对渭河河道采砂的一点思考

◎韩国杰



对渭河河道采砂的一点思考

◎韩国杰

◆作者系陕西省渭河流域管理局执法监督处处长

河道是水流和泥砂的矛盾统一体，两者相互制约，相互作用，从而使河道处于动态平衡之中。若来水含砂量大，河道就会淤积；含砂量少，河道将发生冲刷。可见，河道泥沙是构成河床的基本物质，是保持河床相对稳定的基本要素，也是缓冲河道水流、涵养水源、保护堤防与河岸安全的重要屏障。同时，河道泥砂中又含有可供建筑使用的砂石，河床中的砂石经过水流的长距离搬运，具有坚固耐用、级配合理、取用方便等特性，从而成为天然而又不可或缺的优质建筑材料，具有巨大的经济效益，从而使河道砂石具有一定的经济属性。由此，河道砂石本身的自然属性演变为经济属性，进而上升为社会属性，带来了无尽的人与自然、社会与经济的矛盾。

开发和利用河道砂石资源，必须深刻认识河道的自然属性，不断探求其内在联系。只有尊重客观规律，在保护河床、稳定河势的基础上，有效地发挥河道砂石的资源优势，才能最大限度地服务于社会和人类。否则，违背自然规律，本末倒置，掠夺式开采，必然会招致自然界的惩罚。本文根据《陕西省渭河流域管理条例》的法理，就当前围绕渭河河道采砂全面禁、部分采、放开采的不同观点，谈谈本人的一些看法。

开采与禁采：河道砂石资源应当适度利用

一方面，河道砂石作为一种通过洪水可以动态补充的自然资源，有序适度开采对河道平衡是有利的。众所周知，历史上渭河是一条冲淤平衡的河道，由于三门峡水库的修建，库区河道淤积逐渐加重，悬河局面加剧，“潼关高程”作为渭河下游三门峡库区河段淤积的晴雨表，备受各方高度关注。长期以来，为确保渭河防洪安全，流域机构不断探求各种工程措施，力求解决渭河下游泥沙淤积难题。其中通过合理规划，有计划、适量、适度开采河道内砂石，不但可以吹填加固堤岸，提升防洪工程抗洪能力，而且作为基础建材，有效供给，支持地方经济建设。同时，也可以疏浚河道，利于洪水下泄和防洪安全。因此，渭河河道采砂是沿河地方利用自然资源的理性和必然选择，采砂活动是不容质疑的。

另一方面，资源的有限性决定了人类不能向大自然无限索取资源，河道采砂更是如此。河道砂石资源的有限性和动态不均匀变化特点，需要对河道采砂的时间、空间、区段进行科学规划，有效管理，避免无节制的乱采、滥采，这样才能做到有序持久利用砂石资源。所以，开采与禁采应当是一般与特殊、整体与局部、长期与短期的关系，没有争论的必要。禁采只能是某一特殊时期特殊要求或动态补充严重不足时期采用的非常措施，应当是暂时的。

故此，把河道采砂作为唯一建材供应渠道，要求渭河河道全面放开砂石开采，以需定供，完全满足市场需求的观点，则是过度强调了河道砂石的经济属性，而忽视其作为河床物质的自然属性，是极端错误的。当然，由于基础研究不够，管理粗放，导致滥采乱挖严重，普遍超量堆砂，防洪清障压力增大，从而要求“一刀切”，全线禁采，则显然无视河道砂石的经济属性和社会属性，不讲社会效益，也是十分片面的观点和不负责任的做法。河道采砂，既要依法严格依法河道又要注重社会效益，要实事求是，准确把握一个度，不可因噎废食。这也是《陕西省渭河流域管理条例》中规定“疏浚采砂”，有别于其他法规规定的出发点。

现象与本质：依法履职责无旁贷

渭河采砂起步于上世纪九十年代初，随着建设规模的扩大，作为主要建材的砂石需求增大，供不应求。渭河采砂几乎成为关中工程建设唯一的砂石供应渠道，盲目投资蜂拥而至，河道内乱采滥挖现象严重，“满目苍夷”、“惨不忍睹”成为河道面貌不争的事实。

客观的讲，河道采砂管理从无到有，从简单管理到逐步规范，河道管理部门做了大量的行之有效的工作，河道采砂秩序得到了明显改观。显然，由于“乱象”存在而全面否定河道管理部门的工作和成效，是罔顾事实、显失客观公正的。相反，许多业内人士丝毫不反思管理者职能是否履行到位，把目前河道采砂乱象原因完全归结为“暴利”驱使、“暴力”使然，对此观点则不敢苟同。试想，采砂“暴利”存在，难道与我们规划计划不落实、量化控制措施不得力、现场管理缺失无关？采砂背后的“暴力”难道不是我们长期重建轻管、水法规强制力不足所致？屡禁不止的违法采砂难道与各相关部门依法尽责不到位，或严重渎职不无关系？所以，要以实事求是的态度认识对待采砂过程中的成绩和问题，不要被现象蒙蔽了眼睛。只有透过现象看本质，善于抓住问题的本质和核心，对照相关法律法规规定，深入检讨职能职责是否履行，管理措施是否落实，就一定会找到河道采砂乱象的根源，找准解决问题的办法。这正是《陕西省渭河流域管理条例》规定疏浚采砂的落脚点所在，即管理部门要依法严格履行职责，强化管理，从严执法，加大处罚。

