关于J市N社区居委会工作效率低下的原因调查与思考

孙晓铃

（肇庆学院 政法学院，广东 肇庆　526061）

引言

“社区”概念来自国外文献。费孝通先生认为，community最初的翻译是“地方社会”，后来在翻译帕克（Park）的一篇文章时，针对“community is not society”的翻译问题，组合出“社区”一词[1]。在中国特定情形下，社区的含义很是复杂。首先，它被赋予“社会”的含义，将社区作为社会的构建要素，是社会的微观形态。正如人们通常所说的，“社区是社会的细胞”，认为社区建设是社会建设范畴中的内容，社区也是政府的社会管理单元。其次，当代中国的城市社区“自然”属性较少，建构性较多。可以说，改革开放后，中国的社区是在城市化和城市规划的实施中建构起来。最后，社区与居住在其中的居民之间欠缺一种紧密的精神生活的联系，特别对于在各自单位上班的成员来说，“邻里街坊”的概念逐渐淡化，真正能够在人们心目中形成概念的社区生活是比较缺乏的。社区居民委员会是社区各项事务的管理者和服务组织者，想要做好社区管理，社区居委会的重要性不言而喻。居委会是成长于社区，发展于社区，活动于社区的居民自治组织，社区居委会与社区的联系既不是政府机构或政府的下级组织，也不是以盈利为目的的经营性企业，更不是专门化的事业性单位，而是一个非政府性的专门从事社区公共事务的社会领域中的自治组织[2]。其主要功能分为两部分：第一，承担和完成社区管理职能，为社区居民提供社区服务；第二，行使行政性质职能，完成具体的行政工作任务。

笔者成长于小城镇J市的小城区，家住该市N社区居民委员会附近。2015年8月，由于街巷里黄奶奶风湿病又患，笔者陪同这位黄奶奶到该居委会提交她的低保户相关材料，其间目睹了该居委会整个如同旧社会的布置格局、了无秩序的办公流程、迟滞低下的工作效率和某些工作者不文明的服务行为，深深感到震惊。之前只是听闻邻居街坊对该居委会的评述，知道一些零丁琐碎的不好听的事情，如今亲历，着实心悸。这种心理激起了笔者想去追溯该现象的问题来源，希望自己土生土长的城市社区可以向更好的建设方向发展。因此，笔者决定对此进行一次关于该J市N社区居委会工作效率低下的原因调查。如今社会各界对城市社区建设研究关注度越来越高，其主要偏向对大城市社区建设进行模式分析，以及宏观层面上的规范性论述，而以社区居委会工作效率为主要研究视角的学术论文较少，多将居委会工作效率作为社区建设发展研究的其中一个现状因素，能在文库平台找到的相关文章也不多，大部分为社区居委会工作实践类报告，缺少对小城市基层社区居委会工作实际运作效率以实证调查方法进行描述性分析的学术论文。因此，笔者认为有必要对J市N社区居委会工作效率情况进行实地观察和调查研究，以实证的角度全面了解社区居民委员会的工作现状，对居委会工作效率低下这个问题进行深入调查，探知出社区居委会工作中的实际缺陷。本文主要采用文献资料、具体事例和实际调查相结合的方法，对其工作现状进行真实性阐述，并结合与社区居委会工作者及社区居民的交谈了解，对N社区居民委员会工作效率低下的表现进行描述性分析，得出J市N社区居委会工作效率低下的原因。最后提出自己对改善社区居委会实际运作效率困境的的思考，也是呼吁国家、政府和社会对小城镇社区居委会管理建设予以关注与重视，尽早改善和完善小地方的社区管理与建设，期待有助于角落里的居委会的变迁与发展。

如今，随着社区建设在整个社会建设和发展中的地位和影响力日益提高，居委会建设和工作成效对社会稳定和政治发展的作用也日益凸显，但现实中不少居委会基于传统的惯性和现实条件的制约，不仅无法促进社区健康发展，反而导致社区消极生活，这必然引起社区生活利益冲突的扩大和外延，不利于维护社区生活的和谐稳定，更不利于城市的整体发展。因此，居委会的有序运行与有效管理是社区建设、社会管理和国家发展的需要，对实现良性的积极的社区稳定、社会和谐和国家安定有重要的实践意义。

一、J市N社区居民委员会工作现状

（一）调研场所概况

1.N社区概况

N社区地处J市某街道的东北部，辖区约0.5平方公里，总人口7 653人，约1750户。N社区属于老旧城区，是某街道五大社区中贫困人口最多、居住人口密度最大而辖地面积最小的社区，也是居住历史最久的社区，属于老街坊社区。这里地小人多，社区辖管范围内，多为小街小巷。附近老房子特别多，多为公租房和宗族房。几处房屋已有倾斜现象，社区内没有监控设备，也没有规范的垃圾安放处，存在各种环境卫生和治保安全问题。该社区分为3个片区，设14个居民小组，辖区内有纪念馆、宗祠等多处文物保护单位；有中小学、诊所等单位，有两家公家幼儿园已于几年前关闭，现有的为私人小型托儿所；特色五金商业街和孔子文化广场，工商业户众多；内河贯穿整个辖区。

