青年社会组织参与城市社区治理：发展形势、问题瓶颈与推进路径——基于上海青年社会组织社区参与的调查

刘春蕾

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

青年社会组织参与城市社区治理：发展形势、问题瓶颈与推进路径

——基于上海青年社会组织社区参与的调查

刘春蕾

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

摘要：青年社会组织有活力、敢创新，是推进城市基层社区治理的重要力量。上海青年社会组织在参与社区治理过程中融入协同治理思维，面对着“活动领域入基层、参与内容合需求、社会责任能支撑、共青组织善引领、网络媒体搭平台”的发展形势，但也面临着主体待发育、基层欠信任、关系待理顺、政策欠优化、平台不完善等挑战。进一步深化改革是保证青年社会组织社区参与的关键，要做到发育主体、形塑信任、凝聚共识、调整结构、完善政策、搭好平台，构建起平等协作的参与新模式，形成互利共赢的发展新格局。

关键词：社会组织；青年社会组织；城市社区治理

随着改革开放和社会转型的深入推进，单位制逐步瓦解，社会结构呈现出碎片化、去组织化趋势。社区作为城市发展的单元，社会治理的“最后一公里”，理应成为推动社会治理现代化的助推力量，成为培育基层社会组织的肥沃土壤。青年作为思想活跃、需求旺盛、潜力无穷的群体，在个体原子化、个性化的同时又激发出强烈的结社意愿和参与意识。青年社会组织是指以青年为主体，基于成员共同意愿，自发形成、自我管理的社会组织。[1]它体现了青年的活力性、社会性、发展性，以及我国社会组织从小到大、由少及多的发展过程。[2]激发社会组织活力、凝聚力、影响力，更好地发挥其在党和政府联系青年群众关系中的纽带作用，挖掘基层需求，反映居民利益。[3]上海作为全国改革开放排头兵、创新发展先行者，社会组织发展态势迅猛，特别是朝气蓬勃、奋发有为的青年社会组织在塑造城市文化、提供公益服务、激发社会活力等方面发挥着至关重要的作用。基于此背景，笔者采用滚雪球抽样方法在上海市范围内选取25家社区，综合运用问卷法、访谈法和观察法，对街道及社区负责人、社区社会组织负责人、普通居民展开调查，共计发放问卷160份，其中有效问卷146份。

一、青年社会组织参与城市社区治理的发展形势

目前，上海青年社会组织参与城市社区治理的发展形势趋好，主要体现为：活动领域扎根基层、参与内容切合需求、社会责任有力支撑、共青组织倾力引领、网络媒体搭建平台。这五个方面充分体现出青年社会组织在参与基层治理中的发展性、社会性及持续性。

(一)以扎根社区为导向的活动场域

扎根社区是真正了解社区结构、主流价值观以及社区居民需求的途径。[4]调研发现，目前上海市青年社会组织与社区之间呈现双向互益关系。一方面，社区为青年社会组织的发展提供平台。近年来，各级政府及社会力量对青年社会组织的发展尤为关注，并给予政策、资金等支持，使其在发展数量和质量上都得以提升。但相较大型社会组织而言，青年社会组织的培育和发展仍处于探索发展阶段，仍需扎根基层，做好小事。而社区作为直接排解民忧、满足基层需求的平台正好能为青年社会组织提供练兵提能、施展才华的舞台。社区也成为各级共青团推动青年社会组织发展的主要阵地。另一方面，青年社会组织可满足城市社区的特殊需求。城市社区治理有别于农村，具备以下特殊性：一是社区治理动态化、虚拟化、网络化，即城市社区居民流动性较大，社区内人际间差序格局现象不明显，交流合作较少，居民更倾向于以虚拟身份了解并参与社区事务；二是社区居民利益诉求多样化，即城市社区居民年龄、学历、职业、户籍等因素差异呈扩大趋势，出现居委会单一工作模式与居民多样需求间的矛盾。然而，当代城市青年有着参与自主化、活动网络化、价值多元化的特点，能够满足现代社区的治理需求。因此，社区与青年社会组织这种双向互益的关系促使青年社会组织发展朝着“扎根基层、共治社区、服务百姓”的方向迈进。

