试论小城镇社区警务的定位与发展路径

陈君武，张晓华

(甘肃政法学院 甘肃兰州 730070）

试论小城镇社区警务的定位与发展路径

陈君武，张晓华

(甘肃政法学院 甘肃兰州 730070）

小城镇建设是推进国家城市化进程中一个重要的组成部分,探索小城镇社区警务的定位与发展路径对于维护地方治安秩序具有重要意义。当前,小城镇社区警务工作推进主要遇到诸如制度建设滞后、投入不足、队伍能力素质不高等问题,推进小城镇社区警务就是要强化制度保障,加大硬件配置投入,加强队伍建设,构建一支有效的群防群治力量。

小城镇；社区警务；定位；发展路径；

小城镇是指介于城市与农村之间、具有一定规模和从事非农业生产的过渡性质的社会形式。最早对小城镇做出定义的是著名社会学家费孝通先生，他在1983年发表了《小城镇，大问题》，将“小城镇”定义为“新型的正从乡村性的社区变成多种产业并存的向着现代化城市转变中的过渡性社区，它基本上已经脱离了乡村社区的性质，但还没有完成城市化的过程”[1]；中国城市规划设计研究院等编著的《小城镇规划标准研究》定义的“小城镇”，是界于城市与农村居民点之间的过渡性居民点，包括建制镇(含县城镇)和集镇，其涵盖范围也可视需要进行适当的调整[2]。

2013年11月党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出健全城乡发展一体化体制机制，其本质就是统筹城乡发展，改变重“城”轻“乡”的传统观念，表现在城镇地域范围不断扩大，非农人口规模增加，小城镇社会经济繁荣等现象。当前我国在快速城镇化进程中小城镇违法犯罪高发，部分中西部地区小城镇治安形势不容乐观，推进小城镇社区警务战略成为必要选择，探讨小城镇社区警务推行对于维护城市化进程中社会治安秩序具有重要意义。

一、开展小城镇社区警务的目的和必要性

实施小城镇社区警务是县域经济和镇域经济社会发展到一定阶段的必然要求，当前作为链

接城乡发展关节点的小城镇经济发展迅速，二、三产业的发展势头迅猛，社会效能也不断得到提升，为外来务工人员创造就业空间和平台，相当一部分小城镇具有产业支撑、舒适的人居环境和生活方式，呈现向中小城市发展的趋势，小城镇人口密度急剧增加，人口结构突破量的要求发生质变，随之而来的社会不稳定因素也必然增多，主要表现为小城镇的黑恶势力犯罪及农村集镇暴力性犯罪、青少年犯罪等各类治安及刑事案件呈上升态势，为防范治理这些突出问题，基层公安工作的重心开始逐步向农村集镇倾斜，筑牢治安防线，向基层倾斜，实行民生警务，建立健全小城镇社区警务迫在眉睫。

(一）推进小城镇社区警务战略的工作目的。

在城市化背景下，推进小城镇社区警务战略对于维护转型期社会治安秩序具有重要意义，具体而言体现在以下两个方面。

1.能够有效提高社区居民安全感满意度。中国人民公安大学王大伟教授提出“产生犯罪的根源在社会，抑制犯罪的根源也在社会”，开展社区警务就是要从源头上切断诱发犯罪的各种动因，使警察扎根社区，实施24小时流动巡逻，使群众见警率提高，从心理上祛除了城镇居民和社区公众对犯罪的恐惧；社区民警从管理人口到服务群众，从日常走访到治安防范、打击犯罪，每天的工作事无巨细、亲力亲为，警察形象亲民化不仅改变了社区居民对警察以往强硬的工作作风的态度，也营造了警察和群众的良好合作氛围，提高社区居民的安全感满意度。

2.可以有效提高农村社区治安综合治理能力。小城镇社区的安定是保障城乡安定的大后方，随着小城镇经济的迅速崛起，不稳定因素增多，违法犯罪呈现出新的特征，体现在违法犯罪方式由暴力型转向智力型、违法犯罪由静态转向动态、违法犯罪主体由成年转向未成年、封建迷信、邪教犯罪周期性出现的特征[3]。针对小城镇社区各类违法犯罪活动，公安机关作为实施警务工作的主体本着净化居民的生活环境、维护好社区安定团结的工作理念，为居民提供安全稳定的交流空间，建成秩序良好、平安和谐、群众满意度较高的新型社区。

(二）开展小城镇社区警务战略的必要性。

鉴于小城镇社区警务工作的重要作用，在当前部分地区小城镇治安环境复杂情况下，加快小城镇社区警务战略的必要性主要表现在以下三方面。

1.小城镇社区警务战略推行是维护当前经济社会稳定发展的需要。转型期社会治安形势严峻、生态环境恶化等问题越来越突出，处理不及时，很有可能蔓延至其他地区，乃至大、中小城市。因此公安机关要树立“全国一盘棋”的思想，将社区警务推进至社会管控相对较弱的小城镇，全面提高小城镇社区警务“打、防、管、控”的能力，为农村经济社会发展保驾护航。

