普通公立高校二级学院内部治理结构的优化设计

吴德垠，姚 飞，李 东，薛育余

(1.重庆大学 博雅学院; 2.重庆大学 人文社会科学高等研究院，重庆 沙坪坝 400044)

一、引言

2015年8月18日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十五次会议，审议通过《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，提出“推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列”，要求“引导和支持高等院校优化学科结构，凝练学科发展方向，突出学科建设重点，通过体制机制改革来激发高校内生动力和活力”[1]。这个会议既提出了任务，也设计了完成任务的路线。这条路线的一个关键就是要通过体制机制改革激发高校内生动力和活力。高校二级学院(简称学院)是学校根据学科或学科群而设置的教学科研组织，是学校实现办学目标的具体组织和实施单位。因此，高校的体制机制改革必须通过学院的体制机制改革来落实。但是相对于二级学院来说，政府关注和治理的范畴主要限于院校层面而不直接指导二级院系工作，当然这也符合政府与大学关系处理的基本原则。也即，政府对高校二级学院的关注相对较少。同时，相较于院校层面，学者对高校二级学院的体制机制研究也远远不够。所以，要建设一流大学和一流学科，就有必要深入研究二级学院的体制机制改革。

所谓高校二级学院体制机制，其核心内容就是学院治理结构。学院治理结构一般分为学院外部治理结构和学院内部治理结构两部分。学院外部治理结构主要是处理学校、学校党政部门、其他学院和学院之间的关系(政府、企事业单位和社会等校外对办学感兴趣者，虽然对学院办学也会产生影响，但他们主要还是通过学校间接影响学院的办学)。这些关系的处理主动权在学校、各职能部处及其他二级单位，学院的话语权不多。因此，在探讨学院与学校关系的基础上，应主要关注普通公立高校二级学院内部治理结构。根据国内有关专家的观点，“大学内部治理结构主要是指高校内部利益相关者之间各种权力的分配、制约和利益实现的制度规定、体制安排和机制设计，集中体现大学管理的结构、运行及其规制的主要特征和基本要求”[2]。因此，本文将重点讨论学院内部的利益相关者，以及他们之间的权力、责任及其制衡关系，当然也涉及与之相应的制度安排等。

二、普通公立高校二级学院内部治理结构分析

自《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和《教育部关于推进试点学院改革的指导意见》颁布以来，各高校加快二级学院内部治理结构改革步伐，纷纷通过大学章程建设来设计和优化学院内部治理结构。

(一)高校二级学院内部治理结构实例分析

截至2016年2月22日，在教育部门户网站可查阅到78所高校的章程，这些章程都对二级学院内部治理结构进行了不同程度的陈述。分析这些章程，从学院事务决策的角度，基本可以归纳成三类：第一类是党政共同负责制(或党政联席会议制度下的院长负责制)；第二类是学术(或教授)委员会集体决策下的院长负责制；第三类是党政学术共同决策下的院长负责制。

1.党政联席会议制度下的院长负责制。这一类型是多数高校采用的学院内部治理结构模式，其特点是学院党政联席会是决策的主要力量。取北京邮电大学作为代表，其主要表述为：“学院(研究院)实行党政联席会议制度。党政联席会议是学院(研究院)的决策机构”；“学院(研究院)党委发挥政治保障作用，对学院(研究院)的改革发展、稳定负有重要责任”；“院长是学院(研究院)行政主要负责人，全面负责学院(研究院)的教学、科学研究、学科建设、对外交流和其他行政管理工作”；“教授会作为学院(研究院)的学术自治组织，依其章程自主开展工作”；“院长定期向本学院(研究院)全体教职工、教职工代表大会报告工作”。[3]

2.学术委员会集体决策下的院长负责制。这一类型是极少数高校采用的学院内部治理结构模式，其特点是学院学术委员会在学院重要事务决策中起主要作用。取东北师大作为代表，其表述为：“教授委员会依照章程开展工作，支持学院行政班子独立负责地开展行政管理工作。学院人才培养、学科建设、科研评价与奖励、教师职务聘任、人才引进与队伍建设、国际学术交流与合作等学术委员会职权范围内的学术事项，应提交教授委员会审议决策；学院整体发展、教学与科研组织形式、资源配置等重大事项，应咨询教授委员会意见”；“学院日常管理实行党政联席会议制度”；“学院院长是学院行政管理的主要负责人”；“学院党委负责学院教职工及学生的思想政治和党建工作，保证党和国家的路线、方针、政策和学校的规章制度在本单位的执行”。[4]