2.N社区居委会概况

J市N社区居民委员会位于老城区相对安静的地段，是一个城郊接合处，办公场所处于一栋盖四层楼的公租房第一层。N社区居委会目前在职员工共有6名：书记1人、居委会主任1人、副主任1人、委员2人，挂职实习生1名。此外，退休留职员工2名。

2015年11月，笔者踏入N社区居委会进行实地观察，眼前一大片泛黄的墙面和青灰色的石板地，脑海里浮现的最多词汇就是“陈旧”“旧时代”，整个办公场所包括一个60多平方米的大厅、两间不足10平方米的办公室和一间不足20平方米的杂物房。大厅只放了一张旧木办公桌、一张茶几和一张木质长沙发，在后边角落放了两张摩托车，办公桌上除了一个电话和几份报纸，就没有任何现代办公设备了。两间房间也如此，只有简单的记录本和笔具。两间房间十分闷暗，潮湿，没有窗户，白天也得开着灯。2016年1月，增配了两台台式电脑办公设备。

（二）J市N社区居民委员会工作表现

J市N社区委员会的工作表现主要体现在居委会日常工作中，包括居委会的工作任务和工作方式两方面。在本次调查中，笔者入户采访了12户人家，两名居委会工作者和一名退休干部，笔者对J市N社区居民委员会进行了为期一周的实地调查后，结合与社区居委会退休干部和部分社区居民的交谈了解中发现，N社区居委会经常出现“没有行政任务，没有社区工作”的真空时间。居委会的自治性要求居委会工作人员要主动联系居民，走访入户，了解居民的实际需要，自主开展文化宣传活动。但在实际运行中，N社区居委会工作人员更多时候是在办公室坐等居民来访，没有主动走街串巷了解居民生活情况，更没有开展过文化宣传活动，对社区的环境卫生和治安保卫工作不上心。他们的工作模式松散，工作方式落后，办事流程无秩序，上班时间不明确，工作积极性不高，出现“居民不找，我们不干；居民找，也不一定能干”的工作惰性，甚至带个人情绪及主观评价进行工作服务，服务行为不文明等。从这些消极的工作表现中可以看到N社区居委会的工作效率是达不到成效的，使得本区居民不仅对居委会工作不认可，而且对社区建设的期望几乎演化成“只要不找麻烦就好”“各自安好”的心态，严重削弱了居民共同参与社区自治的主动性和积极性，更加无法实现社区建设的公共性、民间性和参与性。

1.社区居委会的主要任务

居委会作为基层群众自治组织，它的主要任务是实现居民的自我管理、自我教育、自我服务，至于协助政府及其派出机构去做与居民相关的部分工作必须以不影响居民自治为前提[3]。但笔者从大量数据库文献资料中发现，许多地方社区居委会承担的行政工作量远远超过社区本身要求的自治工作。在本项实际调查中，对关于N社区居委会主要负责的工作内容通过问卷调查方式和对社区居委会工作者访谈的方式，了解该社区居委会实际承担的工作任务主要有哪些。

通过对N社区居民的问卷调查中发现，该社区居民眼中的N社区居委会所承担的工作任务如下：

表1 您所在社区的居委会主要承担了哪些工作任务

根据调查数据显示，该社区居民几乎一致认为所在社区居委会所承担的主要工作是行政工作，行政工作在工作任务中占的比例高达97%。认为居委会承担调解居民矛盾和环境卫生工作的比例分别占35%和32%；助老服务工作和治安保卫工作所占比例甚小，分别仅为11%及5%；最让人感到震惊的数据，则是无人选择的社区活动工作，为0%。从这项数据上看，相距甚大。几乎所有接受调查的居民都认为本社区居委会主要承担的工作任务是行政工作，而在解决居民矛盾纠纷、处理环境卫生和扶持老年人生活上，居委会能做对做好的也甚少。在保证社区安全和开展社区活动方面，居委会更是“无为”表现。

笔者根据调查数据一一进行实地调查，结合N社区居委会工作者和居民眼中的社区工作任务完成的实际情况，对各项工作问题进行事实描述，从而以原始形态呈现居委会工作效率的表现。