(二)以公益服务为中心的参与形式

(三)以社会责任为内核的舆论支持

青年人是城市发展的新鲜血液和潜在动力，其参与基层治理的角色愈发受到社会各界的重视和支持。近年来，城市企业的社会责任感逐渐提升，积极扶持青年社会组织并形成一批具有社会影响力的“爱心企业”。调查发现，上海企业对青年社会组织基层参与的支持措施主要有：一是资金支持，如富士胶片(中国)投资有限公司资助的“富士胶片宏志助学计划”，帮助社区内品学兼优但家庭经济困难的学生读书；二是人力物力支持，如巴斯夫(中国)有限公司投入的巴斯夫爱心老师项目，帮助社区内残障人士子女、残障青少年、困难家庭子女完成学业等。此外，社会舆论对青年社会组织参与社区治理的关注度也在提升，特别是平面媒体对青年社会组织的参与状态持续跟踪报道日渐增多。如上海《青年报》作为共青团主办的报刊，特意推出“公益版”，报道出大量有活力的青年社会组织、敢担当的青年社会组织领袖等，引起社会各界良好反应。并且，学术界对青年社会组织的培育与参与关注度也在提升，公益研究推向研究热潮，特别是涌现出一批青年学者对青年社会组织进行持续关注研究，形成“上海学派”、“东方学派”。

(四)以共青团为枢纽的引领机制

共青团是与中国共产党有着天然联系的青年组织，具有政治性、群众性、社会性等特点。[5]从功能意义上看，共青团承担着部分政府行为，是介于政府和社会组织之间的中间力量，是连接两者的纽带桥梁。一方面，共青团作为“枢纽平台”，在青年群体内部有着良好的影响力和公信力，社会动员能力较强，整合资源实力较佳，在参与基层治理方面具备得天独厚的优势。[6]另一方面，共青团具备的群众性特点也决定其枢纽角色会适时而变，即当青年社会组织成长发育起来后，共青团与青年社会组织功能和内容交叉互补，主要表现为在社会动员、吸引成员等方面的相互竞争，在活动内容、筹集资金等方面的互补。随着青年社会组织发展政策环境的优化，建构支持性枢纽组织成为推动青年社会组织社区参与的一大形式。据调查，这一发展态势主要衍生出两种做法：一是实现共青团直接转化为枢纽型社会组织，如上海共青团每年会举办一次青年风尚节，为当代青年提供展示风采、交流学习的舞台；二是共青团牵头成立枢纽式青年社会组织，[7]如上海青年家园民间组织服务中心、上海枢纽式青年社会组织联盟，促进青年社会组织集合资源、有序竞争、相互支撑。

(五)以互联网为媒介的工作机制

调研发现，青年社会组织在参与社区治理方面的工作机制呈现灵活多变的特点，充分利用互联网平台发布信息，集结资源，募得资金，获得反馈。青年社会组织参与基层社区治理的灵活创新主要体现为：一是活动方式的灵活多变，即青年社会组织在活动举办之前会通过网络媒体等社交平台充分征求青年人意愿、需求和创意，并将群众所思所想融入到活动当中，如上海黄浦区海燕博客公益发展中心开展的“白领喜剧梦志愿行动”，利用网络平台进行宣传，通过沙龙、论坛等形式鼓励青年人关注喜剧艺术，热爱生活；二是资源协调的灵活多变，即通过个人人脉和组织合作(33.3%)、借助枢纽平台(25%)、进行组织宣传(8.3%)等形式获得资源；三是资金获取的灵活多变，即除了政府财政支持、企业及个人捐赠外，借助网络平台义卖等形式成为重要形式，如上海善淘网通过网络义卖帮助社区残障人群解决就业和社会融入问题。这些灵活多变的工作机制为青年社会组织的发展壮大提供新思路，也为青年社会组织良性运行拓宽新空间。

