国内外跨流域调水工程建设管理经验及启示

朱记伟　蒋雅丽

（西安理工大学　陕西　西安　710048）



国内外跨流域调水工程建设管理经验及启示

朱记伟蒋雅丽

（西安理工大学陕西西安710048）

摘要跨流域调水工程是一项涉及工程、经济、社会、环境等问题且又十分复杂的系统工程，其工程建设水平和管理效率的高低关系到工程是否顺利建设和良性运行。本文在分析跨流域调水工程特征、分类及建设历程的基础上，总结了国内外跨流域调水工程的建设与管理经验，以期为我国今后跨流域调水工程的建设管理工作提供借鉴和参考。

关键词跨流域调水；建设管理；经验；启示

跨流域调水工程是通过在两个或两个以上的流域修建引（调）水工程，以解决水资源空间分布不均的基础设施。从公元前2400年古埃及修建第一座跨流域调水工程至今，世界各国已建成了大量的跨流域调水工程，为当地经济社会的发展提供充足的水源。2014年12月，我国投资2000多亿元的南水北调中线工程经过11年的建设正式通水，工程重点解决河南、河北、天津、北京4个省市及沿线20多座大中城市的生活和生产用水问题。随着人们生产生活及城市化建设发展对水资源的需求日益迫切，调水工程的建设越来越被重视。因此，总结分析国内外已建工程的建设管理经验，对今后调水工程建设管理具有重要的意义。

1　跨流域调水工程内涵及分类

跨流域调水工程是指修建跨越两个或两个以上流域的引水（调水）工程，将水资源较丰富流域的水调到水资源紧缺的流域，以达到地区间调剂水量盈亏，解决缺水地区水资源需求的一种重要措施[1]。据统计[2]，目前世界至少有40个国家建成350余项规模不一的调水工程（不包括干渠长度在20km之内、年调水量在1000万m3以下的工程）。

跨流域调水工程具有准公益性、多目标性、利益主体复杂性以及效益综合性的综合特征。按照其主要用途大致可以分为5类：①以灌溉为主，如秘鲁圣罗伦索工程、我国引大入秦工程等；②以供水为主，提供工业及城市用水，如墨西哥城调水工程、我国引滦入津工程等；③以发电为主，如加拿大巴瑞尔调水工程、印度达达胡捷里工程等；④以防洪为主，如加拿大阿达姆溪工程、苏丹琼莱调水工程等；⑤综合开发利用：兼顾两种或者两者以上的功能，如德国巴伐利亚州调水工程、我国南水北调中线工程等。

2　跨流域调水工程的建设历程

跨流域调水工程最早可追溯到公元前2400年前的古埃及，工程的建设是为了满足今埃塞俄比亚境内南部的灌溉和航运要求，从尼罗河调水至埃塞俄比亚高原南部[3]。早期兴建的跨流域调水工程只是通过开挖沟渠引水灌溉，并开凿运河输送货物来解决干旱缺水、洪涝灾害及航运交通不便等一系列水利工程问题。随着工业革命的到来，至19世纪末，某些国家先后又兴建了一些小型的跨流域调水工程。1940年～1980年，长距离、大型跨流域调水工程的建设达到高峰期，尤其是经历第一次和第二次世界大战之后，全球人口不断增长，工农业发展速度加快，水资源污染日益严重，使得许多国家可利用的水资源紧缺，这些国家便开始兴建不同用途、不同规模的跨流域调水工程，工程建设管理中所采用的技术方法和手段也越来越先进。20世纪80年代以后，随着全球跨流域调水工程数量的不断增多，其负面影响也陆续突显，并引起人们的关注和重视。许多经济发达的国家在大量已建调水工程的基础上，进行工程的运行维修和生态建设工作，如1989年澳大利亚雪山水电工程管理局提出了雪山工程的维修和更新规划。一些发展中国家也正在大力建设符合本国国情的调水工程，如水资源匮乏的印度正在进行北水南调等多项调水工程以缓解缺水的局面；我国南水北调东线、中线工程相继正式通水，西线工程也正在进行多层面的研究论证，有望2020年前启动。

3　国内外调水工程建设管理经验

国外的跨流域调水工程发展较早，尤其是经济发展迅速的欧美地区，在20世纪50年代左右，便兴建了大量的调水工程并成功运行。改革开放以来，为解决缺水地区的水资源紧缺状况，我国也开始积极兴建跨流域调水工程，目前已建成大中型调水工程20余项。通过对国内外典型调水工程建设管理的总结与分析，得出以下经验和启示：

（1）实行政府主导、统一组织与实施的建设管理模式

由于跨流域调水工程建设管理涉及工程、经济、社会、环境等问题，内容庞杂，相关利益主体众多，加之水产品具有“准公共物品”属性，工程建设与管理一般应由政府出面统一组织实施。只有这样，才能有效地协调调水区与受水区之间的利益关系，从而保证工程的合理性；才能统筹安排资源、资金，保证项目的正常开工与建设；才能保证项目建成运营后的水资源的有效配置，实现工程建设的经济盈利性和社会有利性。譬如：南水北调中线工程建设管理根据国调委发[2003]3号文件成立中线干线工程建设管理局，在国务院南水北调办的领导和监管下，负责中线干线的工程建设和管理，对工程投资、质量、进度、安全负责，努力实现筹资、建设、运营、还贷、资产保值增值等目标。在我国今后的调水工程建设管理过程中，应继续加强政府的统一监管力度，对项目采购、工程施工、项目监理等环节进行严格监督和控制，以此保证工程建设管理水平，最大程度上发挥工程的各项效益。

