政府购买公共体育服务的评估实践与反思

冯维胜，曹可强



● 体育与社会发展

政府购买公共体育服务的评估实践与反思

冯维胜1,2，曹可强1

通过对国内政府购买公共体育服务评估实践的分析，发现评估是当前政府购买公共体育服务的薄弱环节，存在体制内评估缺乏公信力、体制外评估缺乏独立性、评估对象存在片面性、评估内容缺乏全面性、评估过程缺乏完整性等问题。提出完善我国政府购买公共体育服务评估的建议：健全政府购买公共体育服务的评估体系；建立第三方为主的评估制度；吸纳多主体参与的评估机制。

公共体育服务；政府购买；评估；国内实践；国外经验；评估制度

20世纪70年代末，世界范围内兴起了行政改革的浪潮，在“小政府、大社会”的目标引领下，各国政府开始探索职能转变的新途径。其中，购买公共服务无疑是职能转变的核心之举，即以“政府出资、社会组织生产、契约关系管理”为主要特征的公共服务供给机制。因其具有提高政府绩效，调动社会组织积极性及改善公共服务质量等优势，成为各国公共服务提供方式的优选方案[1]。在中国全面深化改革的时代背景下，中共十八大和十八届三中全会确立了“改进政府提供公共服务方式”和“推进政府购买公共服务”的目标。出于解决实际问题的需要，国内学者对政府购买公共服务进行了广泛研究。总的来说，当前的研究主题主要包括“为何购买公共服务、购买哪些公共服务及如何购买公共服务”3个方面，而对“为什么要对购买进行评估、谁来评估、评估什么、如何评估及评估结果怎么使用”等事关政府购买的评估研究尚未引起重视[2]。

1 开展政府购买公共体育服务评估的意义

对于政府购买公共体育服务这种专门且比较特殊的领域来说，公众的需求和偏好具有至关重要的影响,因此，选择恰当的购买方式，遴选称职的承接者，提供适合大众需要的公共体育服务是公共资源有效配置的前提[3]。这就需要对买什么、向谁买、买得怎样进行科学评估。只有通过评估，才能知晓公众的体育偏好，进而提供针对性更强的体育服务；只有通过评估，才能选择合适的服务承接者，进而保障质优价廉的体育服务；也只有通过评估，才能发现政府购买体育服务存在的问题，并在总结购买经验的基础上进一步完善政府购买，实现“想民所想，及民所及，供民所需，购民所好”的公共体育服务购买目标。总之，政府购买公共体育服务有必要进行专业评估，这是政府购买公共体育服务不可或缺的内容，对购买方，承接方和接受方都具有积极意义。

就购买方而言，在政府购买公共体育服务中引入评估机制，尤其是外部评估机制，打破了政府自买自评的局面，是完善公共体育服务评估体系的重要内容。对推动政府监管方式改革，丰富公共体育服务评估方式起到了重要作用，也是深化政府职能转变的有效措施。

就承接方而言，通过对承接者的评估，不仅有利于政府选择合适的公共体育服务承接者，而且有助于承接者加强对自身的认识，规范运作，提高专业化水平,尤其是对非政府性质的承接组织，它们的数量增长和能力提升是承接政府购买的前提，也是扩大政府购买的力量源泉。另外，评估可以增强社会公众对承接组织的关注，发挥社会监督作用，激发承接组织不断解决自身问题，实现自我完善。

就接受方而言，广大公众作为顾客，是公共体育服务的接受方，拥有对政府购买公共体育服务的最终评价权。在购买内容的选择、承接者的服务质量及购买的整体绩效水平评估方面都应该把接受方放在首位。让公众充分了解政府购买的真实情况，邀请大众参与评估，并及时向大众反馈评估结果，这既是公民权益的体现，也是评估获得公信力的基础,而且社会力量参与政府购买评估，有利于建立政府购买的社会监督机制。