（1）行政工作任务安排集中，工作状态出现“真空”期

根据大量数据库文献资料显示，如今大部分城市居委会的实际工作承担了许多原本应由政府部门承担的任务，导致居委会严重的行政化倾向。笔者带着这个问题，向两年前被调到该社区所属街道办事处工作的林委员了解该情况。林委员如实说，她在N社区居委会工作了14年，一直负责民生工程的工作，诸如医保、低保、社保、经济房、廉租房等10多个项目，这些项目与居民联系较密切，需要做许多调查工作，挺琐碎。由于一般让居民上居委会填表交材料，不用居委会自己挨家挨户做实际调查，所以居委会工作者减少了很多工作量。“那时我在N社区居委会时，忙通知忙整理文件材料，都是手工操作，一堆就整张桌子的纸张，特别费时费力又费地，没有合适的办公设备。上面下达任务都是有时间段的，那时间段里肯定是忙得不可开交的，只要把交代的工作完成了，忙碌期过去后，接下来就没什么事做了。所以我们往往是忙就忙得要死，闲就闲得要命。现在想想才知道以前在居委会算是轻松多了，现在我在街道办事处，事儿反倒更多，每天都在做事，连我女儿都盼着我退休了。”①林委员，原N社区居委会委员，2013年调至街道办事处任职。2015年12月，于林委员住宅与其进行访谈。这样看来，至少该社区居委会并不是总被行政工作占满时间和空间的，其工作状态好比一个大写字母“X”,只有在交集的汇点上才是最忙碌的工作期，汇交点前后左右，都是真空期。街道办事处布置的行政工作是存在一定时间段限定的，比如低保户申请、医保缴费、基金会助学申请等，居委会都需要在特定时期内完成填写材料，上交相关资料的工作任务。

在如何保证情况是否属实的问题上，林委员也表示，因为目前城市居民生活的多样性和隐蔽性，使得很多实际情况很难确切掌握，因此把关难度大是不可避免的事实。确实，就以低保申请户来说，如果申请者隐报实际家庭收入，居委会是无法一一鉴定的。林委员坦言，居委会承担政府的行政性工作是必须的。这问题不是区里，也不是街道所决定的，而是现在全市，乃至全国的管理体制就是这样，要完全恢复社区的自治属性，就要动上整个管理体制，否则社区居委会的工作行政性问题必定存在。

（2）居委会对社区文化建设、服务设施建设重视程度不够，社区活动工作处于空档期

孙女士今年51岁，是一位退休再留任的居委会工作人员。她坦言仍然愿意留任工作的原因是居委会的工作相对比较轻松，在完成街道办事处交给的行政工作后，确实有比较足够的自主时间。当笔者问及相关的社区服务工作建设问题时，孙女士表示，“由于社区建筑已有一定历史，居住点分布密集，多为一间紧靠一间的街巷平房和四合院式的宗族房。这样的社区地理条件很难再腾出场地供社区老年人活动室、图书馆和文化室等社区服务建设用地使用。”②孙女士，原N社区居委会工作者，2014年退休，现为退休再留职员工。2015年12月，于N社区居委会与其进行访谈。据笔者实地观察发现，现在N社区居委会门牌上挂有文化室、警务室、公共服务站和便民服务室的招牌，即已将居委会办公场所当做社区服务站使用，但居委会里唯一闲置的20平方米房间却作为杂物间使用。笔者曾向居委会工作者提议可尝试将该杂物房加以改造，作为图书收集间，供居民借阅，或作为文化筹办室，供平时社区举行文体活动的筹办方使用，但居委会工作人员连考虑都没考虑，就直接回答“他们不需要，我们也不需要。”在居委会看来，图书室建了也虚建，他们认为不会有居民前来使用。而社区文体活动压根就没举办过，不管是居民还是居委会，都不喜欢搞麻烦事，筹备活动是很繁琐的过程，社区活动开展出现绝对的空档期。这样看来，“社区活动”的选择票数为零的原因，已不言而喻。

居委会作为具有自治性的基层组织，在社区服务建设上，应该作为引导主体，引导居民与居委会携手共同参与社区建设和社区活动，这才是正确的做法，符合居委会与居民共同生活体关系的身份。

（3）居委会在治安保卫工作和环境卫生工作方面治理不上心，治理力度不够

由于N社区位于老旧城区，社区内许多设施已陈旧不堪，社区内也没有安装监控设备，老房子防盗条件差，出现不少偷窃事件。居委会内设立所谓的“警卫室”基本起不到治安保卫的作用：第一，据调查探知，“警卫室”几乎为虚设名称，居委会里没有真正负责治安保卫职能的人员，谁都可以负责报案登记，但往往登记情况后就后续无文。第二，发生失窃事件，居民上居委会反映治安条件不足，很难抓获小偷，建议在社区里各个角落安装监控设备，得到的答案永远是“争取经费”，要不就是提议居民自家换个牢固的门锁。如今，住巷子里的居民自己发动巷里共同筹款，给巷头巷尾的大门换修一番，并安上双层防盗锁。N社区属于老街坊社区，这里地小人多，社区辖管范围内，多为小街小巷。其环境卫生，主要分为巷里卫生和巷外卫生。巷里卫生主要由居住在巷里的人家各自清扫门户，所有的垃圾自然是丟置巷外。由于常年习惯，巷头巷尾的角落即变成垃圾丟置处，由巷外的卫生环保工回收处理。巷外的卫生则由社区居委会专门雇请的一位卫生环保工清扫路道和处理垃圾。因为只有一位卫生环保工在处理整个社区的巷外环境卫生，所以常常出现刚清理完垃圾，垃圾丟置处很快又堆满垃圾废弃物的情况，巷外又没有规范的垃圾安放处，只有由居民常年居住习惯而默认的垃圾点，没有规范的垃圾箱装放垃圾，导致垃圾一多就堆满洒满路道的尴尬局面，严重影响周围居民出行和附近居民的生活质量。而且有居民做家畜买卖生意，经常将公共场地作为自家放晒鸭毛的地方，遛狗的居民不负责收拾粪便，给附近居民的生活环境造成严重的影响，也影响到社区的整体形象。据了解，社区曾有居民到居委会反映过情况，但迟迟得不到解决。因此大多数居民对社区的环境卫生和公共设施建设有所不满，希望居委会能把主要工作放在这些切身关系到社区居民生活的事情上面。

