统筹城乡视角下群众体育公共品供给研究

任常胜，陈林会

统筹城乡视角下群众体育公共品供给研究

任常胜1，陈林会2

在城乡统筹协调发展的大背景下，如何扭转群众体育供给主体单一、资源配置效率低下、城乡差距明显的现状，逐步缩小群众体育发展的城乡差距及更好的满足城乡居民日益增长的多元化的群众体育需求是我国体育事业发展中非常关键的问题。制约群众体育公共品城乡统筹协调供给的因素主要包括：现有的体育行政管理体制机制、制度设计缺陷、市场机制不完善、非政府组织部门缺乏相应的制度保障等。要实现群众体育公共品城乡统筹协调供给，需要推进体育行政管理职能转变，需要建立健全各项制度保障，需要进一步简政放权，还需要培育市场主体，以促进群众体育多元化供给。

统筹城乡；群众体育；公共品；供给

1　问题提出

长期以来，由于中国经济社会发展制度和政策的“二元化”，致使城乡发展存在发展结构和发展的时空状态的“二元化”。为了促进区域协调发展，党的十六大提出“统筹城乡经济社会”，十八大进一步深化了中国经济社会发展战略，并提出了推动城乡发展“一体化”。实现城乡统筹“一体化”发展，关键是要逐步缩小城乡差距，使农村和全国一道到2020年如期实现全面小康的目标，进而实现城乡一体化。统筹城乡发展一个极为重要的内容就是缩小城乡公共品供给差异，实现城乡公共品的统筹供给。

可是，随着农村经济发展水平的不断提高，农村群众体育公共品的供给水平却没有相应的提高，同时农村与城市社区的供给水平反差更大。群众体育是一个国家经济文明的重要表现，改革开放以来，中国体育事业取得了巨大成就：竞技体育取得了辉煌的成就，群众体育和体育产业正正在蓬勃发展，迅速崛起。但与竞技体育相比，我国的群众体育的发展相对滞后：地区之间、城乡之间群众体育发展不平衡，群众体育产品供给与当前社会大众的体育需求仍有较大的差距，已经成为中国建设体育强国的基础性薄弱环节［1］。

随着中国城市化及城镇化进程的不断加快，伴随着城乡社会经济结构不断变化，广大城乡居民对体育公共产品的需求随着区域经济社会发展水平的提高呈现出多样化、广泛性、地域性和层次性等新的特点。所以，在城乡群众体育公共品供给不足的大背景下，亟需全面系统和深入地考察在统筹城乡背景下的群众体育公共产品供给机制，探讨各个供给主体的职责，解答目前城乡体育公共产品供给中所面临的主要现实问题，探讨能够有效满足新时期、新环境的群众体育客观需求公共品供给模式，为中国城乡群众体育发展政策的制订提供参考依据。

2　群众体育公共品供给现状

2.1供给主体单一化

中国群众体育提供主体和生产主体的单一化特征明显，群众体育发展在很大程度上是依靠政府进行组织、管理以及公共品提供，群众体育普及率和水平不高。在传统的以计划经济体制为基础的发展模式下，体育由国家各级政府投资（提供体育公共品），并由各级体育管理部门具体负责实施（生产体育公共品）；也就是说，各类体育资源均属于国家，其分配也是由各级体育行政管理部门决定。当前，中国乡村公共产品供给是以政府为主体的单一性供给机制，尤其是作为农村基层管理组织的乡镇政府［2］。但由于乡镇政府财力有限，不能够足额提供这些公共产品，结果导致了农村体育公共产品匮乏，以及体育公共服务缺位。

但随着经济社会的发展，中国体育发展的外部环境已经发生了深刻变化，政府部门不应再是体育发展的唯一主体。另据国际经验：除政府部门以外，社会、市场、个人也在积极参与到群众体育发展之中，且发挥着越来越重要的作用。然而，群众体育在调动和发挥各类体育组织的作用，让更多社会力量参与全民健身方面显得尤为不足。