2 当前政府购买公共体育服务评估存在的问题

为促进政府购买公共服务的发展，国家层面出台了一系列政府购买公共服务的指导性文件，例如国务院办公厅出台的“关于政府向社会力量购买服务的指导意见”，财政部、民政部和国家工商总局共同制定的“政府购买服务管理办法”；各地在响应大力购买公共体育服务号召的同时，也在着手制度建设，并逐渐形成政府购买的常态化机制。2014年常州市出台《公共体育服务体系建设三年行动方案》，并制定了《常州市关于购买公共体育服务的实施办法》，同年江苏省也制定了《江苏省本级向社会组织购买公共体育服务暂行办法》。2015年上海市、南通市、常熟市等相继出台地方性的政府购买公共体育服务管理办法，但就全国而言，政府购买公共体育服务还处于起步阶段，尤其在政府购买公共体育服务的评估方面还有许多问题有待解决。缺乏完善的公共体育服务评估及监督体系已经成为政府购买公共体育服务系统中的突出问题[4]。

2.1 体制内评估缺乏公信力

政府在转向购买服务后，作为购买方，应该更加关注购买的效果，不能一买了之。这需要政府担当评估的发起者，并将评估职能转移出来，交由专业机构，以深化职能转变。实际上，政府很难在短期内适应多重角色并实现职能转变，在路径依赖的作用下仍包揽评估，集评估主导者、组织者和实施者于一身[5]。购买评估沦为内部控制模式，评估体系的运行完全是行政意志的体现，影响了评估结果的有效性。例如，在深圳市购买124家市属体育场馆服务中，政府部门和场馆管理单位确定购买内容，后者提出结算报告，前者评定服务完成情况，报市财政部门审批后支付费用。购买内容、价格核算及效果评定完全由体制内的购买部门完成[6]。

这种形式化的评估和政府购买模式密切相关。当前政府购买公共体育服务主要采取非竞争性购买、体制内购买等非市场化的模式，为评估的内部化埋下了伏笔，评估的内部化又为购买的非市场化提供了制度保障，体育服务的购买和购买评估陷入体制内循环[7]。例如，2014年常州市购买了18项公共体育服务，16家单位与政府签约，其中属于体育协会和体育总会的单位11家，市级体育场馆管理公司1家，体育系统之外的承接组织仅4家。第2年常州市购买公共体育服务项目的中标单位达到28家，其中属于地方体育协会的单位14家，场馆管理单位5家(1家市太极武术馆)，市体育发展公司、体育总会、市体育公园各1家，体育系统之外的承接组织有6家。

这类情况并非个案，调查显示政府往往倾向于在系统内购买公共体育服务，即便是向外部购买也主要基于人脉关系，购买行为的非市场化特征明显。很多承接方表面是体育非政府组织，实质是由地方政府或体育部门扶持成立，仍然是政府部门的延伸机构。购买者不是独立的社会机构，致使购买行为沦为体制内的“左右手倒换”，购买价格、经费使用、服务质量等方面的问题层出不穷[8]。2015年泰州市体育局购买公共体育服务项目采用项目资助式和项目申请制2种方式进行，购买了3类17项活动，17家获得资助的单位包括市(区、县)单项体育协会、体育指导员协会、宣传部、体育局等15家单位，以及泰州报业发展有限公司和江苏有线泰州分公司2家企业，承接者以系统内单位居多。与体育系统内的组织相比，系统外的组织往往处于弱势地位，很难和处于系统内的组织竞争[9]，因此，能够获得承接资格的组织往往是地方的单项体育协会和社团，大多是依附于政府的组织。在这种情况下，作为购买主体的政府再度承担评估主体，很难切实履行评估职能，更难以做出客观评估，评估结果的应用效果也将大打折扣。

2.2 体制外评估缺乏独立性

和体制内评估对应的是体制外评估，作为一种新兴的外部评估方式，第三方评估有别于传统的政府内部评估，具有独立性、专业性和权威性等特点，能够提高评估的科学性；但是，就我国第三方评估的实践现状而言，完全意义上的第三方评估机构缺乏，甚至第三方自身的资格还没有一个准确的界定[10]。不仅民间组织中能够作为“第三方”承担政府购买评估的专业机构少之又少，而且有良好信誉的就更是凤毛麟角。当前，各地政府在购买公共体育服务评估中基本上都采用邀请专家和代表的方式进行。例如泰州市购买公共体育服务评估组是在市体育局的监督下，从高校体育教师、机关部门、媒体记者、体育系统、社会健身人群中各抽取1名，组成5人评审组。常州市邀请了高校专家、政府人员和社会人士组成评估组。评估组织既由买方组建又有买方参加，专家的数量非常有限。即便是专家，一旦脱离了“官方”背景，评估行为也会受到公众质疑，况且评估经费还要来源于购买方，评估工作的行政干预难以避免[11]。