3.党政学术共同决策下的院长负责制。此类是介于前两类之间的治理结构，其特点是党政权力与学术权力都参与决策，但权重分配具有多样性。取中国科技大学为代表，该校章程规定学术委员会“作为学院的学术咨询和决策机构，充分发挥其在学院发展规划、学科建设、教师选聘晋升及科学研究中的作用”，“学院实行党政联席会议制度，对学院的教学、队伍建设、人事管理、学生工作等方面的重大问题进行研究，并作出决策”，“院长是学院的主要行政负责人，受校长委托全面负责学院的教学、科学研究和行政管理工作”，“学院党组织在校党委和上级党组织的领导下，负责本单位思想政治和党的建设工作，保证党和国家的各项方针、政策和学校的决定在本学院的贯彻执行”。[5]

(二)对已有二级学院治理结构的分析

分析各高校的章程，可以发现各校在学院内部治理结构的设计上既有相同之处，也有各自特征。在共性方面包括：实行校院二级管理体制；落实学院党政联席会议制度；强调院长是学院行政负责人；要求学院党委要保证监督及支持行政工作等。这些都说明，各高校严格执行《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，将相应内容纳入大学章程。而在个性化方面，差异较大的是有关“教授治学”(即学术委员会的权力及范围)的表述，有的高校则根本不提二级学院的学术组织，有的高校赋予二级学院学术委员会或教授委员会、教授会等学术组织非常大的决策权。不过这两类情况都比较少，绝大多数都是介于这两类之间(也就是我们说的第三类)。多数高校设置二级学院学术委员会或教授委员会，逐步将学术权力和行政权力适度分离，不同程度地试行“教授治学”。此外，各高校对二级学院党组织、行政班子、学术委员会、教代会和学代会等的权力作用范围、权力作用程度和相互制衡关系等的规定不尽相同，表述多样化，其根本原因是高校可以自由设置和管理二级学院。本研究认为，关于高校二级学院治理结构的设计还可以进一步完善，一是部分高校学院内部决策主体、执行主体、参与主体和监督主体还需进一步明晰和完善，二是多数学校对学院学术委员会的权力、范围和运行机理还需更规范，三是有的学校对学院工作的责任主体不明确，只强调了多元决策、集体领导，而在个人负责的落实上缺乏力度，四是权力制约与监督机制，特别是师生参与民主管理的机制还需健全和完善，五是“教授治学”和“党政联席会议制度”的兼顾还有待进一步探索。

三、普通公立高校二级学院内部治理结构的创新设计

依据党和国家的相关法律法规与规章，结合国内普通公立高校二级学院内部治理结构的现状，本文将重点讨论和设计一种“依靠学术委员会决策和党政共同治理下的院长负责制”的学院内部治理结构。这一治理结构的核心是教授决策、共同治理、民主管理、院长负责。

(一)学院内部治理结构关注点分析

1.深刻认识学校与学院的关系。首先，学校是学院的上级部门，学院根据学校的授权自主管理。因此，学院的主要办学资源来源于学校，学院的重大事项受学校的领导、指导和监督。第二，学校要对学校举办者负责，而学院主要向学校负责。第三，根据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，学校党委的根本职能是领导，而学院党委的主要任务是服务和保障。第四，战略在学校，如制定规划、引领学院发展等，而办学则在学院，包括办学科、办专业、实施教学科研与社会服务等[6]。因此，学校负责制定办学目标并进行宏观管控，而学院则负责实现办学目标并进行具体操作。这也就意味着，一是学院的办学必须服从于和服务于学校的办学目标；二是学院才是真正的办学实体，只有学院具体的办学目标得以实现，才有可能实现学校的办学目标。