（4）社区老龄化，社区服务人员空白，居委会仍欠缺助老服务意识

根据走访调查发现，N社区属于老年人比较集中的社区，但目前该社区没有助老服务工作内容。有些老年人由于旧城拆迁问题，独自住在政府提供的不足20平方米的房管房里，这些老人家大部分时间都窝在自己的小房子里。通过调查发现N社区里也没有可供老年人活动的服务场所，老人们更多的时间都在孤寂中度过。政府每月给每名60岁以上老年人发放100元的水果费和中秋、过年发放的米、油、面等慰问品，都通知他们到慈善会去领取。由于这些上了年纪的老人很多行动不便，儿女无法时刻在身边，盼着居委会工作者可以安排社工帮他们代领物资，但往往无法实现。老人们通常自己搭三轮车到慈善会，请三轮车夫领着凭证卡帮他们到慈善会里领取物资。笔者访问到居委会退休员工李先生关于社工助老服务的情况，李先生如实说；“如今我们N社区的老人是越来越多了，这里多为祖屋，他们就守在这里了。现在居委会的人少，社区也历来没有征用志愿者，社工这个角色是一向没有的。而且这个地方传统，也不富裕，家家忙着上班赚钱带孩子，没什么心力干这个，更何况居委会也没钱请社工啊。居委会有居委会的事要做，这社区说大不大，说小也不小，老人家的事，就要看看他们儿女怎么照顾好老父亲老母亲了。”①李先生，N社区居委会退休再留职员工。2016年1月，于N社区居委会与其进行访谈。而社区居民林女士则告诉笔者，他们倒希望社区能建个老人活动室什么的，让家里的老人家有个去处，不用整天闷在家，跟区里的老街坊邻居聚在一起，做儿女的也放心些上班，有个什么事也有人看着，可以及时联系。同时许多居民也表示，只要居委会肯组织建设活动室，大家愿意各自出点钱筹款，建设老人活动室。现在区里退休离岗的中年居民也不少，他们每月拿着几百元、一千多元不等的社保金，加上儿女给的生活费，也可以简简单单、勤勤俭俭地过日子。这部分人是拥有最多空闲时间的居民，是可以组织起来担任社工角色的最佳人选。在本次问卷调查中，有13位居民是退休或下岗人员，他们每月都可以领到社保金，平均年龄53岁，其中有5位居民勾选愿意尝试社工志愿者工作，即有5%的居民可能愿意选择担任社工，按这个比例以N社区总人口7 653人计算，即有382人可能愿意担任社工，这是个非常可观的人数，而且这个比例是非常保守的比例，没有把社区里的学生和年轻上班族计算在内。笔者相信，只要居委会能够主动、积极地组织社区居民建立社工志愿者队伍，一定可以成功的。这不仅对助老服务工作有非常大的帮助，而且对社区活动的开展也十分有益。

对于N社区老龄化问题来说，助老服务工作建设实在是当务之急，居委会应予以重视，不应该以惯性条件限制为理由，逃避该问题的解决和建设。居委会这种欠缺助老服务意识的表现，是对本社区服务建设的不上心，是消极的工作表现。

2.社区居委会工作方式

社区居委会的“自我管理、自我教育、自我服务”的基层组织自治性要求居委会工作人员应该采取主动、积极负责的工作态度和民主协商、平等协作及创新高效的工作方式进行社区工作[4]。在笔者对N社区居委会的日常工作观察中和居民调查反映中，却发现其实际运作并不达到居委会自治性要求。

（1）居委会工作模式涣散，上班时间不明确，办事流程无秩序

居委会门口的指示牌标明办公时间为周一至周五8：30—11：30,13：00—18：00，而根据笔者对N社区居委会的工作日常跟踪调查，发现该居委会每天早上8点半只有一位工作人员过来开门值班，一般大概9点半左右就换另一位或两位工作人员值班，不到11点就关门，一直到下午4点多才有工作人员来开门，5点关门（据居民反映，有时5点就找不着人了）。在为期一周的连续观察中，笔者发现该居委会有私下安排的“轮值模式”，即周一至周三早上和周四周五下午的值班人员为同一批工作者，周一至周三下午和周四周五早上的值班人员为同一批工作者。每次值班的人数为1～3名，实习生和退休留职员工是出现率最高的，一周以来，笔者只看到过四张面孔。居委会涣散的工作模式和放纵的工作时间，使得居民往往是“有事找不到人，找到人又对不上事。”据居民反映“现在到居委会分分钟不见人，有些人都工作去了，他们自己找了其他工作，不在这区里。”②林女士，N社区居民。2016年1月，于黄奶奶家偶遇，与其进行访谈。这给居民带来了极大的不便，削弱了居委会的服务功能，更削弱了居民对社区居委会工作的信任度和满意度，促使居民与居委会之间的的矛盾愈发凸出。