实际上，第三方的独立性是保证评估结果公正的起点，第三方的专业性和权威性则是保证评估结果公正的基础。是否能够取得独立的地位在于其经济上的独立与否，经济能否独立，又与是否形成了稳定的盈利模式有关。由于当前第三方评估市场规模不大，评估机构较少且发展不成熟，服务对象主要是政府，资金也主要来自政府，很难不受政府影响。评者和被评者之间的利益羁绊必然影响其独立性。

2.3 评估对象存在片面性

政府购买公共体育服务是政府将社会委托其提供公共服务的职能再次委托给其他组织生产的过程，在这个过程中既需要对承接组织及其生产的服务的评估，也需要对政府进行评估，只有完成了对委托代理双方的共同评估，才能构成完整的政府购买评估[12]，而且在公共体育服务提供方式转变后，政府扮演的角色不减反增，集公共体育服务的提供者、购买者、付款者、选择者、监督者于一身，仍然是公共体育服务的最终责任人，对其评估的重要性甚至超越了承接者。只有对作为购买方的政府进行有效评估，才能够约束其选择合适的购买内容和称职的承接者，从而提高购买绩效。实证研究也发现，对购买方开展评价，能够提高服务绩效和公众满意度[13]；但从我国政府购买评估的实践来看，承接组织是主要的评估对象，尤其是在购买公共体育服务初期，政府对承接方采取自始至终的监管方式。这种全程监管尽管能够最大程度保证服务效果，但带来监管成本的上升，致使购买效益降低。加之购买方和承接方信息不对称、能力不对等、业务不交叉等原因，监管效果不甚理想。

2.4 评估内容缺乏全面性

由作为购买方的政府担任评估主体，难免进行选择性评估，偏向于强调购买的内容和投入的资源，而较少谈及购买行为的效用，也很少提到群众的满意度。即使是政府选择的社会评估机构，给予后者的评估权限一般只限于招投标阶段，主要是对投标者的遴选[14]。这样的评估内容存在严重的片面性和不可靠性。尽管很多地方在政府购买公共体育服务的管理办法中都提出了评估的内容，但评估对象基本上都是承接组织；对和公众需求密切相关的购买内容的评估尚未受到重视；对购买完成后的满意度和购买实施效果方面的评估缺乏；对政府部门购买绩效的评估也仅限于理论探讨，实践操作基本处于空白状态[15]。

2.5 评估过程缺乏完整性

我国政府购买公共体育服务“运动化”的特征明显，集中表现在地方政府购买的公共体育服务内容凭经验制定，不重视过程性和终结性评估，对购买内容、购买方案及承接者的执行情况缺乏评估[8]。

2.5.1 评估的环节缺失

事前评估包括购买内容和承接方2个方面：对前者的评估在于明确公众的体育偏好，根据公众的需求偏好确定购买内容；对后者的评估在于选择恰当的生产者。两者缺一不可，共同构成了有效购买公共体育服务的前提。而在多地政府购买公共体育服务的实践中，既缺乏对购买内容的评估，也缺乏对服务承接方的评估。对承接方的资质、业务能力、过往经验等基本信息收集不足，选择依据缺乏；买卖双方签订了购买服务的协议，但缺乏事先约定的服务标准和评估办法，很少有规范的评估文本；服务过程中信息不透明，尤其是关键事项约定模糊，敏感问题避而不谈；项目完成后，公众代表和政府人员组成临时机构，听取承接方的汇报总结，进行评估验收[16]。过程评估主要关注公共体育服务的供给信息和公众反馈，对服务质量的改善和服务内容的调整具有重要作用，而事后评估则在于总结购买过程中的经验教训，为后续的政府购买提供经验借鉴。就目前的评估环节而言，评估主要聚焦于服务完成后的结果，指标的选择也主要基于政府购买的完成状态，对购买前的需求评估及服务供给的过程评估重视不足，单单进行事后评估不足以实现动态监督[17]。此外，在体育服务完成后进行的结果评估周期较长，不利于对服务过程中的问题进行补救，在出现购买内容不符合实际需要或与合同约定存在偏差时，购买方和承接方都处于被动地位。