整体和局部：统一规划是实现流域整体效能的终极目标

科学规划是采砂活动实施的必要条件，依法管理是采砂活动顺利进行的充分条件。没有一个科学合理规划，采砂有利于河道的一面无法展现，也使人们形成了采砂对河道无益的错误认识，必然引起巨大的负面效应，禁采呼声高涨是必然的。只有一个科学规划，没有严格的依法管理，规划难以落实，造成管理无序，乱采滥挖现象得不到及时制止，主管部门的努力不被社会承认也是必然的，这样周而复始也难以树立主管部门的权威。

采砂管理规划需要处理好整体与局部、长期与短期、资源利用与工程保护、上下游左右岸的关系。从整体与局部来讲，可采区为河道的局部，对河势影响则为河道整体的影响，若因采砂河势向有利方向转变，则说明对整体利益是有利的，支持砂石利用则是必然的；若因采砂河势向恶化方向发展，说明对整体利益不利，反对采砂也是必然的；从长期与短期来讲，由于砂石资源的补充具有不确定性，因此，短期内采砂必须充分考虑来不来砂的实际，规划制定要适量适度、丰欠平衡，不能竭泽而渔；从资源利用和工程保护来讲，由于人类社会发展，建设规模越来越大，要改变河道砂石资源无限、可以全额供给所有建筑工程的想法。为实现可持续供给，必须实行科学预测、限额控制，才能做到资源利用和工程保护双羸。近年来，河道水沙量较枯，河道砂石资源处于采多补少的不利时段，河道砂石只能做为建筑工程供给的一部分，因此，建筑用砂必须从多渠道取得，从单一河道供给向天然采取和人工制砂相结合转变。否则，无延期、无限量开采必然引起严重塌岸等影响工程安全的各类事故，只能在各方面压力下被迫禁采；从上下游、左右岸来讲，渭河流域现阶段河道两岸、上下游分属不同的区域管理，真正的流域管理尚存在于法规纸面上，不同区域从各自的管理目标出发，各自为政，各自规划，没有形成一个渭河干流统一完整的采砂管理规划，致使干流上下游、左右岸分割规划、分割管理，从而存在不同的管理要求、别样的开采方式、各异的禁采时间、相差的缴费标准以及相去甚远的管理效果和河道面貌。

要实现流域管理整体效能，妥善解决整体与局部、长期与短期、资源利用与工程保护、上下游左右岸的关系，服务流域全局，就必须按照《条例》要求，由流域机构组织相关各方编制流域疏浚采砂规划，经省政府批准以后依法贯彻实施。这也是《陕西省渭河流域管理条例》规范渭河干流采砂的必要条件和主要措施。

责任与权力：许可是权力更是服务和责任

随着渭河流域管理的不断深入，渭河河道采砂管理体制也在不断完善中。《陕西省渭河流域管理条例》对整个流域河道采砂管理体制予以明确，赋予流域管理机构渭河干流河道采砂许可和监督权，同时对管理机构加强采砂管理，保护相对人合法权益规定了相应的的法律责任和义务。权责来自于法定，有权必有责。权力和责任，二者是对立统一的整体，相依依存。权力靠责任来制约，责任靠权力来履行和落实，必须严格依法行政，真正依法用好权，依法落实好责任。同时，用权要接受监督。日益完善的各种行政法规，都明确了法律责任，规范了用权的范围和监督机制，用权不但受到行政相对人、上级部门的监督，更受到社会公众舆论和广大人民群众的监督。对于错误的行政行为造成的侵权要作出合理的赔偿。无论是不作为，或者乱作为的违规行为，不管有否造成损失，都要受到相应的追究。日前，陕西省人民政府工作部门权责清单已经公布，清单明确规定了渭河干流河道采砂许可审批权的主体和相应的受理、审查、决定、送达的条件和程序以及不同阶段的责任，受理阶段重点是要作到公平、公开、便民；审查决定阶段重点是要作到兼听不同意见、公正审查、及时出具审查决定；实施监督阶段主要是现场监督抽查处理和日常巡查后的责令整改，要求做到及时有效。同时要求管理机关规范内部管理，建立责任追究制度。因此，对于流域机构管理人员应该增强法制意识，在把握用权的准确度上下功夫。增强责任意识，在严格落实事前预防、事中严格依法办理、事后加强监督上下功夫。增强服务意识，做到加强宣传、政务公开、热情办事、主动服务等。增强廉政意识，在创造干净和谐的行政环境。

渭河陕西人民的母亲河。渭河采砂，不仅仅是水事，更不是碎事。愿《陕西省渭河流域管理条例》规定的各项法律制度能够严格得到贯彻落实，渭河河道采砂逐步走向有序适度、管理规范，服从于水利，服务于社会，富裕于群众。陕西水利

（责任编辑：王剑）