（2）政府与市场有机结合，建立多元化的资金筹措机制

跨流域调水工程建设规模大、投资数额巨大，资金是工程顺利实施的关键保障。我国目前的调水工程资金筹措主要是“建设资本金＋融资贷款”的模式，其中建设资本金以中央补助资金和地方政府财政资金为主。例如，南水北调东线、中线一期工程可研性研究阶段总投资为2320亿元，建设资金通过中央预算内投资、南水北调工程基金、国家重大水利建设基金和银行贷款等渠道筹资，其中中央预算内投资占19%，南水北调工程基金占10%，国家重大水利建设基金占47%，银行贷款占22%。为了优化水利投资结构，引入市场竞争机制，2015 年3月，国家出台《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，提出鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营。调水工程作为准公益性工程，是吸引社会资本的重要领域，应该制定政府补贴机制，鼓励和引导企业、个人等符合条件的投资主体，以合资、独资、特许经营等方式投入跨流域调水工程建设。

（3）重视运用现代信息技术对工程实施建设管理

信息技术在工程建设管理中的应用已经取得了长足发展。跨流域调水工程无论是工程建设阶段还是工程运行阶段的管理都需要信息化的支撑。很多国家十分重视现代化技术和先进管理设施与设备的应用，美国加利福尼亚州调水工程具有一套现代化的通信系统与控制系统，并随着科技的发展不断进行更新。在我国南水北调中线水源工程建设过程中，水源公司也建成了先进的OA办公自动化信息系统、工程计划管理系统等信息化系统，发挥了显著的效果。实践证明，其成熟的信息化系统可以有效地减少投资和运行维护费用。因此，调水工程可以应用现代信息技术建设工程建设管理信息系统，对工程投资、质量、进度、材料以及移民等多个方面管理，协调建设方、设计方、施工方、监理方等多方的关系；建设工程运行调度管理系统以及自动化控制系统，从而有效地进行用水控制和运行调度。

（4）高度重视工程移民及生态环境保护工作

移民工作是调水工程水源工程建设的一项重要内容。移民工作的顺利推进，对保障移民长远生计，维护库区和移民安置区社会稳定影响重大。南水北调中线工程征地移民通过实行“国务院南水北调建委会领导、省级人民政府负责、县为基础，项目法人参与”的管理模式，实事求是地解决征地移民问题，保护被征地农民和拆迁对象的权益，最终移民34.5万人，保证了中线工程的顺利建设。因此，要坚持以人为本，按照开发性移民方针的要求，整合各方力量，加大投入力度，建立移民安置区社会稳定的长效机制。此外，要高度重视生态环境保护工作。在早期建设的调水工程中，由于前期研究不够充分或事先估计不足，生态环境保护工作和措施做得不够到位，进而引发了调水河床不稳定、水质变化、调水区水生生物发生变化等问题[4]。后来各国更加关注调水工程的生态环境问题，譬如德国巴伐利亚州调水工程兼顾改善受水区河流水质、发展新“库区”旅游等生态保护目标，实现良好的环境效益。因此，在跨流域调水工程建设一定要做好生态环境保护工作，切实重视水污染防治，保护调水区的生态多样性，使工程区域内的生态系统达到平衡状态，实现工程可持续发展。

（5）调水工程建设管理应配有相应的法律法规及制度体系

世界大多数国家都非常重视跨流域调水工程建设与管理的规范化、制度化和法制化建设，无论是工程的组织管理、机构设置、运行调度，还是环境保护、水量分配以及水事纠纷处理等，都有相应的法律、法规和规章制度作依据，且能在实践中严格执行。美国兴建跨流域调水工程都要经过国会或州立法机构批准，且必须按批准的计划实施，任何单位和个人都不得违反。我国南水北调工程建设管理过程中，也建立了完善的法规制度体系，出台了《南水北调工程供用水管理条例》（2014）、《南水北调工程基金筹集和使用管理办法》（2004）、《山东省南水北调条例》（2015）等行业、地方法规及法规性文件，《南水北调工程代建项目管理办法（试行）》（2004）等工程建设管理制度，确保了南水北调东线、中线工程的顺利建设与运行管理。可见，严格的立法审批程序、规范的执法行为以及健全的法律体系、规章制度是跨流域调水工程成功建设及高效管理的重要保证。

4　结语

跨流域调水工程作为实现水资源优化配置，提高水资源利用率的主要工程措施，是一项涉及范围广泛、影响因素众多的综合性复杂性系统工程。我国在今后的跨流域调水工程建设管理过程中，应充分借鉴国内外已建调水工程的成功经验，构建科学的建设管理体制，开展多元化资金筹措，充分运用现代化信息管理技术，高度重视工程移民及环境保护工作，从而实现跨流域调水工程顺利建设和综合效益的发挥。陕西水利

参考文献：

[1]刘洋.“引温济潮”实现区域性水资源跨流域回补[J].北京规划建设,2010,03:02

[2]聂艳华,刘东,黄国兵.国内外大型远程调水工程建设管理经验及启示[J].南水北调与水利科技,2010,08:01

[3]王光谦.世界调水工程[M].北京:科学出版社,2009.

[4]马芳冰,王烜.调水工程对生态环境的影响研究综述,[J].水利科技与经济,2011,17:10

（责任编辑：阙嘉雯）

中图分类号：TV68

文献标识码：A

基金项目：陕西水利科技计划项目(2013SLKJ- 05)“陕西省引汉济渭工程建设管理体制及运行机制研究”。