凤翔县深化农村小型水利工程管理体制改革的实践与思考

马向红　蔺红军

（1.凤翔县城关镇水务管理站　陕西　凤翔　721400 2.凤翔县水土保持工作站　陕西　凤翔　721400）



凤翔县深化农村小型水利工程管理体制改革的实践与思考

马向红1蔺红军2

（1.凤翔县城关镇水务管理站陕西凤翔721400 2.凤翔县水土保持工作站陕西凤翔721400）

摘要本文阐述了凤翔县深化农村小型水利工程管理体制改革的方案、存在的问题等，并针对存在问题提出了思考性的意见，供参考。

关键词小型水利工程；管理体制；改革；实践；思考

凤翔县位于陕西关中西部，地处渭北旱塬，土地面积1179km2，耕地76万亩，辖12镇233个村，总人口51.6万人，农业人口45.3万人，是一个以粮食、果业、蔬菜及畜牧业生产为主的农业大县。20世纪60年代～70年代以来，全县建成了冯家山灌区、横水河灌区、东风水库灌区、机井灌区和小型水利灌区五大灌溉网络，形成灌溉面积43.5万亩。已建成小型水利工程3775处，其中小（二）型水库4座，堤防9 处8.5公里，斗渠54条120公里，抽水站10座，机井2081眼，塘池15座，水窖956个，淤地坝11座，农村饮水工程635处。这些小型水利工程是农村和农业生产的重要基础设施，占据着全县水利设施的半壁江山，为农村经济和改革发展发挥了不可替代的作用。

在2014年深化小型水利工程管理体制改革方面，围绕进一步明晰工程产权、落实工程管护主体和责任、落实工程管护经费的三大目标，采取承包、租赁、股份合作、农民用水者协会、委托管理等形式进行了产权制度和经营管理制度改革，取得了较为满意的效果，即全部确定了3775处小水工程的产权归属，向产权人颁发了工程产权证3775本，占100%，其中国家所有工程40处，农村集体经济组织所有工程2749处，单一农户所有工程956处，其他所有形式工程30处；对颁发了产权证的工程全部落实了经营管理方式、经营管理人和经营管理期，其中基层水利服务机构集中管理27处，承包、租赁管理2771处，占73%，股份合作管理12处，农民用水者协会管理8处，委托国营专业管理单位管理1处，农户自营管理956处。达到了改制的小水工程都具有一本产权证、一块公示牌、一个经营管理人、一份经营管理合同、一本经营管理证、一套档案资料的“六个一”标准。同时，落实工程维修管护资金1520万元，其中财政资金217.06万元，产权所有者筹集1302.94万元。

1　改革方案

依据国家、省、市指导意见，结合实际，制定了《凤翔县深化小型水利工程管理体制改革实施方案》，明确了改革的指导思想、原则、工程范围、工作任务、改革形式、方法步骤、工作责任、改后工程管护等内容，使改革工作有序进行。总的来说，小水改革工作分为三个阶段：第一阶段是产权制度改革，即确定工程产权性质，颁发工程产权证；第二阶段是经营管理制度改革，即确定工程经营管理方式和经营管理人，颁发经营管理证；第三阶段是落实工程管护费，确保工程持续经营运行。