居委会办公大厅没有提供候事座椅，办公室狭小，处理事务拥挤不便。特别到固定的办事高峰期，前来办事的居民全挤到不足20平方米的小办公室里，争先恐后地咨询问题、交补材料，容易导致现场秩序混乱。2015年8月，由于街巷里的黄奶奶风湿病又患，笔者作为本社区该街巷里的一员，便陪同这位黄奶奶到该居委会提交她的低保户相关材料。当时刚到居委会就看到右侧的小房间挤满了人，有好多人都挤到大厅来，堵住了小房间的房门，杂声纷纷嚷嚷，整个氛围更像闹市，完全没有办公场所的样子。当时办公大厅咨询台坐着一名40来岁的男性工作者，指间夹着一根烟，正在与其中一名居民聊天；大厅的木质长椅上也有一名男性工作者，正随意地翻阅报纸。面对这么混乱的现场秩序，两位工作人员并没有要主动维持秩序和主动办事，完全没担起一名居委会工作者应有的责任，更谈不上主动积极的工作作风，实不称职，不禁让笔者心生失望之感。

（2）居委会工作人员工作态度消极、工作方式落后，办事效率低下。

在与居民吕先生①吕先生，N社区居民。2016年1月，于吕先生住宅与其进行访谈。的谈话中了解到，“N社区居委会已经太久没有来走访了，好些年了吧！”又提到前两年居委会来过巷里，“是来通知上面有领导要下来探察，教人们怎么回答领导的问题来着，不过最后上面还是没人过来，这事也就过去了。”居委会工作者工作积极性不高，深入群众调查和治理工作存在惰性，只把面对政府的工作做得漂亮，甚至出现“居民不找，我们不干；居民找，也不一定干”的工作态度。

笔者从吕先生口中了解到，他妻子于2013年10月份被诊断为主动脉夹层A型，属于重症患者，只能保守治疗，基本失去劳动能力。由于家里贫苦，负担不起每月昂贵的医药费，故吕先生想为妻子申请困难补助。吕先生为这件事往居委会奔波了好几趟，第一次到居委会阐述情况，咨询申请困难补助所需要准备的材料，居委会让他先回去写一份申请书。第二次过去交了申请书，再让他回去准备医院的病例证明。第三次去到居委会遇不到上次为他办理的工作人员，居委会让他明天再过去。第四次交了病例证明，居委会发现遗漏了户口本原件和复印件，而且办公人员居然找不到交来的申请书，让他再重新写一份。第五次，吕先生去居委会之前打了电话确认材料和办公人员，才放心前往。一直到两个月后，居委会通知吕先生到居委会核对资料和签名，最后拿到手的是一千元的困难资助金。吕先生如实感叹，“老折腾了，我儿子都抱怨社区没有建立网路信息平台，居委会工作就摆脱不了落后和低效。”确实，在如今信息化时代，还停留在手工操作、口头通知的社区居委会，是无法发展的，更谈不上社区建设了。

（3）居委会工作者服务行为不文明，带个人情绪及主观评价进行工作服务

黄先生今年41岁，五年前患上尿毒症，经治疗已控制住病情。由于黄先生向来以自由职业为主，至今尚未成家，与家中老母亲相依为命，另有一兄长，已成家。黄先生坦言②黄先生，N社区居民。2015年11月，于黄奶奶家对其进行访谈。，每次去居委会帮母亲领慈善卡或核实低保户资料，都能看出工作人员脸色不好看，还说出让黄先生尴尬的话。2014年，黄先生在附近商业街租了小店铺买卖古玩，却被当做不务正业。2016年1月，黄先生尿毒症复发，肌酐上升到2000，引起并发症，危在旦夕。经抢救保住性命，只是往后每个星期都要通过洗血透析来降低肌酐数和尿酸。由于这次重症复发，失去了肾功能和造血功能，身体机能已大大降低，几乎失去劳动能力。为此，黄先生的母亲打算着为儿子申请低保资格，每月的低保金可以做两次透析，减少医疗负担。黄奶奶如实说，“到了居委会，工作人员不招待的，我说了儿子的情况，他也不看我一眼，还嚷了我让我别说话，叫我孙子来说这件事。”③黄奶奶，N社区居民。2015年11月，于黄奶奶家对其进行访谈。黄奶奶的孙子今年20岁，他坦言，“居委会工作人员对奶奶态度不好，嫌奶奶啰嗦，话讲不清楚，口有异味，言语间对舅舅的生活方式表示不满，还讽刺奶奶把儿子宠过头了，一点也不尊重老人家。”④小黄，N社区居民。2015年11月，于黄奶奶家与其进行访谈。