2.学院教授群体必须掌握学院的学术主导权。国家赋予大学的主要任务是人才培养、科学研究、服务社会、文化传承与创新。“人才培养”“科学研究”和“文化传承与创新”都主要属于学术范畴。“服务社会”也主要通过培养的人才和产生的科技成果来实现。所以，学术性是大学的基本特征。既然学院的设置是为了教学科研，学院的存在和发展也主要靠人才培养与科学研究，那么，学院的根本任务就是发展学术。教授群体在学院学术发展中的主导性是不容置疑的，发展什么样的学术，怎么发展学术，都需要教授们出谋划策和积极参与。因此，学院要发展学术就必须依靠教授，就要将学术的主导权赋予教授群体。

3.学院内部办学利益相关者及其权力分析。学院内部与办学利益相关的群体，主要是师生员工群体、以教授为代表的教师群体、以学院行政领导为代表的行政群体和以党委委员为代表的党务群体。

(1)师生员工群体，他们是办学的主体。他们的诉求就是希望有一个良好的学习工作环境，受到公平公正对待。教职工渴望实现人生价值和稳定的生活；学生期盼在完成学业的同时，全面发展，实现理想。他们以个体形式，或以组织(教代会、工会、学代会、学生会、团代会和团委、民主党派等，统称群团组织)形式参与学院建设发展。他们代表的是民主权力。

(2)以教授为代表的教师群体。他们追求真理和正义。他们希望有良好的学术生态，以便潜心学问、教书育人，并成就事业。他们代表的是学术权力。在此，以教授为代表的教师群体区别于作为民主力量的师生员工群体。

(3)以学院院长等学院行政领导为代表的行政群体。他们追求实现办学目标，提高办事效率。他们希望有良好的工作环境和氛围，以便大家能愉快工作，实现自我。他们是学院日常运转的主导，代表的是行政权力。

(4)以党委委员为代表的党务群体。他们追求政治稳定和环境和谐。他们以党委会形式监督保障党和国家的各项方针政策、学校的各项规章和工作在学院得到贯彻和落实。他们代表的是政治权力。

综合以上分析，可以用学院内部办学利益相关者构成表(表1)来说明。

表1 学院内部办学利益相关者构成表

4.学院内部事务来源、分类及处理的各阶段。学院内部事务主要有三个来源，一是上级部门布置的，二是学院党政和学术委员会为了实现办学目标提出的，三是学院师生员工根据学院或自身利益建议的。学院内部事务根据事务属性大致可以分为三类：第一类，统称为“学术工作”，包含学科、学术、教学、学风、教师队伍和学术组织建设等相关工作；第二类，统称为“行政工作”，包含行政系统的自身建设，为学术服务的人财物管理和学术工作的组织实施等；第三类，统称为“党务工作”，包含思政、党建、群团、保证监督和师生利益等工作。学院每项事务的处理要分为许多阶段，包括事务提出、决策、实施和总结。这些阶段对应于权力就是建议权、决策权、执行权、参与权和监督权。前述的四类办学利益相关者在不同事务和不同阶段中，所扮演的角色和所起的作用是不尽相同的。

(二) 关于“学术委员会决策和党政共同治理下的院长负责制”的设计

1.学院治理结构的流程。第一是提出学院事务，即基于前面叙述的三类来源提出学院事务。第二是学院事务决策。纯党务工作(如组织生活安排等)主要由党委会议决策；纯行政工作(如日常行政工作安排和组织等)主要由院务会议决策；学术及其相关工作(学术机构设置，学术所需人财物等)由学术委员会决策。前两类事务如果涉及(党政)机构设置、干部选拔和资源配置等重要事项，还要经党政联席会讨论才能决定。学术的重要事项须送党政联席会议进行可行性分析后再确定。可行性存在问题的事项，由党政联席会提出建议送学术委员会复议。部分行政事务(比如中长期规划和年度工作计划、领导班子考核和教职工福利等)、学术事务(比如学术规划、评价标准、教师考核方案和培养方案等)和党务工作(比如工会、教代会和学代会的组织及规章等)要组织师生审议，然后才能成为正式决议。而有些工作(比如规划、机构设置、职称评审和干部选拔等)，学院只能报批学校后，才能正式决策。第三是学院事务的实施和监督。事务形成决策后，如果是学术和行政工作，则由院长负责，学院行政组织实施，学院党委保证与监督，学术委员会和师生员工参与和监督；如果是党务工作，则由学院党委书记牵头，党委负责组织实施，行政配合，涉及的师生员工参与，全体师生员工监督。以上事务处理流程描述了学院工作的建议权、决策权、执行权、参与权和监督权及其权力主体。在此，本研究以“学院事务处理流程图”(图1)表示其主要过程。