2.小城镇社区警务战略推行是新形势下公安机关践行党的群众路线的要求。新时期更要继承发扬好“枫桥经验”的精神，拓宽专门机关和群众路线相结合的深度和广度，丰富新时期我党专群路线的内涵，这既是公安工作的优良传统，也是公安工作专业化的要求。社区民警处在公安工作的第一线，民心所向决定公安工作的成败，着实提高基层实战部门及基层民警做好群众工作的能力和水平，以社区居民为根本，夯实小城镇社区警务建设的群众基础。

3.小城镇社区警务战略推行也是从总体上完善国家治安治理的需要。在小城镇推行社区警务建设是基于当前社会经济发展同全面加强公安机关基层基础工作的要求而提出的一种新型警务战略。2001年中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中指出，“建立社会治安综合治理网络，有条件的地方，要根据社区规模的调整，按照“一区(社区）一警”的模式调整民警责任区，设立社区警务室，健全社会治安防范体系，实行群防群治。”2002年公安部在杭州全国公安派出所工作会议提出，要全面实施社区警务战略，力争在2005年底在农村推行社区警务的构想；2006年9月，公安部下发了《关于实施社区和农

村警务战略的决定》，在全国实施社区和农村警务战略作了进一步的部署等等，通过一系列文件的出台，为小城镇社区警务建设强化政策保障。这些规章制度为总体上推进社区警务战略，完善国家的治安治理提出了具体的指引。

二、小城镇社区警务的实质与定位

(一）小城镇社区警务的实质。

在传统警务不能有效改善日益严峻的社会治安形势的情况下，警务工作应该寻找更加有效的指导思想、发展战略和工作模式[4]，社区警务应运而生。社区警务又称为社区导向警务，是世界警务革命的趋势，于20世纪80年代初传入我国，作为舶来品也必然要与我国公安工作传统相结合，2002年杭州全国公安派出所工作会议首次提出在我国实施社区警务战略。社区警务作为警政指导思想，其本质就是警务的社会化，充分利用当地地理和人文优势，立足社区实际、依靠社区各方力量，有效的整合社区治安资源，通过提供优质服务来增强公安机关机关与社区公众参与相结合的密度，提高警情预警机制，把社区民警工作的重心由传统的事后打击转移到事前防范，增强社区群众的安全感，最终实现五大转变，即警务工作由被动型向主动型转变、打击型向服务型转变、随意性警务向规范化警务转变、全能型警务向有限型警务转变、人力资源型向科技主导型转变。

小城镇社区警务是指小城镇与社区建设同步规划、联合办公、职能互补、运作协调、资源整合、共保平安的社区警务运作方式[5]。2006年9月公安部下发《关于实施社区和农村警务战略的决定》，小城镇社区警务作为一种崭新的社区警务运作方式正式进入规划阶段。这不仅是一种理念，更是一种行动，其实质是依托社区资源，让警务服务更多的惠及小城镇社区居民。探其客观必然性，主要是基于当前和今后社会经济发展的需要，同时也是顺应社会治安形势的发展需要，表现为小城镇经济的快速发展是推进社区警务的坚强后盾，小城镇社区的和谐稳定为推行社区警务提供了良好的外部环境。

(二）小城镇社区警务的定位。

小城镇社区警务必须有明确的定位。党的十八大报告首次提出全面建成小康社会，而实现全面小康最重要的任务之一就在于缩小城乡差距，加快新型城镇化进程。2015年2月国家发展改革委员会发布了国家新型城镇化综合试点方案，这一方案的发布标志着我国新型城镇化正式进入落实阶段，这是一场深刻的观念变革和行动变革。在这一变革过程中，担任推动城镇化重要推动力的小城镇的战略地位尤其重要，它不仅是农村政治、经济、文化、科技等交流中心，而且小城镇的治安状况还关乎到整个农村地区的和谐稳定，因此当地公安机关在小城镇开展社区警务建设时应明确三方面问题：

1.明确社区警务的发展趋势及其服务理念。社区警务作为主流的警务思潮在我国大中城市已全面推广，它强调警民关系的和谐，并以社区居民的安居乐业作为根本出发点和落脚点。我国基于城镇、农村社区建设治安新形势的需要，在已推行社区建设的小城镇开展社区警务，来提升基层公安机关整合农村社区资源开展协调工作、驾驭农村社会治安的能力。

