关于推进欠发达地区基层政协协商民主的理论探索和现实路径——以广东省清远市为例

陈震

（中共广东省清远市委党校，广东　清远　511500）

协商民主研究

关于推进欠发达地区基层政协协商民主的理论探索和现实路径
——以广东省清远市为例

陈震

（中共广东省清远市委党校，广东清远511500）

协商民主在我国基层政协的发展经历了一个从无到有、逐步完善的过程，在其实践过程中形成了许多有积极意义的协商形式，取得了协商效果。就目前来看，协商民主在我国基层政协发展健康平稳，显示了广阔的发展前景，同时也符合我国渐进式民主政治改革趋势。但仍存在一些亟待解决的问题：与基层政协协商民主建设相关的政策法规条例等需要健全和完善；基层党委政府主要管理者、基层政协委员政治协商意识不够；广大群众的民主参与意识有待提升；等等。以欠发达地区广东省清远市为研究对象，通过分析其取得的成就和面临的问题，提出相应的完善对策。

基层政协；协商民主；问题；对策

一、发展基层政协协商民主的意义

党的十八大、十八届三中全会明确提出，要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。这既是对人民政协地位作用的充分肯定，同时也指明了人民政协今后的主要发展方向，应着力把实践好协商民主作为人民政协履职的重要体现。为此，需要准确把握民主政治的发展规律，积极顺应我国当前经济社会转型发展的新常态，大力推进基层人民政协协商民主，不断发展社会主义政治文明。

（一）发展基层政协协商民主有利于引导公民有序政治参与

协商民主的实质，就是要实现和推进公民有序政治参与。政协协商民主可以充分体现社会主义民主的广泛性，通过其主体所涵盖的各民主党派、各人民团体、各民族宗教、各社会阶层等社会各界各方面人士，广开言路、广求良策、广谋善举，使社会群体中个别、零散的意见、愿望和诉求，通过协商渠道得到直接、系统、综合的反映，使公民能够有序地政治参与、享有广泛的权利和自由。广东省清远市政协近年来在此方面作了大量有益探索，积极主动加强与市委宣传部和省、市主流新闻媒体的联系，在《南方日报·清远观察》开设了《集民需民智，为民众代言》专栏，在《清远日报》开设了《政协议事厅》、《政协网络议政》专栏，在清远电视台、电台和网站也开设了政协专题节目，加大了促进公民有序参与和政协履职工作的力度。

（二）发展基层政协协商民主有利于积极推进党政决策科学化、民主化

人民政协协商民主始终坚持求同存异的基本理念，蕴含着参与、协商、合作、包容的精神，只有在民主、和谐、宽松、活跃的气氛中，协商民主才能真正发挥其独特的优势和作用。在不违背党和国家大政方针前提下，让基层各界人士自由发表意见，在民主、平等、真诚的协商讨论中使基层各方面最真实的愿望和建议得到充分反映。它一方面凝聚和体现社会公共利益和公共意志的力量，另一方面因融入各方参与者的意见，客观上也有利于推动党和政府决策的科学化、民主化，有利于决策的顺利实施。近年来，清远市政协积极创新协商议政形式，开展了一系列无主题务虚议政活动，已经成为在当地影响较大的协商民主重要平台，逐步实现了党委、政府务实和政协务虚的成果共享。2014年，清远市政协六届十三次常委会约请市委、市政府领导和有关市直部门，就“广清一体化”专题进行议政。会前，市政协组织专题调研组考察了清远市下辖市县产业园区和广州市、佛山市、天津市武清区、河北省廊坊市、唐山市等地，召开了8次座谈会，广泛听取各方意见，借鉴广佛同城、京津冀协同发展的经验，形成专题调研报告和延伸材料。从顶层设计、现实切入、发展关键、动力机制、文化支撑等方面进行全方位思考和建言，力求协商意见客观准确、富有前瞻性和建设性，努力为市委、市政府破解难题献诤言谋良策。