从这个事例中可以看出，居委会在进行工作服务时，没有拿出真心来帮助需要帮助的社区居民，反而以不礼貌的态度来对待居民，对人不对事，这种带个人情绪和主观评价来进行工作服务的行为，是不被提倡的。每一个人都是公平的，家家有本难念的经，居委会应该体谅群众苦难，尽心尽力为社区群众提供帮助，才可以得到社区居民的认同，居民对社区才会有归属感，不然和谐社区建设从何谈起？

（4）社区居委会工作缺少人情味，与居民社区关系冷漠

陈女士是单亲妈妈，育有一男一女。2012年陈女士申请了政府廉租房，一直到2015年12月才拿到租房补贴金1 440元。据陈女士回顾⑤陈女士，N社区居民。2016年2月，陈女士于笔者家中做客，当时临时做的访谈。，2015年12月接到居委会通知可以领取每年1 440元的租房补贴金，补贴金刚拿到手，居委会就跟陈女士“算旧账”。原来陈女士一家的户口属于N社区居委会，但十几年来，他们都在另一个社区租房子住。居委会这次刚把1 440元租房补贴金发到陈女士手里，就要求她要补交十几年来的社区卫生费1 200多元，陈女士非常不满而且不理解，为什么没有在本社区居住也要上交卫生费，而且这么多年居委会也没来通知我得来交卫生费。居委会给出的答复是“你们户口在这里，就得交。我们每个月都自己给你们先交了，现在当然得来补了。”而后，居委会看陈女士一直有疑问，就跟陈女士协商，“这样吧，你们家庭困难，就交900元好了。”陈女士见可以商量，最后费尽口舌才争取到优惠补交价500元。这样看来，N社区居民委员会的工作实在缺少人情味，对于这样的“旧账”，其实说白了，补交不补交都无所谓了，可以商量的卫生费还可以算是规定吗？这样没能为民所想，为民所望的居委会，实在难以得民心。笔者从与许多社区居民的交谈中了解到，社区里的居民很少有认识居委会工作者的，居委会也缺乏对社区居民必要的了解，使得社区工作者与社区居民互不认识，有困难有矛盾的家庭都是找邻居亲戚好友来帮忙解决，大多数居民没有第一个想到上居委会寻求帮助。

（三）小结

从以上居委会在工作任务及工作方式两方面的消极表现中可以看到，N社区居委会工作者没有真正做到想居民所想，急居民所急。在与居民们的交谈中，能探知到居委会的工作方式不仅单一、被动，而且还出现工作时间放纵，工作态度消极，工作服务不上心等问题。从这些消极的工作表现中可以看到N社区居委会的工作效率不高，成效甚微，使得本区居民不仅对居委会工作不认可，而且对社区建设的期望几乎演化成“只要不找麻烦就好”“各自安好”的心态，严重削弱了居民共同参与社区自治的主动性和积极性，实现社区建设的公共性、民间性和参与性任重道远。社区是通过伴随人们参与其中生活的的幅度和程度而获得其内涵的[5],社区居委会的工作得不到社区居民的认同，就难以为和谐社区的建设提供动力，更无法为社区建设的健康发展提供指导。

二、J市N社区居民委员会工作效率低下的原因分析

（一）社区管理体制不完善，居委会工作行政化凸出

根据对N社区居委会的日常工作观察及对社区建设现状的分析，笔者认为该社区的社区管理体制和社区服务机制极不完善，主要存在的问题为工作行政化凸出。其实，居委会承担政府的行政性工作是必须的，对于居委会这样一个特殊的群众性自治组织来说，行政化色彩是肯定存在的，从其干部由最初的“推选”转为现在的由上级“任命”，由“义务制工作”转为领取“津贴”，可以看出居委会的发展决定了其存在的行政组织性质[6]，因此很难摆脱行政惯性[7]。N社区居委会的主要工作是完成街道办事处下达的行政工作，包括计划生育、民政帮困、收款收费、人口普查等。在政府行政主导的表现中，居委会工作者各自为政、重复劳动，甚至对社区管理工作得过且过，导致工作效率低下问题出现，也由此妨碍了社区工作效能的改善，失去了居民自治的实际意义。

（二）居委会工作运作缺乏信息化管理，硬件设施条件不足

现今，许多社区居委会已向信息化迈进，具备多元化功能。但长期以来，N社区居委会工作长期处于手工操作阶段，工作方式不科学，硬件设施投入有限，办公设备落后。居委会单纯使用固定电话进行口头通知，欠缺社区信息平台，也没有开展网上便民服务网点，这对于社区里1 700多户居民来说，不仅延缓了信息传递的速度，增加时间成本和工作成本，还会使居委会在办事高峰期的工作量也得不到减缓，难以协调好工作任务，导致居委会工作效率得不到提高。2016年1月，居委会办公室配备了两台台式电脑，但由于居委会现任工作者年龄偏大，对现代设备使用不擅长，目前办公室只有一名本科实习生可以操作电脑，因此办公设备的使用率并不高，居委会工作效率仍然得不到提高。