2.我国小城镇社区警务建设较为滞后和薄弱，仍需加强。相对于我国城市社区警务建设，小城镇社区警务滞后性主要体现在硬件框架难以保障，主要是指社区警务室硬件设施不到位与警力不足；勤务运行模式死板教条，难以与时俱进；治安管理责任不明确；缺乏科学的民警绩效评价体系等。

3.基于城乡一体化的战略考虑，体现时代紧迫性。我国农村社会经济发展存在差异性，这就

决定在推进建立小城镇社区警务的过程中首先要结合当地发展实际，将社区警务建设融入小城镇社区建设乃至农村社区的整体规划中，典型事例就是枫桥镇社区警务。其次社区建设同社区警务管理体制及制度的衔接，有利于基层公安机关优化配置社区警务资源，实现农村社会治安的良性循环。例如当前京津冀一体化有力推动了新型城镇化，推动了中小城镇的建设发展，保障京津冀全体公民能共享区域经济发展成果，反过来经济发展所取得成就又为小城镇建设及社区警务提供了物质保障。

三、小城镇社区警务建设的路径分析

当前社区警务工作的开展是以社区建设为依托同步进行，以派出所这一基层实战部门为主导，因地制宜制定警务改革方案和措施的，在这一过程中，既有肯定又有否定，既肯定小城镇社区警务建设取得的成绩，又要立足于现实查找问题、提出举措。如果说，将影响小城镇社区稳定的因素分为内外两方面，那么内因即社区警务机制体制的不健全，外因即各种社会不安定因素，如群体性事件、枪击事件、暴恐事件等，危害性大且往往具有不可预测性，因此今后一段时期应着力强化小城镇社区警务制度保障、硬件配置、队伍建设和群防群治力量，最大程度地体现小城镇社区警务的社会价值。

(一）通过制度建设加强社区警务工作的保障。

这里的制度建设包括绩效考核制度、警务公开制度、多元化联动机制等。健全完善社区警务建设的各种管理制度，坚持用制度管人管事，用制度设防、管控、维稳。具体来说，第一，绩效考核制度。评估社区警务的工作成效，要紧密围绕社区民警的工作实绩来考察，明确考核细则和奖惩办法，实行“月考核，年总评”的工作机制，对工作突出的社区民警优先提拔录用，调动和发挥民警的工作热情和主观能动性；第二，警务公开制度。定时定点将社区警务室每一阶段的工作情况及警务室接处警的情况等内容以恰当的形式向外公示，让群众知晓警务室的工作流程；公开警务室民警的个人信息，设立警民联系箱，发放警民联系卡，便民警示牌等。第三，多元化联动机制。包括内部联系制度和外部联系制度。内部联系是指社区警务室民警将收集到的辖区的各种治安信息、各类情报以及日常接处警情况及时向上级部门汇报、反映并作出决策；外部联系是指社区警务室联合当地企业，学校，自治组织等单位，定期开展工作交流。作为管理客体，这些单位应当改变以往被动应付的局面，积极主动的发现并及时上报问题，让基础群众工作发挥到最大效能，使公安机关随时掌握各单位内部及周边的治安状况，制定对策，防患未然，对管理做到心中有数。

(二）强化硬件配置，为社区警务工作开展提供硬件支撑。

在开展社区警务工作中，乡镇应依据社区规模、人口密度和治安状况等指标，与社区建设同步规划、同步建设，科学划分警区、保证一区一警，并尽可能使社区警务室与社区居委会相邻。同时，应当为社区民警配备专门办公场所，包括办公用房、桌椅、档案柜等设施，配备统一治安警示栏、报警求助箱和警民联系箱等，方便群众在第一时间向社区民警反映辖区治安情况或向民警求助。此外，在发案率高的区域和高发时段重点防范，增设流动警务站，全天候派专职民警值守和巡逻。最后，在有条件的地方建立虚拟社区网上警务室，用信息化构建起农村防控格局，例如可以仿效深圳市公安局虚拟社区网上警务室的做法，将这种虚拟警务室推广至乡镇社区，再如创建警务室微博等等，这些都是在发掘公众需求基础之上建立的虚拟警务服务系统，使社区公众利用网络资源就可以享受到社区民警的服务，为社区公众提供了更加便利的警务服务。

(三）强化队伍建设。

社区警务工作的延续性和长期性，要求因地制宜规划队伍建设，建立一支稳定的民警队伍。对现

实管理中出现的问题，比如刚刚处于发展起步阶段的小城镇，社区警务室往往出现一警多用，导致警力不足；初步具备城市化的社区仍然保持原有的警力配置明显不足以承担日常警务工作，一旦遭遇突发事件或群体性事件，后方警力支援不足，贻误救援战机，造成处置工作带有滞后性等一系列问题。因此公安队伍吸纳政治素质好且热爱社区警务工作的民警深入社区，坚持从严治警与从优待警并举，以此来提高社区民警的整体素质和战斗力，激发城镇公安队伍的活力。具体来说可以从以下三个方面进行强化：