1.1第一阶段工作

重点抓好产权界定和资产评估。一是调查摸底。对全县小型水利工程逐一进行调查摸底，造册登记，立户建档。二是界定产权。在产权界定中，首先确定产权性质，将小（二）型水库、堤防、淤地坝、镇区集中饮水等以国家投资建设为主的公益性水利工程全部确定为国家所有，把以国家投资建设为主或以村、组集体投资为主的斗渠、抽水站、机井、塘池、村组饮水等工程确定为农村集体经济组织所有，把以单一农户或个人投资为主、国家适当资助的水窑工程确定为农户或个人所有。其次确定产权人，把小（二）型水库、堤防、淤地坝、镇区集中饮水等公益性水利工程产权全部划归所在镇人民政府，把跨村的斗渠、供水工程划归镇人民政府或镇水务站，把单村、单组的斗渠、抽水站、机井、塘池、饮水工程划归所在村、组和农户，把农户修建的水窑工程全部划归给农户。对界定的产权在工程所在地和《凤翔视窗》等媒体向社会公示，统一认识，消除异议，真正明晰工程产权。三是评估资产。按照《凤翔县农村小型水利工程改革资产评估办法》评估改革基价，根据工程原造价、使用程度、当前价值、改造的可行性、效益情况等，计算分析出该工程的改革基价，做到既不造成国有资产流失，又能使工程资产保值升值。四是颁发产权证。根据公示结果，对每个工程进行统一编号，颁发工程产权证。证书载明工程名称、产权性质、产权人名称、工程内容、工程效益等。

1.2第二阶段工作

重点是确定经营管理方式，落实管理人，签订经营管理合同。坚持因工程类型、效益而异，分类指导，不搞“一刀切”，宜包则包，宜租则租，宜股则股。对小（二）型水库、机井、村组饮水等效益较好的工程采取承包、租赁、股份合作等多种方式经营管理，对规模较大、效益稳定的镇区集中饮水工程由基层专业管理单位管理，对淤地坝、堤防等效益差的工程委托镇水务站进行管理，对灌区单条斗渠以承包管理为主，联村、联镇的整体灌区组建农民用水协会经营管理。经营管理人优先选用懂经营、会管理、有技术的能人和社会组织担任。管理方式和管理人一经确定，即由产权人和经营管理人签订管理合同，明确双方的权利、义务和责任，要求产权人必须全责管好自己的水利工程，经营管理人必须按照工程经营范围和方式守法经营，维修养护好水利工程，确保资产不流失，工程正常发挥效益。最后颁发工程经营管理证，证书载明工程名称、管理方式、管理人和管理期限。管理期限3年～5年，最长10年。

1.3第三阶段工作

落实工程管护费。改制后的工程管护费原则上由工程产权所有者负责筹集，财政适当给予补助。2014年全县共落实小水工程管护费1520万元，其中财政资金217.06万元，产权所有者筹集1302.94万元。一是积极争取各级财政补助资金，用于县级国有公益性水利工程的维修养护。2014年共争取财政资金204.06万元，对小（二）型水库、堤防、淤地坝工程进行了专项维修养护。二是向工程产权人筹集，建立县级小水工程管护经费基金专账。规定每一处饮水工程从水费中每立方米提取0.2元基金，上缴到县村镇供水管理站统一管理，使用时按照“筹二补一”的标准向供水单位补助，即供水单位每自筹上缴1000元，县村镇供水管理站从基金专户补助500元的标准进行工程维修养护。2014年共筹集基金29.6万元，支出22.5万元，维修养护饮水工程21处。三是其它工程管护资金由产权人自筹自管自用，用于机井、渠道等农田水利工程的维修养护。

2　存在问题

2.1农民对改革的认识不到位

凤翔县农村小型水利工程大多数是由国家投资为主，农民投劳筹资为辅兴建起来的，国有和集体所有成份占主导地位，农民仍习惯于公有公营和集体经营的传统管理方式，对承包、租赁、股份合作等新的管理方式不理解、不接受，在经济运行层面不会运作，直接影响管护体制改革的进行。

2.2农村小水工程的效益发挥不到位

从工程效益和盈利能力上说，饮水工程经常运行，管理正规，效益稳定，具有一定的盈利能力；小(二)型水库、塘坝工程除公益效益外，养殖效益较好，灌溉效益差，盈利能力一般；淤地坝、堤防工程公益效益显著，基本无经营效益，无盈利能力；机电井工程运行方便灵活，灌溉效益较好，略有盈利；灌区末级渠道不经常灌溉，管护差，效益低，无盈利能力。农村小水工程自身效益低，盈利能力差，效益发挥不到位，农民不愿去承包、租赁经营工程。