二、青年社会组织参与城市社区治理的问题瓶颈

目前，青年社会组织正处在发展起步期，据调查，上海青年社会组织虽在参与社区治理方面有所作为，但在主体、客体及参与过程等方面也遇到诸多问题瓶颈。其主要表现为：主体待发育、社区欠信任、关系待理顺、政策欠优化、平台不完善等。

(一)主体发育动力待提升

高校设立班主任制度不仅是加强大学生学风建设的迫切要求，也是班主任职业成长、提高自身素质的需要。一方面，班主任是专业教师，和学生互动交流的过程，也是使双方增长知识、共同进步的过程。另一方面，在管理和服务学生的同时，能够加深彼此的认识和了解，提高自身的组织、协调和沟通能力，也有利于增强班级凝聚力，这也是高校学风建设的一个重要方面［3］。班主任与学生之间的教学相长，与同事之间的切磋交流，是营造良好学风氛围的催化剂。

当前，上海青年社会组织正朝着正规化、集群化方向发展，但大部分青年社会组织发展仍有待成熟，自身实力尚不强，发展壮大的内在动力不足，具体表现在以下三个方面。一是人才聚集难。青年社会组织发展的关键在于专业人才的支撑。据调查，囿于薪酬待遇较低、发展空间受限、职业地位较弱等问题，青年社会组织出现“招人难、留人难”的窘境。这无疑与青年社会组织增强专业能力的诉求相矛盾，势必成为影响组织可持续发展的关键因素。二是无钱可动、无地可用。据调查，青年社会组织开展活动、人员培训、社保费用等开支多来自项目经费和项目负责人自掏腰包的方式获得，存在“随时断粮”的可能，“造血功能”较差。同时，大量青年社会组织的发展也缺乏良好的场地支持，48.54%的组织靠政府提供，31.07%的组织靠长期租赁场所，15.53%的组织在负责人或成员家中办公，15.53%的组织在酒吧、茶馆等营业场所办公。没有固定廉价的办公场所也成为组织运营的一大绊脚石。三是治理结构欠完整。入驻社区的青年社会组织规模较小，成立有规模成体系的理事会较难。即便成立理事会也因青年自身不稳定性的特点而形同虚设，组织领袖才是决策权威者。这也导致组织管理成本高、绩效较低、监督机制缺乏。

(二)基层社区共识有障碍

青年社会组织的存在和发展需要基于社会基层的信任和认可，进而获得组织的行政合法性。反过来，组织合法性也是组织获取政府资源、立足扎根社区的敲门砖。据调查，城市基层社区共识不足主要表现为三方面。一是不敢用。上海作为国际特大都市，生活节奏快，人员流动多，社区的居住空间属性超过生活空间属性，导致社区公共文化生活缺失，社区生活成员交流减少，信任度降低。城市社区社会资本存量不足导致青年社会组织难以嵌入到社区稀薄的信任网络当中，难以从社区结构网络中获得足够的社会资源支持。二是排外性。目前，多数青年社会组织负责人表示单靠社区项目支持难以维持组织生存，需要组织主动“觅食”，但群众性社会组织依赖行政性管理体制，具有“经营地与服务地不可分离”的固有局限性，削减了组织自寻资源的可能性。加之，青年社会组织嵌入社区要靠“官方”渠道，政府出现了“宏观上的大力支持、落地时的害怕主义”，出现“地方保护”。这中间既有基层社区扶持社区内社会组织的拳拳之心，也与实施社区考核标准①密不可分。三是观念错位。调查发现，无论是居委会还是社区居民普遍存在“公益组织不该收费”的错误观念，使得青年社会组织发展陷入“巧妇难为无米之炊”的困境。

