空间可达性研究，为农村公共文化设施空间可达性的研究提供了范例。Sung Jae Park（2012）认为，空间距离是影响图书馆利用的一个很重要因素，他利用泰森多边形以及空间自相关的方法，探讨了空间可达性对图书馆选择的影响以及其他特征比如学历水平对空间距离的响应。［26］Gary Higgs，Mitch Langford 和Richard Fry（2013）利用两步移动搜寻法，对英国南威尔士的Cardiff地区进行了公共图书馆设施可达性的空间变化研究。［27］空间可达性是影响居民选择公共服务的重要因素，是实现均等化的突破点，但目前该方法在国内主要运用于医疗和教育研究，对农村公共文化少有涉及。后续研究应重点针对如何对公共文化设施的布局进行可视化表达，综合考虑农村居民点的距离、交通状况、出行方式等因素，对公共文化设施进行合理布局，并提出改进建议。

［1］吴理财.公共文化服务的运作逻辑及后果［J］.江淮论坛，2011（4）.

［2］曹爱军.方晓彤，新农村公共文化服务系统构建研究［J］.农村经济，2010（2）.

［3］王洛忠，李帆.我国基本公共文化服务：指标体系构建与地区差距测量［J］.经济社会体制比较，2013（1）.

［4］王晓洁.中国基本公共文化服务地区间均等化水平实证分析—基于1999年、2009年数据比较的考察［J］.财政研究，2012（3）.

［5］李敏纳，覃成林，李润田.中国社会性公共服务区域差异分析［J］.经济地理，2009（6）.

［6］马慧强，韩增林，江海旭.我国基本公共服务空间差异格局与质量特征分析［J］.经济地理，2011（2）.

［7］王晓玲.我国省区基本公共服务水平及其区域差异分析［J］.中南财经政法大学学报，2013（3）.

［8］肖蓉.论新农村公共文化服务长效机制创新［J］.商业时代，2011（1）.

［9］王谦.城乡公共服务均等化的理论思考［J］.中央财经大学学报，2008（8）.

［10］边继云.河北省城乡公共文化均等化存在的问题及产生原因［J］.河北科技师范学院学报（社会科学版），2009（4）.

［11］孙浩.农村公共文化服务有效供给的体制性障碍研究［J］.甘肃行政学院学报，2011（6）.

［12］李红兵.农村生活方式转变视域下的农村公共文化服务体系构建［J］.农村经济，2013（3）.

［13］吴理财.非均等化的农村文化服务及其改进对策［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2008（3）.

［14］闫平.关于农村公共文化建设若干问题的思考—以山东地区农村公共文化服务体系建设为例［J］.青岛行政学院学报，2009（10）.

［15］官盱玲.创新农村公共文化服务体系的实践与思考［J］.赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2011（12）.

［16］Robert B. Denhardt，Janet Vinzant Denhardt. The New Public Service：Serving Rather Than Steering［J］.Public Administration Review，2000（60）.

［17］耿旭.农村文化类公共服务的供给困境与供给路径选择［J］.电子科技大学学报（社科版），2012（4）.

［18］付春.新农村公共文化服务体系建设及其基本思路［J］.农村经济，2010（4）.

［19］张良.政府主导、社会参与、市场配置：农村公共文化服务体系建设的理想模式［J］.理论与现代化，2012（4）.

［20］刘伟，马策.完善农村公共文化服务财政投入机制［J］.经济研究导刊，2013（17）.

［21］丁云，幺莹莹，阚和庆.优化北京农村公共文化服务的对策思考［J］.新视野2014（1）.

［22］杨泽喜.建构工具理性与价值理性契合的公共文化服务评估体系［J］.中国地质大学（社会科学版），2012（1）.

［23］李宁.农村公共文化服务绩效评估机制构建研究［J］.宁夏大学学报（人文社会科学版），2009（6）.

［24］蒋建梅.政府公共文化服务体系绩效评价研究［J］.上海行政学院学报2008（4）.

［25］彭益民.农村公共文化服务评价指标体系的探讨［J］.湖南行政学院学报（双月刊），2013（6）.

［26］Sung Jae Park. Measuring public library accessibility：A case study using GIS［J］.Library & Information Science Research，2012（34）.

［27］Gary Higgs，Mitch Langford，Richard Fry. Investigating variations in the provision of digital services in public libraries using network-based GIS models［J］.Library & Information Science Research，2013（35）.

G124

A

2095-7238（2016）02-0100-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.02.020

2015-04-13

李学迎