2.5.2 信息的收集缺乏

政府购买公共体育服务评估需要建立在收集大量信息的基础上，既需要购买前的调查信息，也需要完成后的结果信息，还需要服务生产和供给中的过程信息。而现有评估实践主要关注购买完成后的评估，对过程信息的重视程度严重不足，待项目完成后再回头了解购买过程中的情况往往“时过境迁”，顾客当时的感受已缺乏时效，甚至很多顾客“一去不回头”。例如，在武汉市购买游泳服务的评估中，承接方仅仅统计了入场人数，没有对顾客感受进行调查，难以对服务方案做出适时调整，事后对场馆、顾客和社会各界人士的调查已很难反映当时的情况[18]。而只有获得政府购买公共体育服务的真实信息，进行资料和数据汇集、整理和分析，才能实事求是地做出评估，为购买的执行和全面检查奠定基础。

2.5.3 评估的应用落空

评估既是衡量政府购买公共体育服务效果的工具，也是改进和完善政府购买的重要手段。就购买过程而言，通过发挥事前选择、事中监督和事后评价与诊断功能，提高政府购买的效益。就评估对象而言，包括了确定购买内容、选择购买方式、衡量购买效果等；然而，很多地方政府为了评估而评估，这种走过场式的评估必然缺乏对评估结果的应用。在评估结果对资金拨付缺乏影响的情况下，政府购买的“评估兑现”功能丧失，以评估为基础而建立的购买监督机制和绩效管理机制失灵。此外，政府缺乏明确的购买责任，公共体育服务市场的不完全竞争、承接组织发育不成熟等现实问题的存在，使得评估结果不能影响到对购买对象和购买内容的选择，没有与买方绩效挂钩，致使评估处于可有可无的地位。

可见，政府购买公共体育服务在评估主体、评估对象、评估环节等方面存在着很多需要改进和完善的地方，应该引起各方的高度重视。诸多学者在公共服务购买的研究中已经指出，政府的重要职能就是“契约管理”，包括“契约设计”“契约制定”“契约执行”及“绩效评估”，相应的应具备需求测评能力、合同管理能力、购买绩效的评定能力。在政府购买经验欠缺、知识储备不足、绩效管理薄弱的情况下，应格外重视评估制度建设[19]。

3 完善我国政府购买公共体育服务绩效评估的路径

政府购买是我国公共服务改革的积极成果，但是，要进一步规范政府购买，还需要深化政府职能转变。当前，很多体育事业单位、协会和社团仍然是政府举办，这些组织具有承接政府职能转变，获取购买项目的天然优势，而政府又是评估和监管主体，这是导致购买效率不高、评估效果不佳的体制性根源[20]。

3.1 健全政府购买服务的评估体系

政府购买公共体育服务评估能够参照的法规包括《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》及《政府购买服务管理办法(暂行)》等。对于缺乏市场竞争的体育服务而言，这些法规的针对性和操作性不高。需要加强购买评估的制度建设，在既有政策的基础上，配套购买评估的实施办法和管理条例，保障评估的法律地位，实现政府购买体育服务评估运行的规范化。

评估运行机制应该贯穿政府购买公共体育服务的全过程。在购买前，需要建立社会大众的需求评估机制和服务承接方的选择评估机制，前者用于确定社会对不同公共体育服务内容的需求强度和规模，后者在于选择合适的公共体育服务生产者；在服务生产和供给过程中，要建立针对合同履行情况的评估机制和反馈机制，强化对合同履行情况的监督，并将评估结果和公众反馈的问题及时向承接方反映；购买完成后，通过终结性评估机制，向承接者支付费用，并总结购买经验。

首先，重视购前需求评估。在购买公共体育服务之前，需要对社会公众进行需求调查，根据需求评估结果决定是否采用购买的方式提供服务，以及购买哪些体育项目和内容。根据购买需要选择被调查人群，采用问卷调查、电话访问、走访、面谈等形式，开展需求调查，收集并统计信息[21]。政府部门应立足本地现实情况，以当地财政实力和社会公众的需求作为购买与否的条件。