（三）发展基层政协协商民主有利于为全面建成小康社会提供较为宽松的政治环境

现阶段，我国发展正处在黄金机遇期和矛盾凸显期并存的阶段，人民内部利益矛盾问题错综复杂，如何化解矛盾、缓和冲突进而维持政治稳定是一个重大现实问题。未来几年，要实现全面建成小康社会的奋斗目标，就必须在政治、经济等方方面面充分发扬协商精神，发展协商民主。面对新形势，健全完善协商民主表达机制，让各方利益代表以政治共同体为念、以相互宽容为怀，依据各方共同认可的规则，通过彼此间局部利益的让渡来缓和冲突、缩小分歧，解决利益矛盾、化解底层冲突，有利于缓和社会矛盾，促进社会和谐，助力小康社会如期全面建成。

二、积极探索基层政协协商民主的多种实现形式

总结清远市政协推进协商民主的经验，可以看出，基层政协协商民主的实现形式，主要有以下几种。

（一）政协内部的议事协商

基层政协的组织特点决定了其基本工作方式是在政协参加单位和人士之间进行民主协商。政协的主席会议、秘书长会议、常委会议、专委会会议、全体委员会议、政协领导召开的政协委员座谈会或约谈会都是政协协商民主的重要实现形式。

（二）政协委员通过政协平台同党政部门之间的咨政协商

调查研究发现，在基层政协工作中，最有成效的协商民主实现形式是政协委员与党政部门之间开展的面对面对话。这样的协商民主方式是在政协委员与党政部门之间以政协为平台进行的，通过协商在权利与权力之间达到了很好的良性互动，具有民主最鲜明的特点。清远市政协多年来实行的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等都属于这样的咨政协商。如果再把协商民主的过程延伸到决策的执行、督办，那么督办反馈协商也是一种很好的协商民主形式。鉴于近年来基层社会矛盾和群体性事件频发，地方党委、政府在应对和处理这些问题时，可以充分发挥广大政协委员的作用、积极探索应急协商这种新的咨政协商形式。

（三）政协委员与群众之间的社会协商

为了充分发挥基层政协委员联系群众的优势，在一些乡镇、街道、社区建立了基层委员工作室、委员信箱、委员联络点、委员约见群众等制度，并对基层委员提出知民意、化热点、当智囊、善监督、推民主、促民生等具体要求，使政协委员进一步了解了基层社情民意，在政协委员与群众的直接对话交流中形成有效的社会协商机制。在清城区，创建了基层政协委员在乡镇、街道的活动室，基层委员有了真正的归属感，能够有计划地围绕党委政府关注的重点问题、人民群众关注的难点问题、政协委员关注的热点问题开展调研视察。清远市政协也创立了有类似作用的《政协网络议政》专栏。2015年4月，清远市政协就大学城3万师生出行难问题请市交通局、教育局、公交公司、大学城师生代表和市政协委员坐在一起面对面进行了直接、深入的专题民主协商。这是本届市政协第一次举办此类专题民主协商会，取得了积极的效果。会后，市政协副主席黄卫星给予高度评价。他认为：“此次协商会有利于推动政府加大解决问题的力度，有利于扩大政协话语权的影响力，体现了落实协商民主的巨大空间。”这种协商民主实现形式既不同于委员之间的议事协商，也不同于委员与党政部门之间的咨政协商，是委员与群众、政府机构、其他社会主体之间的多方社会协商，笔者认为这也应该成为人民政协尤其是基层政协协商民主发展的重要形式。

在今天的实践探索中，自上而下还产生了诸如双周协商座谈会（最早产生于全国政协）等新的协商民主形式。当然，除了要进一步探索和创新基层政协协商民主的实现形式外，还需要探索和完善在中国共产党领导和执政各个环节中的协商民主实现形式，以更好地发挥协商民主的作用。