(三)参与结构关系需理顺

制度是组织运行的背景，组织的所有活动都无法脱离其所处的制度结构。[8]在协同共治的基层社会治理模式下，街镇、居委会、共青团、青年社会组织作为四方主体，应坚持平等互益制度结构和合作模式。但调研发现，青年社会组织与三方主体的关系定位仍不清晰。首先，在街镇层面，青年社会组织在街镇共治结构中尚未占有一席之地，没有机会参与街镇相关事项的决策，自身诉求表达难且不受重视。其次，在居委会层面，二者之间均是地位平等的社区自治主体，但由于居委会作为上级政府的“代理人”，衍生出的行政色彩导致其治理思维出现社区管家的路径依赖。最后，在共青团层面，青年社会组织与其联动关系不够广泛深入。这主要体现为：一是共青团对青年社会组织的发展轨迹、运作模式、活动特点、存有困难等方面了解不足；二是两者合作不够深入，即共青团未能提供资源和平台，挖掘青年社会组织的相对优势，反过来多数青年社会组织不会主动借力共青团来募集资金、招募义工等，在社会动员方面底气不足、收效甚微；三是共青团引领理念相对落后，过分注重意识形态教育，引领教育的出发点多未考虑青年社会组织的实际需求。不难发现，这种“一居多会”的培育发展模式并未真正落地，成为制约青年社会组织扎根社区、生根社区的关键屏障。

(四)支持保障政策欠优化

青年社会组织的发展离不开社会政策的保障支持，应当说，目前有关青年社会组织的政策支持体系不完善，甚至会受到不合理政策的束缚。其主要表现在以下四个方面。一是组织定位问题。青年社会组织的概念、性质定位不清，缺乏官方统一的界定标准，并对官方已有的社会组织分类能否囊括全部青年社会组织存有分歧。青年社会组织基本没有上级归口部门，也未经社会组织正式登记注册。[9]二是税收政策问题。目前，青年社会组织的免税范围较窄。在所得税方面，已有政策规定社会组织因政府购买服务而获得的收入仍需纳税25%，②即便是“以营利养活非营利”也不能获得减免所得税的优惠。在增值税方面，“营改增”政策的推进理论上会减轻社会组织的整体税收负担(从原来6%营业税率降到3%的增值税率)，但从实际运作情况看，仍存在一定障碍。一方面，多数青年社会组织无法获得公益捐赠税前扣除凭证，无法开具相关票据，导致接受外界捐赠的吸引力减弱；另一方面，捐赠企业也因小规模的青年社会组织不能提供专用增值税票据而被迫将捐赠金额计入成本，无法抵扣，出现“捐赠多征”局面。三是项目管理费用政策问题。据调研，部分政府机关领导普遍存有社会组织“养事不养人”的观念，规定在社会组织年终财务报账时不得出现人工成本，而人工成本却是社会组织的重头开支，出现社会组织无奈“报假账”的局面，并且项目预算结算推延现象较为普遍。四是“一年一招标”的项目运作周期较短。访谈中被调查者表示一年时间仅能与社区群众建立关系，这种非长效性的服务模式容易诱发青年社会组织的道德风险，出现“混日子”倾向，同时更易加重居民对青年社会组织的戒备心理，长此以往形成“恶性循环”。

(五)项目参与平台不完善

目前，面向青年社会成长，党政群团已经搭建起了若干平台，但仍存有诸多问题。首先，政府项目购买平台有待整合强化。已经成立的公益招投标、公益创投规模较小，且多是民政资金支持，相关条线部门政府购买资金尚未整合，导致青年社会组织因规模较小、属性不明而被排除在平台之外。并且，建成的政府项目购买平台多采取竞标的方式，优胜劣汰，成规模、已登记的社会组织享有竞争优势，“马太效应”较为明显。二是供求对接平台待完善。一般而言，组织无法实现创新、满足需求的最本质原因就是缺乏相关知识与信息。[10]目前，“民众需求—街镇需求—组织供给”对接平台因多方信息不对称，出现供需错位现象。一方面，青年社会组织或者政府不了解民众需求，提供或者购买偏离群众需求的服务，陷入“出力不出活”的尴尬境地，并且出现社区需求倒逼项目孵化的被动局面；另一方面，民众又缺乏需求反馈渠道，出现“上下不通”的问题。三是青年社会组织众筹平台存在“隐形围墙”。一方面，上海虽成立了青年社会组织联合会等整合平台，但其中多数组织服务基层，各自为政，各自资源利用情况封闭化，资源互通互用、优势互补的联合发展模式难以推行。另一方面，青年社会组织人际关系受限，与职能部门、新闻媒体、企业等有效沟通渠道缺乏，社会支持系统相对脆弱。