2.2群众体育公共品配置效率有待提升

经过多年的理论与实践探究结果显示，政府供给公共品存在着：政府供给的低效率，公共品的质量难以监测和保障［3］。（1）群众体育公共品供给理念亟需调整。我国体育的发展完全依赖各级政府的计划和财政投入，发展方式的推进都是采取自上而下的层级式推进方式。所以，在体育资源的配置中，群众体育公共品的供给不是根据公众的需求决定的，即公众主体的需求与利益完全被忽视［4］。（2）由于“奥运争光战略”和历史原因，政府部门的体育发展理念长期以来一直坚持重竞技成绩、重奖牌，体育发展格局也是坚持突出竞技体育和投入倾向于竞技体育，这导致了我国群众体育发展的“先天不足”。即各级政府对全民健身的财政投入严重不够，全民健身发展不平衡的问题仍然是一个比较突出的问题。（3）人均拥有体育馆的数量依然很低，群众体育场地设施设备短缺。国家体育总局2015年11 月23日公布的《2014年国民体质监测公报》显示：全民健身，场地不足仍是老大难［5］。另据《第六次全国体育场地普查数据公报》显示：全国人均体育场地面积 1.46m2。北京是人均场地拥有率最高的城市之一，其人均体育馆拥有率也仅为2.33 m2，远远低于人口也不算少、同样举办过奥运会的韩国首尔［6］。（4）与政府体育场地供给紧缺相对的是各种场馆却又经常处于闲置。全国体育场馆普查结果显示：体育系统管理的体育场地2.43万个，占1.43%；教育系统管理的体育场地66.05万个，占38.98%；军队系统管理的体育场地5.22万个，占3.08%；其他系统管理的体育场地95.76万个，占56.51%［7］。教育系统管理的体育场馆绝大部分在课余时间处于闲置状态，体育系统所管理的体育场馆有很大一部分专门用于培养竞技体育后备人才，不对社会开放，其他系统所管理的体育场馆，大多也都处于不开放或半开放的状态。换句话说，国内体育场馆数量本来就不多，而大部分人还根本使用不上。

2.3群众体育公共品配置城乡差异明显

（1）当前体育场馆城乡分布不均衡。《第六次全国体育场地普查数据公报》显示：全国体育场地中，分布在城镇的体育场地96.27万个，占58.61%；场地面积13.37亿平方米，占68.61%。其中，室内体育场地12.87万个，场地面积0.54亿m2；室外体育场地83.40万个，场地面积12.83 亿m2。分布在乡村的体育场地67.97万个，占41.39%，场地面积6.12亿平方米，占31.39%。其中，室内体育场地2.73万个，场地面积0.05亿m2；室外体育场地65.24万个，场地面积 6.07亿 m2［8］。从城乡人口结构看，城镇常住人口74 916万人，乡村常住人口61 866万人，城镇人口占总人口比重为 54.77%［9］。（2）农村体育公共设施维护不力，很多体育健身设施常年处于损坏、停用状态，不能满足乡村居民日常的健身需要。其次，体育场馆供给与需求不匹配。相比全国第五次体育场地普查的数据（全国拥有各类体育场地850 080个，乡（镇）村66 446个，占8.18%［10］）农村体育场地设施数量有了较大提升，但是乡村体育场馆供给还存在：供给结构不合理，能够反映地方政府部门“政绩”的大型体育场馆、竞技体育场馆和健身路径等公共体育产品供给过剩，农民需要的健身设施供给严重不足。（3）农村群众体育公共品供给还存在重“物质形态产品”轻“非物质形态产品”，和健身知识和文化宣传供给不足。当前，农民体育健身意识薄弱、农村体育人口比例较低、体育锻炼方式和内容单一［11］等基本现状与体育行政管理部门的群众体育产品供给的“非物质形态产品”短缺有密切关系。政府农村基层体育文化培育和基层群众体育缺乏统一的组织和管理，没有专门的社会体育指导员进行群众体育运动指导。乡村基层部门在促进群众体育发展方面没有起到“主导”作用，部分地区虽然在形式上组建了乡村基层体育组织，但这些组织基本上形同虚设［12］。

3　统筹城乡背景下制约群众体育公共品供给的主要因素

3.1现有的体育行政管理体制机制

“城乡分治”的二元社会管理制度是统筹城乡公共产品供给的重要障碍。中国当前仍然坚持城市倾向型的二元社会保障制度，并实行城乡公共产品的差异化和非均衡供给。从纵向看，农村群众体育公共产品的供给数量较之以前有所增加，但横向比较，无论就数量还是质量而言，农村公共产品的供给都远远落后于城市。当前占全国城市居民享用了70%左右的公共产品，而农民只享用了30%左右的公共产品［13］。城乡经济社会结构发展的“二元化”格局，直接导致了农村体育设施配置和农村居民体育服务供给远远落后于城市，也形成了城乡群众体育发展差异的现实状况。国家出台了很多措施以缩小城乡“二元”差距，但农村经济社会发展的薄弱局面还未得到根本性转变。