1.增强社区民警思想政治工作的亲和力，端正民警的服务理念。从拉近警民感情方面入手，民警进社区、下基层是社区警务战略的核心，也正是这一战略开始扭转多年来“办公室警察”的模式，警力进一步向社区倾斜，通过走访调查、实地考察等，及时发现、掌握并消除影响社区居民的不稳定因素。社区民警直接与群众零距离接触，办实事、解难题，警察公仆化的形象深入人心，更是公安工作群众路线的升华。警察工作地点、服务对象以及身份的转变是社区警务战略实施下的满意答卷，警察与群众融为一体，共同营造和谐安定社区。

2.开展定期培训，模拟实战演练。社区民警每天面对辖区内发生的各式各样的疑难杂症，不仅要求其对相关法律法规熟记于心，更要熟悉公安业务，以“三懂四会”(懂群众心理、懂群众语言、懂沟通技巧、会化解矛盾、会调处纠纷、会主动服务、会宣传法律）为主要内容，进一步落实集中训练，并制定弹性工作制，做到警力跟着警情走，时刻做好准备去处置突发事件，维护好辖区的治安秩序。这是每位基层民警履行岗位职责所必需具备的基本素质、基本技能。

3.根据社会治安形势发展需要，创新警种，形成城乡社会治安管理整体合力。例如为提供可持续发展的社会环境，保障社会生态发展，2013年河北省石家庄市成立环保警察支队，这种新型警种是国内首支专门为生态环境保驾护航的警察队伍。对于存在有生态环境问题的小城镇来说，可以借鉴其做法。

(四）强化群防群治力量。

社区警务的精髓就是走群众路线，这是社会治安综合治理工作的一项重要工作原则。小城镇环境下开展社区警务需要(1）社区群众的协力配合；(2）以治保会，保安队为主体的群防群治队伍不断发展壮大，战斗力进一步提高；(3）各乡镇单位一把手要主动担负起内保工作。三种势力构成一个“品”字形，是推行小城镇社区警务战略的重要保障。其次，对于发生在农村地区的跨区域犯罪，加强跨区域交流合作。在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》中指出，“健全区域协作机制，按照常态、共享、联动、共赢原则，积极搭建治安防控跨区域协作平台，共同应对跨区域治安突出问题，在预警预防、维稳处突、矛盾化解、打击犯罪等方面互援互助、协调联动，以区域平安保全国平安。总结推广区域警务协作机制建设经验，推动建立多地区多部门共同参与的治安防控区域协作机制，增强防控整体实效。”[6]

四、结语

公安机关作为实施小城镇社区警务建设的主力军，应当主动适应小城镇经济社会发展的进程，积极探索“新常态”下公安工作立足小城镇、确保平安的警务工作新思路，提升“新常态”下小城镇社区警务维护辖区稳定的能力和水平，只有小城镇社区“小治安”的稳定，才能有整个社会“大治安”的和谐。

[1]翟 毅.当前我国小城镇建设的几点思考[J].城市,2008,(11):100.

[2]许和本,许 国.对“小城镇”定义及三农问题的思考[J].规划师,2005,(4)：92.

[3]陈君武等.社区警务专题研究[M].北京：中国人民公安大学出版社,2014:97-99.

[4]尹伟中、张满生.和谐社会理论下的社区警务[M].北京：中国人民公安大学出版社,2007:33.

[5]张晓泓.小城镇社区警务建设思考[N].人民公安报,2001-08-18.

[6]中共中央办公厅、国务院办公厅.关于加强社会治安防控体系建设的见[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/ 2015-04/13/content_2846013.htm.

On Positioning and Development Approach of Community Policing in Small Towns

CHEN Jun_wu ZHANG Xiao_hua

Construction of small towns is an important part of urbanization in China.Exploring the positioning and deVelopment approach of community policing in small towns has great significance to maintain local public order.There are still some problems existing，for example，the system construction falls behind，the inVestment is insufficient，and the team ability quality is not high.So promoting community policing is to strengthen institutional guarantee，increase inVestment in hardware configuration，enhance team construction，and build an effectiVe team to realize mass preVention andmass treatment.

Small Towns；Community Policing；Positioning；DeVelopment Approach

D035.34

A

1674-5612（2016）02-0051-06

(责任编辑:吴良培)

2014年度甘肃省高校基本业务费资助项目《西北边疆地区社会治安防控体系构建研究》

2016_01_23

陈君武，(1969_），男，甘肃政法学院公安分院教授、硕士研究生导师，研究方向：治安学；

张晓华，(1986_），女，甘肃政法学院2015级治安学方向硕士生，研究方向：治安学。