2.保障治理结构优化的制度体系。这些制度主要包括：《学院章程》，涉及学院概况、办学宗旨、办学目标和任务、主要机构及其职责、管理体制、师生及其权利和义务等；《学院党委会制度》，涉及党委会目的、人员组成、议事规则、决策范围和方式、决议记载和执行、执行情况检查监督等。此外，还包括《学院党政联席会议制度》、《学院学术委员会章程》、《学院院务会议制度》和《学院教职工代表大会规定》等。

图1 学院事务处理流程图

3.各权力主体在治理体系中的作用。为了更加明确各权力主体的作用及其范围，需对学院办学所涉及的民主权力、政治权力、行政权力和学术权力的权责范畴进行较详细的分析。

(1)民主权力，包括对学院的所有工作的建议权和监督权、按学院和学校有关规定的知情权、对学院重大事项和改革的审议权、对学院党政领导工作的考核权、对于个人学术活动的决定权(比如科研领域、教学方法、课堂教学和课程考核等)和对涉及工作的参与权等。

(2)政治权力，包含：对学院所有工作都有保证监督的权利和责任；党委对于党务工作(师生员工思政工作、党建工作、安稳及廉政工作、群团工作和维护师生员工合法权益等)具有主要决策权和执行权；学院党委通过党政联席会对重要的学术和行政工作参与决策。同时，(非学术委员的)学院党委书记列席学术委员会，参与学术工作的审议。

(3)行政权力以院长负责、副院长分工合作方式行使。行政权力包括负责学院的发展、建设和日常运行，对于行政工作的决策和实施，对学术工作的组织实施等。同样，(非学术委员的)学院院长列席学术委员会，参与学术工作的审议。

(4)学术权力拥有学院所有学术事务及其学术支撑条件等的决策权。但部分学术事务(比如学院定位、改革发展方向和思路、学科和专业建设、招生、高端人才引进、学位设置、涉及学术的经费预算、教师招聘和职称评审等)由学术委员会审议后，须送学院党政联席会进行可行性分析，最后报学校审批；部分学术事务(比如学院重要资源配置、院内教学科研机构设置调整、重要改革方案、培养方案、教职工考核奖励方案和学术评价的标准等)经学术委员会审议后，还要征求师生员工或相关部门意见才能最后决定。

4.学院党政联席会议的设置和作用。党政联席会议根据中共中央《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》设立，成员主要由学院党政领导班子联合组成。根据议题性质分别由院长或党委书记主持。为了使决策更加科学民主，邀请(非党政领导的)学术委员会主任委员和教代会(或工会)主席列席。根据具体讨论事项，还可邀请其他有关人员列席。其主要职责是讨论和决定学院重要事项。这是实现学院党政共同治理学院的基本方式，也是完善学院相互监督和制约机制、团结各方形成合力的制度安排。为体现党政联席会议职能和放权不丢责，又要实行“教授治学”，也便于院长协调统筹，党委监督保障，因此，学术委员会审议决策的重要事项须提交党政联席会议进行可行性分析，最后形成决议；党政联席会议不讨论未经学术委员会审议的学术事项。同时，党政联席会议有不同意见只能提交学术委员会复议，而不能修改学术委员会的审议；党政联席会议的纪要都要送学术委员，便于其了解院情，提高决策和监督效率。

5.“学术委员会决策和党政共同治理下的院长负责制”形成学术委员会是决策主体、行政是执行主体、师生员工是参与主体、党委是保障主体的治理格局。学院院长就是学院工作的第一责任人，学院党委书记就是保障监督的第一责任人。这个治理结构的主要特点如下：

(1)学术委员会决策。由于学院的根本任务就是发展学术，学院最重要的事项就是发展学术及其相关事项。因此，掌握了学术事务和支撑条件的决策权，其实就是拥有了学院的决策权。为了院长的全面负责，统筹协调，以及体现党委的保障监督，同时也为了让学术委员专注于学术，使决策切实可行，落到实处，学术委员会审议决策的重要学术事项结论需经党政联席会进行可行性分析后，最终形成决议。在这个过程中，学术委员会是主体，党政联席会只是服务者，起辅助作用，因此称为“依靠学术委员会决策”。同时，也正是这种党政联席会对重要学术事项进行可行性分析，起到了兼顾“教授治学”和“党政联席会议制度”的作用。