3.2制度设计缺陷

相关的立法与执行方面，省市与基层体育管理体制呈现倒金字塔式的格局，国家发展体育事业“县级以上人民政府应当将体育事业经费和体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划”，乡镇与县市体育部门严重脱节，县市体育组织机构在基层没有落脚点，加之区县级体育行政管理部门与文化、卫生、教育、旅游等部门合并，体育工作无法延伸到镇、村，县市与镇村体育呈现出“管不了”和“没人管”的局面［14］。另外，现有的政绩考核制度，比起群众体育这种投资多，成效周期长、效果不确定的交易来说，大家更关注经济的增长，金牌的数量，所以对于群众体育的开展工作能推后就推后，能不管就不管。

3.3市场机制不完善

2014年，党的十八届三中全会明确提出，市场在资源配置中起“决定性”作用，群众体育作为全民体育，它覆盖面最广、占用资源最多，激励约束关系也最为复杂，引入市场机制，发挥市场效能来推动群众体育发展是必然选择［15］。但是目前全国体育市场主体数量少、规模小、实力弱［16］，市场机制还有待进一步不完善。所以，有必要转变原有的群众体育供给方式：引入市场机制，实行政府供给、政府与私人混合供给、民间组织供给与私人供给等多元化供给模式；并逐步建立起政府、社会组织、私人等多渠道、多形式、多层次、网络化的群众体育公共品供给格局。

3.4非政府组织部门缺乏相应的制度保障

在现有人们需求越来越多元化、个性化，资源约束越来越大的时代，人们对于市场与非政府部门的关注度越来越高，但是在目前来说中国的非政府部门组织大多是与相关政府部门两块牌子，一套人马，非政府部门既不具有完全的独立“人格”，也不具备相应的制度保障与约束机制，在这种状况下，非政府部门一时很难“上手”。即便是上手，其工作的成效也是有限的。

4　城乡统筹发展下群众体育公共品提供路径

2014年10月，国务院印发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）明确把全民健身上升为国家战略，提出要把体育作为新的经济增长点，要营造一个重视体育、支持体育、参与体育的社会氛围［17］。那么，弥补政府在老百姓提供体育公共产品和服务方面“短板”就是其中的关键环节。

4.1职能转变：正确履行体育行政管理职能

要坚持以服务人民为根本宗旨，以满足当前广大人民群众日益增长的、多样化运动健身需求为根本出发点。（1）进一步加大城乡政府体育场地资源配置力度。尽量少建投入和后期维护成本高的大型综合性体育场馆等形象工程和实用性不强的全民健身路径的同时，加大对城镇和乡村公园、绿地的体育设施设备的配置；提升现有资源使用效率，将体育行政管理部门管辖的专门用于优秀运动队训练的场馆在训练之余向社会开放坚决锻炼场地匮乏的燃眉之急。（2）政府职能要向有效提供优质群众体育公共服务转变。随着经济社会的不断发展，体育行政管理部门的工作重点要以不断满足人民群众对体育运动知识传播、运动锻炼文化培育需求为出发点，着力加强决全民健身服务和指导等“软件”配置力度。（3）政府职能要向维护全民健身事业发展的城乡公平正义转变。公共品的优先、可持续有效供给是政府基本责任［18］，而大致均等化地消费或使用群众体育公共品，也是城乡居民的基本权利。群众体育公共品的统筹供给，其实质是农村居民正当权益的回归。当前，中国农村体育人口数量较少，除了与经济收入水平相关，政府部门的宣传到位和基础设施配置欠缺相关。所以，新时期群众体育发展过程种，非常关键的一点就是：政府部门应该更加重视农村体育的发展和加大对农村体育的投入力度，即坚持向乡村倾斜的群众体育发展战略。一方面，城镇体育因为经济收入水平和市场相对健全，企业和个人已经在参与群众体育公共品的生产和供给。另一方面，我国正处于大规模工业化和城镇化进程之中，促进农村居民增加体育活动还有助于向现代工业输送高素质劳动者。