三、推进基层政协协商民主发展的若干对策建议

（一）加强宣传，深化认识，进一步提高对基层政协协商民主的认识

首先，要进一步加大学习宣传教育力度，切实加强十八大报告和有关文件“把政治协商纳入决策程序”、“健全社会主义协商民主制度”等相关内容的学习、宣传和教育。通过党委中心组、领导干部培训班和党校、行政学院、社会主义学院等途径，加大对社会主义协商民主性质、地位、作用的学习、教育力度。有计划、有重点地组织新闻媒体宣传政协政治协商活动及协商成果，加强协商民主理论和实践的综合研究,进一步深化党政领导干部和各界人士的思想认识，切实坚定道路自信、理论自信、制度自信，不断增强“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的自觉性和使命感，努力实现“要我协商”为“我要协商”、“可否协商”为“必须协商”的转变。其次，广大基层政协要把宣传工作纳入年度工作计划，认真把握有关政协宣传工作的方针、政策和舆论导向，按照政协工作的特点和新闻规律，不断挖掘政协新闻，大力宣传协商民主的独特优势等，在全社会倡导平等和谐，形成良好协商氛围，促进协商各方讲实话、说真话、道心里话，特别是要鼓励敢于提出不同意见，真正做到知无不言、言无不尽。只有这样，才能充分激发协商人员的积极性和聪明才智，使协商各方毫不保留地把自己的真实想法坦诚地说出来，从而提高协商实效，对协商问题形成科学的协商结果。

（二）夯实基础，珍惜角色，努力树立基层政协良好形象

基层政协作为推进基层协商民主建设的重要组织，应从五个方面树立好自身形象：1.在履行协商职能中树立好形象。坚持“观全局、议大事、办实事”，找准位置，选好角度，发挥优势，做到参政参到点子上、议政议出水平来；2.在参与发展中树立好形象。要始终坚持与党委、政府同唱一台戏，积极主动参与党委、政府工作，在决策中参谋，在执行中助力，不断获取新的活力、增强新的凝聚力；3.在为群众办实事中树立好形象。要结合自身的职能、条件与优势，抓住群众反映强烈的热点、难点、疑点问题，搞视察、抓调研、提建议，及时传达和反映群众的热切呼声，促使问题得到妥善回应和解决，尽可能为群众办一些力所能及的实事、好事，赢得基层群众的信任和支持；4.在发挥委员作用中树立好形象。一方面要加强对基层政协委员的培训教育力度，不断提高其综合素质。2014年6月，180多名清远市政协新任委员和特聘委员就在市委党校（市社会主义学院）集中学习人民政协基本理论和委员履职知识。另一方面也要从每位基层政协委员的特点和优势出发，为他们施展才干提供广阔空间。2014年6月，清远市政协创建了“委员之家”网上互动交流平台，实现了省、市、县三级“委员之家”联网。与此同时，整合提升政协提案管理系统、政协“民需民智”网络平台，形成了委员履职的三个平台，完善了网民信息在线收集、委员查询、反馈、交流等功能，提高了委员信息交流水平和工作效率；5.在强化基层政协自身建设中树立好形象。要不断完善政协内部目标考核，健全工作机构，开展形式多样的学习和讨论活动，提高专业技能，努力在社会上树立起讲团结、肯奉献、开明诚信、务实高效的良好形象。