（三）社区工作者综合素质水平和专业化程度不高，缺乏专业培训

社区工作人员的综合素质水平和专业程度的高低，直接决定着社区工作效率的高低，包括社区管理水平、社区服务质量和社区服务效率的高低。N社区居委会现任职工都为老职工，在这里的工龄最长的有30年，孙主任和林书记就是这里工龄30年以上的老职工，最短的也有11年。由于这么多年来都一起工作，形成固定的工作方式和分工任务，习惯凭他们的工作经验和老办法来办事。以往每月党政班子的专题学习也不再继续，导致其专业化水平不高，思想也较守旧，跟不上时代要求，无法根据城市发展规划对社区工作进行及时调整，视野狭窄，综合素质达不到要求。N社区居委会工作者并未组织接受过系统的社区工作专门培训，尤其是关于群众工作、社会工作、业务工作等方面的培训。正是由于对社区工作的专门知识和技能没有扎实的掌握，才致使N社区居委会工作达不到现代社区建设工作的要求，且相距甚远，导致了工作效率低下的问题出现。

（四）社区建设资金筹集困难，居委会社区服务建设条件不足

任何建设都离不开经济基础，社区建设也是如此。只有充足的资金基础，才能保障社区建设健康发展。当前，N社区居委会的经费来源单一，主要由政府财政拨款和社区公租房收租来获得经济收益。N社区属于老旧城区，是某街道五大社区中贫困人口最多的社区，也是居住历史最久的社区，属于老街坊社区。这里的低保户多至452户，大部分家庭的经济水平属于中下水平，很难从居民手里筹集到足够的建设资金。此外，社区自治组织发育不足，没有可以直接提供资金援助的相关基金会或公益协会。社区建设欠缺稳定科学和规范化的经费拨付以及筹集机制[8]，使得社区服务工作缺少必要的硬件条件，成为制约居委会对社区服务建设工作开展的重要瓶颈。

（五）居委会工作激励机制落后，社区工作者待遇偏低

据调查，N社区居委会现存的工资体系仍然以工龄体制为主，以工作年限来制定工资待遇，缺乏合理有力的工作激励机制，使居委会工作者失去工作干劲。在日常工作中，居委会工作者经常出现上班迟到下班早退的现象，有的私下在工作时间兼职另一份工作，从而大大缩减了对社区事务的倾注时间，对社区工作缺少责任感和主动性；而有的安于现状，存在“做与不做，都无所谓”的得过且过的思想。这种不良现象，不仅影响社区工作作风，还大大降低社区工作人员办公积极性和工作效率。

（六）社区建设活力不够，社区居民参与度不足

社区的健康发展，需要由社区居委会、社区居民和社区单位共同推动、共同维护，共同管理和共同建设。任何一方弃权，都会导致社区工作在实际开展过程中的效率和效果受到限制。N社区居委会和社区居民作为社区建设主体，一方建设活力不够，一方参与度不高，必然导致社区工作效率低下的问题出现。

第一，从表1中可以看到，N社区居民眼中的居委会，没有把社区看成是社区居委会与社区居民的共同利益体，认为本社区居委会主要承担的工作任务是行政工作，过度依赖政府组织，缺乏居民参与的渠道和机制。而在解决居民矛盾纠纷、处理环境卫生和扶持老年人生活上，居委会能做对做好的也甚少。在保证社区安全和开展社区活动方面，居委会更是“无为”表现，致使社区居民缺乏参与社区建设的直接动力。第二，社区的宣传工作不到位，社区居民对社区参与工作不了解，又受到社区居民本身被动性的限制，没过多重视自己的社区建设主体身份，甚至错误地认为，社区的建设发展是居委会的责任，就应该由居委会来服务社区。第三，N社区居委会不管在物质建设还是精神文明建设工作上，都几乎“无所为之”，社区欠缺建设活力，就难以调动社区居民参与社区建设的积极性，使社区居民社区意识薄弱，缺失社区认同感和归属感。

（七）小结

通过对N社区居委会工作实际运行的调查和工作效率低下的原因分析，我们可以看到，当前N社区的状况，正处于一种“有损居民利益、社区发展和社区居委会建设”的恶性循环，导致社区居委会工作无法高效运作，社区居民参与意识缺失，失去社区共同体本该有的合作、互助、共同发展的社区精神。以社区居委会的角度来说，由于居委会工作受到办事处下派行政任务的影响，以及城市政府本身对社区居委会投入的建设经费和培训教育有限，所在社区没有经济基础，以致社区匮乏良性发展的必要硬件设施和服务支持，难以应从居民实际需求。而从社区居民的角度看，由于工作者本身知识素质制约了为居民解决好问题的能力，使得居民容易不满社区居委会工作，无法达到共同社区意识，更不会主动参加社区事务，使得自己在本社区找不到归属感，这就制约了社区自治的实现。在这样的恶性循环下，社区居委会的实际工作必然受困。想要斩断这循环圈，代之以有利于居民利益、社区发展和社区居委会建设的良性循环，就得从居委会这个圈入手，从社区居委会的工作入手，从改善社区居委会的服务入手，社区居委会实际运作困境才能得以解除和改善。