4.2制度建设：建立健全各项制度保障

建立城乡统筹的群众体育公共产品供给体系，是一项长期、复杂而又艰巨的系统工程。要实现这一目标，关键在于加强制度建设，针对当前城乡体育公共品供给差距不断扩大的现实，积极构建城乡统筹协调的体育公共产品供给制度，最大程度地保证城乡之间体育公共产品的公平有效供给。要促进非政府组织积极、健康有效地参与到体育事业发展中来，就要理清思路，清理道路，思想上明确哪些可以由非政府部门生产，哪些可以由非政府部门供给，其次要建立健全相关的工作开展制度，来保障非政府部门工作的合法性，来保障非政府部门工作的有效性。

（1）建立公共财政制度。加快财政支出体系的改革，调整财政支出结构，加大对体育事业的财政投入，把公共财力更多地向市场机制无法调节或不便调节的地区倾斜，加大对农村群众体育资源配置等相关领域的投入力度，确保城乡群众体育发展机会均等。（2）政府应把体育场地基础设施配置和群众体育发展的重点转向农村，逐步加大对农村体育基本公共品的投入。（3）加快建立政府基本体育公共服务绩效考评体系。约束、引导政府体育行政管理工作人员和领导的行为，提高基层体育行政管理部门在群众体育基本公共品供给方面的效率。（4）县乡两级文体局、教体局应进一步健全和优化城乡体育发展工作协调机制。

4.3市场导向：进一步简政放权

当前，体育行政管理部门“越位”和“缺位”并存。即体育行政管理的实践中既存在一些体育行政部门不该管、管不了、管不好的问题，又存在着一些体育行政管理部门该管而没有管或者没有管好的问题。所以，当前群众体育公共品供给，需要以市场为导向，并进一步简政放权。（1）要更好发挥政府作用，继续深化体育行政管理部门改革、深化体育行政审批制度改革、深化体育事业单位改革，切实推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，杜绝行政、事业、社团、企业“四位一体”的现象。（2）充分发挥市场在各类体育资源配置中的“决定性”作用，调动社会组织和市场的积极性、创造性，鼓励、支持、引导社会资本和社会组织依法有序参与城乡群众体育发展和参与城乡群众体育公共品供给。（3）科学管理，正确认识和处理简政放权与加强管理的关系。在进一步调整体育行政管理部门与市场、企业、社会组织权责关系的同时，更加注重提高政府科学管理水平。做到既有效履行政府职责，克服“市场失效”“社会无序”等现象，又能做到“活而不乱”“管而不死”，引导群众体育发展和群众体育公共产品供给充满活力、富有效率。

4.4主体培育：群众体育多元化供给

拓宽农村群众体育公共产品供给渠道，建立以政府为主导的社会力量参与群众体育公共品供给的社会参与机制。当下群众体育的改革与发展，如果单凭政府的一己之力和还比较薄弱的社会组织力量来驱动的话，显然是力不从心、难以为继的［19］。因为，体育这种具有个人私用性和独享性，单纯依靠政府投入难以完全覆盖，也难以确保服务质量和效率［20］。所以，随着经济社会的发展和城镇化率的进一步提升，群众体育公共产品供给方式可以而且应当多样化，既可以由政府公共预算直接供给，也可以通过政府行为筹资而经由社会组织提供，实现群众体育公共品政府、社会组织和市场多元化供给；即群众体育公共品的提供应坚持政府的公共投入、基金会等准公共投入和个人出资相结合的方式来推进。一方面，整合现有的政府公共服务网络；另一方面，鼓励民间力量和社会组织在群众体育基本公共产品和服务供给环节上发挥更重要的作用，提高供给效率。多元化的市场供给才能满足多元化的需求，才能更好地为非政府组织开展群众体育工作提供思路上的借鉴与实际活动开展过程中的帮助。群众体育的多重属性和多样形态，决定了市场必须在群众体育发展中占有重要位置。因为，在群众体育范畴中除基本公共服务之外都是市场作用的空间，都属于竞争性领域，是居民健身娱乐业的重要组成部分，且在占比和发展空间上，基本公共服务是有限的，非基本公共服务是无限的。