(2)学院党政“共同治理”。这主要体现在党政联席会议制度上。学院的所有重要事项都要经党政联席会讨论。同时，学院主要工作的执行权都在行政，而党委要行使保证监督权。这些都能说明学院是由党政共同治理的。

(3)“多元化决策”和“多阶段决策”。“多元化决策”和“多阶段决策”主要体现在重要学术事务必须经师生员工讨论、学术委员会审议、党政联席会议分析可行性，最后形成决策。这说明虽然学术事务决策的主体是学术委员会，但在决策的不同阶段和方面，民主、政治和行政等权力主体都有参与机会和参与空间。

(4)“决策权与执行权分离”和“执行权与监督权分离”。“决策权与执行权分离”主要体现为学术事务的决策主体是学术委员会，但是组织实施却是行政负责。这样有利于充分发挥学术委员会学术判断的特长，也便于极大化学院行政的管理效率。“执行权与监督权分离”主要体现在，虽然学院行政负责组织实施，但学院党委负责保障监督实施过程。同时，学校各部门和全院师生员工也对学院事务有监督权。

(5)强调“院长负责制”。从前面的行政权力配置中可以看出，学院院长是学术工作(的组织实施)和行政工作的第一责任人。对于学院的所有工作，建议权、决策权、参与权和监督权都可以多元化。但是执行权(即组织实施)却是以院长为首的行政统一负责。因此，学院院长对全院工作要负总责，要提纲契领，统筹协调。

四、结语

“依靠学术委员会决策和党政共同治理下的院长负责制”的实现，还需要一个良好的环境和氛围。首先是教职员工的基本素质；然后是领导班子的思想和业务水平(特别是党政一把手的综合素质)；与之相配套的具体制度和操作程序；良好的院风和学风；最后是学校和校部机关的支持等。“依靠学术委员会决策和党政共同治理下的院长负责制”已经在一所“985工程”高校的新建文科学院试行四年。这四年来，学院的学科、科研、教学、人才培养和队伍建设等都得到长足发展。本文的讨论就是建立在对现实运行情况的分析、总结和完善的基础上。但是，目前，针对国内各高校的二级学院的新型治理结构的相关研究还非常不充分。各学校对学院的管理也在不断变化完善过程中，许多关系不够明朗。再加之，笔者所处学校和学院的特殊性和局限性，把握各高校二级学院运行的普遍规律不完整和不全面。因此，文中所建议的二级学院内部治理结构还需要继续研究、实践和完善。值得强调的是，高校二级学院内部治理结构的调整和优化，必须以此次全国范围内的、由政府推动的大学章程建设工程为契机，发挥大学章程之“大学根本法”作用，协调校、院两级间的权力与责任关系，规范二级学院权力运行与责任实施，合理界定其内部各权力主体的权责范畴，使之逐步实现相互间的权力耦合，推进二级学院治理体系与治理能力的现代化。[7]

参考文献:

[1] 习近平：增强改革定力保持改革韧劲 扎扎实实把改革举措落到实处[EB/OL]. (2015-08-19) [2015-09-12]http://cpc.people.com.cn/n/2015/0819/c64094-27482821.html.

[2] 顾海良. 完善内部治理结构建设现代大学制度[J]. 中国高等教育，2010，(15/16)： 18-20.

[3] 北京邮电大学章程[EB/OL]. (2015-06-29)[2015-09-16]http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/zfs_gdxxzc/201506/t20150630_191852.html.

[4] 东北师范大学章程[EB/OL]. (2014-05-15)[2015-09-16]站.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/zfs_gdxxzc/201405/t20140515_182115.html.

[5] 中国科学技术大学章程[EB/OL]. (2014-10-20)[2016-02-22]http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/zfs_gdxxzc/201410/t20141020_182094.html.

[6] 张德高，浦玉忠. 探索三级运行机制完善高校内部治理结构[J]. 中国高等教育，2014，(9)：52-54

[7] 张继明. 略论大学治理现代化的逻辑与实践[J]. 中国地质大学学报(社科版)，2016，(2)：150-156.