（三）按照“四化”要求，尽快建立健全基层政协协商民主的制度保障机制

没有健全完善的制度作保障，协商民主的实效就会打折扣。近年来，基层政协协商民主制度建设虽然取得了较大进展，但相对于人大的表决民主（选举民主），基层政协协商民主最大的缺陷还是制度不够健全、程序不够完善、制度刚性不足，因此基层政协应将制度建设摆到更加突出的位置，加快推进政协协商民主的科学化、制度化、规范化、程序化。1.要增强制度的科学性。根据中共中央要求，按照“宜大不宜小、宜具体不宜笼统和从地域实际出发”的原则对协商内容进行具体细化。对“重要问题”进行具体规定并以明文规定下来。大胆借鉴兄弟省市经验，积极协助本地党委、政府制定符合基层实际、便于操作的《政治协商规程》，对政治协商的内容、形式、程序和保障措施作出明确具体的规定。2.要增强制度的权威性。主动争取地方党委、政府制定支持政协政治协商、民主监督、参政议政的工作制度，积极推动地方党委、政府进一步完善议事规则，把政协协商民主作为决策过程的基本环节予以明确，不断健全和完善协商程序，包括协商议题的提出和确定程序、安排协商活动的程序、通报情况和听取意见的程序、参与协商的程序、意见建议处理及反馈程序等，真正做到不以领导人的改变而改变、不以领导人意志和注意力的改变而改变。3.要增强制度的配套性。将制定综合性制度与专门性制度结合起来，将实体性制度与程序性制度结合起来，将推动地方党委、政府制定制度与健全政协内部制度结合起来，将贯彻上级制度与完善本级制度结合起来，将出台暂行规定与建立长效机制结合起来。4.要增强制度的执行力。要建立和完善协商民主领导机制，形成党委统一领导下各司其职、各负其责的工作格局；强化沟通协商，建立完善“四套班子”秘书长（办公室主任）联席会议等沟通协调机制，统筹安排工作；建立协商结果应用机制和协商反馈机制及相关检查考核机制，防止制度规定的虚置。通过制度建设，使政协民主协商成为各界发扬民主、反映民意、集中民智、增进共识的重要渠道，成为科学、民主决策的重要环节。2015年上半年以来，清远市政协已制定《清远市政协关于加强与委员联系的暂行办法》、《清远市政协关于建立健全委员活动日制度的暂行办法》，组织各专门委员会开展“委员接待日”活动，设立主席会议成员“委员接待日”，有效增进了委员间的交流、沟通和联谊，提高了基层委员协商民主履职能力和基层政协组织凝聚力，推进了基层政协协商民主制度化、规范化、程序化。

（四）紧紧围绕中心工作，服务地方发展大局，进一步丰富基层政协协商民主的内容

政协章程指出：“就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”党的十八大报告进一步明确提出，要通过政协“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”。各地要着力研究“重大问题”、“重要问题”、“实际问题”和“广泛协商”的内涵，进一步细化和丰富基层政协协商民主的内容。1.要按照“三在前、三在先”原则开展协商。凡是地方党委、政府贯彻党和国家大政方针的重要政策、重要部署和重要措施,涉及地方政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，以及事关人民群众切身利益的实际问题，在决策之前都要纳入基层政协协商范围，听取政协的意见建议，切实做到重大决策协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前；制定经济和社会发展中长期规划要先协商后决策，对重要人事安排等要先协商后决定，制定重要的地方性法规要先协商后通过。对该协商而未经协商的事项，不提交党委决策、人大表决和政府实施。2.要紧扣助推当地科学发展开展协商。在继续搞好对“一府两院”工作报告和财政、发展改革报告协商的同时，新增对党的代表大会、党委全体会议重要报告的协商，紧紧围绕地方党委、政府确定的每届任期和年度发展思路、发展目标、发展举措开展协商议政活动。3.要围绕促进民生改善开展协商。教育、文化、医疗、就业、住房和社会保障体系建设是人民群众关心的热点问题，也是政协组织助推民生改善和社会和谐的重要任务。基层政协要责无旁贷地协助党委、政府实施民生工程，就基础设施建设、外来务工人员子女入学、社区文化、就医、就业、养老保险和居民小区物业管理等现实问题，深入基层，倾听百姓呼声，反映群众诉求，加强舆论引导，现场协商办理有关民生提案和社情民意，积极促进民生问题有效解决，努力营造政通人和、和谐共进的发展环境。

［1］十八大报告辅导读本［M］.北京：人民出版社，2012.

［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013.

（责任编辑赵晓旷）

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1008-9012（2016）01-0014-04

2016-01-16

本文为广东省社会主义学院系统2014_2015年度科研立项资助项目，课题名称：《关于推进基层政协协商民主的理论思考》，项目编号：GDSY_XT_［2014_2015］21。本文在此课题基础上略有修改和删减。

陈震（1976—），男，山西太原人，中共广东省清远市委党校（市社会主义学院）讲师，硕士研究生。