其次，完善事中动态评估。购买部门要建立跟踪检查制度，相关部门要协助做好随机抽查工作，密切关注承接组织开展公共体育服务的具体情况。通过访谈、问卷调查、网络信息平台等途径征集社会公众的反馈意见，评估承接组织提供服务的质量与效果。承接组织要根据实时评估结果调整服务内容和方式，确保服务真正满足社会公众的需求，避免资源浪费。

第三，健全评估结果应用。评估结果的得出并不是评估的终结，充分利用好评估结果是评估工作的重要目标。政府通过购买服务的效果评估分析社会公众的体育需求，为今后购买内容的选择提供指导，以提高购买的针对性。服务生产过程中提出的评估建议和意见应该成为完善政府购买的政策参考，为进一步提升购买能力提供保障。对承接组织的评估有利于承接组织寻找自身不足，为今后更好地承接政府购买积累经验，并为政府购买费用的支付及双方的后续合作提供参考。

3.2 建立第三方为主的评估机制

为了提高政府购买公共体育服务评估的有效性，避免出现“同体评估”的情况，政府应积极培育并引进独立的第三方评估机构，体制外的第三方主导政府购买评估，实现了购买和评估的职权分离。第三方评估的本质也是政府向社会购买服务，如何避免或降低第三方被“俘获”的风险，需要确保第三方的独立性。

首先，保证评估资金来源的独立性是先决条件。1)通过成立专用的评估基金，专门用于政府购买评估，从而保证评估机构和评估对象的经济独立关系。2)在政府购买公共体育服务的同时，一并购买评估服务。

其次，评估机构不能仅由买方选择，要由买卖双方共同认可。作为买方的本级政府不再担任评估主体，由买卖双方或上级政府选择评估机构，切断买者和评者的利益关系。另外，对评委的数量和构成进行规定，并把评估的流程、纪律和效果制度化。

再次，提高第三方评估机构的专业性。1)现有评估机构要完善自身管理，加强对在职人员的培训；2)高等教育要加大评估专业人才的培养力度，为评估行业注入新生力量。3)政府从行业发展的角度设定评估机构的准入资格，通过行业指导和宏观管理，营造评估机构健康发展的行业环境，塑造评估组织公平竞争的市场环境，以规范第三方评估机构的运作。

3.3 吸纳多主体参与的评估制度

政府购买公共体育服务第三方评估，是由独立的第三方组织实施，而非完全由第三方完成全部评估。在第三方组织实施评估过程中，参与评估的主体是广泛的，包括政府人员、社会组织及广大公众。不同的参与主体处于不同的立场，拥有不同的视角，能够确保评估更加公正，避免因评估参与者的单一性而影响结果的可靠性。多主体的参与和监督能够保证评估的科学性，有利于促进评估组织认真履行评估职责，以专业的态度和负责的精神开展评估，提高评估质量[22]。在众多的公共体育服务参与主体中，公众作为消费者，在评估中拥有至关重要的地位，为了发挥公共体育服务的顾客导向作用，无论是购买之前的需求评估还是购买完成后的满意度评估，都要格外重视公众意见[23]。

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Practice and Reflection on Evaluation of Government Purchasing Public Sports Service

FENG Weisheng1,2,CAO Keqiang1

Through analysis on evaluation practice of domestic government purchasing public sports service,this paper finds out that evaluation is the weak points of current government purchasing public sports service,such as lack of in-system evaluation credibility,lack of out-system evaluation independence,one-sidedness of appraisal object,lack of comprehensive evaluation content and lack of evaluation process integrity,based on which suggestions are put forward to perfect government purchasing public sports service evaluation in China.We should improve the evaluation system of government purchasing public sports services,establish a third party as the main evaluation system,and absorb more subjects to participate in the evaluation mechanism.

public sports service;government purchase;evaluation;domestic practice;foreign experience;evaluation system

2016-10-26

上海体育学院研究生教育创新基金(yjscx2015012)。

冯维胜(1979—)，男，江苏连云港人，博士研究生，副教授，研究方向为体育管理。

简介：曹可强(1965—)，男，安徽庐江人，博士，教授，研究方向为体育管理。

1.上海体育学院，上海 200438；2.上海电机学院，上海 201306

1.Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China;2.Shanghai Dianji University,Shanghai 201306,China.

G 80-051

1009-783X(2016)06-0484-04

A