三、青年社会组织协调参与城市社区治理的推进路径

青年是城市发展的朝阳。青年社会组织作为青年能量的聚集体，在推动基层治理现代化方面发挥着不可或缺的作用。为此，如何培育发展青年社会组织，充分挖掘各方潜能，促进其更好扎根服务基层、创新现代社区治理，将成为亟待关注的重大议题。笔者将就调研情况中发现的经验及问题，结合未来发展趋向，提出青年社会组织的后续发展思路。

(一)形成质量共推的培育模式

青年社会组织协同参与城市社区治理的前提在于培育一批有作为、勇担当、能创新的青年社会组织。要实现这一目标应立足于横向青年参与网络的培养，[11]做到“有人支持、有钱可动、有地可用”。具体来说，一是要在数量上做加法，放宽青年社会组织培育限制，实现各组织间的整合和规模扩张，延伸组织服务场域范围，激发组织培育生态链的“鲶鱼效应”。二是要在质量上提水平，要做到：加大对相关专业人才的培育，形成高校人才对接机制，并增加项目经费金额，提高组织人才的工资福利水平，畅通发展空间；加大对青年社会组织的资金和场地支持，破除其发展过程中畏手畏脚、不敢作为的后顾之忧；完善组织章程，健全组织内部运作和监督机制，打破组织负责人“一言堂”的局面，建立成员与组织利益相挂钩的机制，激发青年主动参与的热情和意愿，保证其治理结构现代化。

(二)凝聚基层社区的治理共识

调查发现，青年社会组织发展的一大困境是其嵌入社区时存在的“弹簧门”、“玻璃门”障碍。特定性社会资本所呈现出的信任是在相互熟识或背景相同基础上建立的局限性的人际信任。[12]可从三大方面进行改革：一是街镇及社区应打开思路，放下顾虑，增大放宽准入青年社会组织的气度，提高对青年社会组织的信任度。二是改革传统的社会组织培育考核指标，即将“社区引入而非培育的社会组织数量”作为考核标准，防止社区一味追求培育孵化而导致的社会组织“空壳现象”，并将考核重点转移到青年社会组织发展质量上来。三是利用各种媒介进行向社区居民宣传现代公益理念，使其明白社会组织适当收费的合理性，增强群众对社会组织，特别是青年社会组织的认可和信任。

(三)调整创新合作的参与结构

有效平等的参与结构是保证青年社会组织社区参与落地生根的重要环节。为此，亟待推出相应改革。一是促进青年社会组织身份合法化。笔者建议共青团应积极引领青年社会组织登记，可探索青年社会组织到共青团登记注册的改革之路。由于共青团是政府管理青年的代理人，职能归属契合度高，覆盖面广，相比民政部门比较优势明显。同时，可探索简便灵活的注册程序，发展网上实名登记注册制度等。二是理顺共青团与青年社会组织“伙伴协同、互为竞争”的关系。共青团扮演着不同角色，在基层社区参与方面双方是合作者，共青团要主动提供资金、人力、信息等资源支持；在参与青年工作领域双方是竞争者，共青团要尊重现代青年社会组织的发展逻辑和主体地位，做到两种角色的互换自如。同时，要形成组织培养孵化的裂变机制，[13]如建设“青年地带”社工站、青年社会组织综合服务平台[14]等，让青年社会组织无论是“用手投票”、“用脚投票”还是“用嘴投票”都要表达对社会发展与建设的意见。[15]