5　结束语

群众体育公共品是覆盖全体社会公众和伴随每个个体全部生命周期的体育产品形态。在城乡差距比较大并且继续扩大的背景下，城乡群众体育发展不协调，政府部门必须采取积极措施，农村体育场地设施设备配置、群众体育发展指导等摆在更加突出的位置，积极致力于缩小城乡之间群众体育公共产品供给的巨大差距。如果没有政府从长远和大局出发的决意调整群众体育公共品行为，社会大众的基本体育参与权利的“底线”很难有保障。但是，随着社会主义市场经济的进一步建立和健全，只有最大限度地释放市场力量，才会给我国群众体育发展带来更强的活力、更大的空间。

［1］ 国家体育总局.体育事业发展十二五规划［R］.2011，4，1.

［2］ 姜 华.关于农村公共产品供给体制建设的思考［N］.光明日报，2006，10，14.

［3］ 闫龙飞.我国准公共品多元化供给研究［D］.西南财经大学博士毕业论文，2012：4.

［4］ 刘 玉.论新中国60年体育发展方式的演进与转变［J］.西安体育学院学报，2012，29（1）：25～31.

［5］ 马 剑，史晓韵.全民健身，场地不足仍是老大难［N］.人民日报，2015，11，23：23.

［6］ 拯救政策为何止不住青少年体质的下滑［N］.中国青年报，2010，03，20.

［7］ 国家体育总局.第六次全国体育场地普查数据公报［R］.2014，12，25.

［8］ 国家体育总局.第六次全国体育场地普查数据公报［R］.2014，12，25.

［9］ 国家统计局. 二〇一四年国民经济和社会发展统计公报［R］.2015，2，26.

［10］ 国家体育总局. 第五次全国体育场地普查数据公报［R］.2005，1，26.

［11］ 李国立.社会变迁背景下我国农村体育发展研究［J］.河南社会科学，2014，22（10）：107～110.

［12］ 李 浩.我国社区体育发展问题及完善策略［N］.光明日报，2014，07，20：07.

［13］ 张晓刚.统筹城乡视阈下完善我国 农村公共产品供给体制的路径选择［J］.天津行政学院学报，2015，17（4）：20～25.

［14］ 石振国，杨小明.城乡群众体育差距分析及其统筹发展途径研究——以湖北省当阳县为例［J］.天津体育学院学报，2011，26（4）：301～304.

［15］ 鲍明晓，邱 雪，吴卅.论市场在群众体育发展中的作用［J］.北京体育大学学报，2014，37（10）：1～6.

［16］ 刘 青，陈林会，张玲玲.“从基础性作用到决定性作用”：体育市场推动体育发展的理论新思考［J］.成都体育学院学报，2014， 40（10）：32～39.

［17］ 国务院.关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见（国发〔2014〕46号）［R］.2014，10，20.

［18］ 卢洪友.统筹城乡公共品供给问题研究［M］.北京：科学出版社，2010.

［19］ 鲍明晓.群众体育与体育产业协同发展要发挥市场驱动力［N］.人民日报，2014，02，27，23.

［20］ 易剑东.中国体育公共服务研究［J］.体育学刊，2012，19（2）：1～10.

Mass sport Public Goods Supply in a Balancing Urban and Rural Development Perspective

REN Changsheng1， CHEN Linhui2

In the context of the coordinated development of urban and rural areas， how to change thesingle supply， inefficient allocation of resources， narrow the urban-rural gap of mass sports and to better meet the growing masses of urban and rural residents of diversified sports needs is undertaking the development of sports in a very critical issue. Factors restricting urban and rural mass sports goods supply include： current sports administrative system mechanism， system design flaws，inadequate market mechanisms， NGO sector lacks appropriate system protection. To achieve coordinated urban and rural mass sports goods supply， we need to promote the sport administrative functions change， we need to establish and improve the system security， we need for further decentralization， we need to nurture main market players.

Balance urban and rural development； Mass sport； Public goods； Supply

G80-051

A

2015-12-17

四川省软科学项目：《统筹城乡综合改革试验区群众体育发展研究》（立项编号：2014ZR0143）部分内容。

1.四川大学体育学院，四川 成都，610061；2.成都体育学院经济管理系，四川 成都，610041。1. College of Physical Education Sichuan University，Chengdu Sichuan， 610061， China；2. Faculty of Economics and Management Chengdu Sport University， Chengdu Sichuan， 610041， China.