2.3工程管护费落实不到位

根据《水利工程维修养定额标准》，全县3775处改革的小水工程全年维修养护费共需2460万元，但2014年实际落实1520万元，占61.8 %。主要由于农村小水工程效益不佳，从水费中提取的管护费微乎其微，财政又无此项费用，有些工程连管理人员的工资也无法保证，更不用说工程的维修费了。

2.4相关政策落实不到位

一是灌溉水价较低。渠灌区水价执行国营灌区水价，仅占供水成本的三分之一；井灌区水价由电费、管理人员工资等组成，占供水成本的一半。供水价格的不到位，直接影响水利工程的经营效益。二是土地政策不配套。由于农村土地均已承包到户，水利工程改制后，群众在思想上总认为工程就是某一个人或农户的，工程灌溉放水、维修养护时在工程占用土地方面总会遇到许多阻碍和困难。三是农村管理人才缺乏。随着市场经济和城镇化的发展，农村懂经营、会管理的技术型能人大多数进城务工，个别生产组竟无组长，水利工程的经营管理缺乏人才，直接影响工程的经营管理。

3　几点思考

3.1提升农民认识是关键

2015年中央一号文件出台了加大改革创新力度、加快农村现代化建设的若干意见，水利行业掀起了新一轮的改革大潮，内容涉及水利建设和管理的方方面面，小型农田水利工程改革创新也是一项重要内容。通过更进一步的宣传，让农民真正认识改革，把改革意识入心入脑，从心理上愿意接受改革，主动参与到改革中来。

3.2提高工程效益是根本

产权制度改革是一种以利益为导向的经济行为，能带来一定的净收益是农村小水工程管护改革得以顺利进行的根本所在，效益越好、盈利能力越强，个人、社会组织就越介入，才能形成竞争管护的良好态势，改革就越彻底。一是大力调整农业种植结构，增大经济作物面积，吸引灌溉，增加灌溉机会，发挥水利工程的灌溉主效益。二是彻底改革水价。重点提高水库灌区和自流灌区的水价，按粮食作物和经济作物分门别类定价，粮食作物水价达到供水成本价的一半以上，经济作物水价力争达到供水成本价。三是充分挖掘综合效益。在保证小（二）型水库、塘坝、淤地坝、堤防等工程公益效益的前提下，因地制宜，想法设法，挖掘水利工程养殖、种植、观光休闲等综合效益，最大限度发挥其效益。

3.3落实工程管护费是动力

工程管护费不落实，工程管理就是一句空话。一是积极争取国家小水工程资金，用于水库、堤防、淤地坝等公益性水利工程的维修养护。二是利用公共财政预算、政府性资金及其他水利规费收入建立县级小水工程维修养护基金，对管理较好、效益显著、改革到位、示范效应的工程予以扶持，使好上更好，达到改革创新之目的。三是制定优惠政策，鼓励和动员社会各方力量支持和参与小水工程管护，特别是吸引农村致富能人大力支持公益水利工程的管护。

3.4加强监管是保证

小水工程改制就是将以国家投资为主体建成的工程真正交给群众管理，让群众成为工程的主人，拥有工程的所有权、使用权和收益权，但这不等于不管。在监管方面，一是要建立奖惩绩效考核机制。对改革工作较好的镇、村，在项目资金上予以倾斜，进行鼓励支持；对改革工作推进不力的镇、村，减少项目资金安排，通报批评。二是强化管护。对改制的小水工程实行水利部门统一指导，工程产权人、经营管理人、镇村分级管理，即工程产权人对工程管护负全责，经营管理人负责工程的经营管理，镇政府和村委会负责监督管理，保证每处小水工程都能正常运行，发挥效益，使相关利益各方都能满意。三是若遇非常时期，要求工程产权人和经营管理人都必须无条件服从水行政部门的统一指挥，维护大局，起到小水工程联合的大作用。陕西水利

（责任编辑：阙嘉雯）

中图分类号：S27

文献标识码：A