(四)构建切实可行的政策体系

切实可行的政策体系是推动青年社会组织社区参与的保护伞。当今，有关青年社会组织培育和参与的政策规定尚不成熟，需明确政策着力点，将问题各个击破。一要明确青年社会组织的内涵外延，鼓励学界展开研究，及早建立“上下互动”的青年社会组织制度顶层设计，做到有据可查、有理可辩。二要降低或免除青年社会组织的所得税和增值税，适当放开青年社会组织“以营利养活非营利”的情况，并完善监督规范制度，探索设立第三方青年社会组织评定机构，形成“自我监督—竞争监督—中介监督—人民监督”的全方位监督体系。三要改革青年社会组织项目经费年审制度，放开项目经费支配份额限制，将人员成本纳入经费支出当中，并可探索成立青年社会组织扶持资金，避免项目经费拖延及不足的情况。四是延长项目合作时间，可探索将项目“一年一投标”改为“三年一投标”，给予青年社会组织成长的时间和土壤。

(五)完善功能强大的平台网络

“基层政府搭台、青年社会组织唱戏”是二者协同治理的理想效果，但目前青年社会组织表演的“戏台子”还未搭好。为此，笔者建议可从三个方面突破。一是，搭建“青年公益创投新平台”。打造小微青年社会组织的“发展创业版”，在公益创投的竞标中将大型成熟的社会组织与小型微弱的青年社会组织分开来，将社会资源倾向于小微型青年社会组织。二是，搭建“社区参与多方主体供求对接平台”。打破居民需求倒逼项目开发的被动局面，利用网络媒体手段，探索O2O、B2B等形式的资源库，建立公开性、透明性的各方主体诉求表达平台和资源整合平台，实现资源、信息的高效对接，提高项目开发的精准度。三是，搭建“互益共赢众筹平台”。既要建立各个青年社会组织间的利益共赢机制，促进各组织间的优势互补，又要建立“政府—企业—青年社会组织”三方合作机制，形成青年社会组织生态链，充分挖掘各方优势。

鼓励青年积极加入青年社会组织，成为参与国家治理的一员，既能挖掘当代青年的社会责任，又能开启“大众创业、万众创新”的全新征程。我们坚信，富有创造力和感染力的青年社会组织将在社区参与的道路上越走越远，为推进社会治理现代化抒写有力生动的篇章。

注释：

①社区考核标准之一是衡量社区内培育社会组织数量，而非实际提供服务的社会组织数量，并且考核标准未将居民实际需求考虑入内，社区社会组织“空壳”现象严重。

②依据《财政部、国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》(财税[2009]122号)规定，免税收入不包括因政府购买服务取得的目前社会组织从事经营活动收入，这一收入需按照《中华人民共和国企业所得税法》缴纳25%的所得税。

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[15]谭建光.志愿服务：理念与行动[M].北京：人民出版社，2014.

(责任编辑：赵广平)

The Development Situation, Bottleneck Problem and Pushing Approach for the Youth Social Organizations to Participate in the Urban Community Governance:Based on the Research of Shanghai Youth Social Organizations in Community Participation

LIU Chun-lei

( School of Politics and Public management, East China University of Political Science and Law ,Shanghai 201600 ,China )

Abstract：Dynamic and innovative Youth Social Organizations are an important force in urban grass-roots community governance. According to the field investigation data, Shanghai youth organizations have been integrated into the thought of synergistic governance in the process of community governance participation. Their activities have entered into the grass-roots community .Their participating contents can meet the demand and their social responsibilities can be supported. The communist youth league is good at leading, network media also provides the platform. They also faced some challenges mainly including: subject remains to develop; grassroots lack of trust; relationship remains to be clarified; policy needs to be optimized; the platform is imperfect and so on. To further deepen the reform is the key for youth social organization to participate, which needs developing the organization subjects, reshaping the trust, building the consensus, adjusting the structure ,perfecting the policy and building the platform so as to build the equal cooperation for youth social organization in community participation, as well as to form the new pattern of mutual benefits and the shared development.

Key words：Social Organization；Youth Social Organization；Urban Community Governance

收稿日期：2016-04-19

作者简介：刘春蕾(1992-)，女，山东烟台人，2015级社会保障专业硕士研究生，主要从事社会治理、社会保障方面研究。

中图分类号：C912.2

文献标识码：A

文章编号：1008-7605(2016)03-0031-06