三、关于改善社区居委会运作效率低下困境的思考

（一）完善居委会人员培训机制，加大对社区的经费投入

加强职业化、高素质社区队伍建设，就需要完善居委会人员培训机制，它是实现社区良性发展的必要人才培训条件。目前不少社区居委会工作者的年龄偏大，综合素质水平和专业化程度不高，在社区工作表现中达不到社区建设工作要求和工作成效。因此，完善人员培训机制有利于加强队伍建设，提高专业水平和综合素质，对工作效率的提高作用不言而喻。然而，一切计划培训都离不开资源，社区发展、社区工作人员培训，社区居委会办公建设，都需要资源保障，资源投入需要资金投入，这就要求城市政府要在充分调动社区进行自主建设社区的基础上给予指导与经费支持，同时要加强对社区基础设施的增添和更新。更要培育社会组织发展，提供多方经济来源，增强财力基础。只有通过加大对社区建设的经费投入，才可以保证社区工作顺利开展，执行顺畅，提高居委会办事效率，切实减少居委会实际运作困难。

（二）健全社区激励机制，引进年轻工作队伍

激励可以调动人的积极性、主动性和创造性，可以让工作者有工作目标，有前进方向，愿意为之奋斗。如果让社区工作者拿着工龄制的微薄工资，要求他们对工作热情高涨，是不可能的。这样日复一日的平淡的重复劳动，肯定影响工作激情和效率。在现行市场经济背景下，物质奖励与精神奖励相结合的激励机制才能达到有效的激励，对工作成绩优秀的工作者给予提拔重用，给予更多的发展机会，可以调动工作积极性，提高工作效率。再者，招聘年轻的工作者，可以给工作环境带来灵动的、有活力的工作氛围，也更有利于带来新的思想和工作方式，为提高居委会工作效率增力。

（三）社区居委会要加强社区服务建设意识

社区建设的核心内容是社区服务[9]，而现行许多居委会恰恰最欠缺的就是服务意识。在日常生活上，居委会应积极发展各种便民利民服务项目，如家政服务、助老服务、医疗服务等，使居民从发展社区服务中得到便利和实惠。在文化服务上，要积极利用闲散资源，规划、兴建公共服务设施，如老人活动室、文化室、阅读室、活动筹办室等，增强服务建设的内在活力，形成社区服务发展的良性机制。只有服务意识上来了，工作才有实际意义，工作也更有积极性，工作效率才可以得到提高。

（四）社区居委会要加强对社区工作职责和文明教育的宣传

通过加强社区工作的宣传，让社区居民看到居委会为民服务的诚心，让居民明白，社区居委会是可以且愿意为他们解决难题的。以宣传文明教育的方法，引导居民理性了解居委会，文明相处，和谐生活，促使居民放下对居委会“无为”表现的成见。只有这样才能真正发挥社区居委会的力量，与居民并肩建设社区，着实显现工作成效。

（五）社区工作者要加强与社区居民沟通

社区工作者要通过加强与社区居民的沟通，了解居民意愿，才能从根本上为居民解决问题，才能得到居民的真正满意和信任，通过社区活动的开展，增强居委会与居民的交流，从而让居民找到社区归属感，有利于增加凝聚力，真心参与到社区事务活动中来，形成一股推动社区发展的坚定力量，使居委会社区工作的开展能得到有力的支持，大大提高工作效率。

（六）居民自主配合社区工作开展，积极参与社区建设

社区是实现人民当家做主最基层的平台，社区自治的关键在于社区居民主动积极参与和管理社区事务，配合社区工作与活动开展。社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应[10]。这样的社区建设才具有居民自治的实际意义。同时，有了居民自主配合社区工作开展，大大疏通了居委会工作者的工作阻力，在社区工作的效率达成上，效果更明显。

四、结论

尽管中国的城市社区居委会从确立至今，已有半个世纪的历史，但它远没有成熟，尤其大多数小城镇社区委员会的社区建设发展，仍处于落后管理阶段。他们被遗忘于城市的角落里，被流放在街道的墙角边，难求政府的资源支持，也难得社区居民的真心认可，这种两难困境从物质上和精神上阻碍了居委会社区工作的顺利开展，更限制了其工作效率的提高和自治功能的发挥，而小城镇的社区居委会工作效率低下和自治功能弱化，最终结果将是社会自治发育滞后，加深社区居委会实际工作运行的效率困境。笔者相信，每一个困境不可能只被一个缺失因素牵绊，而是同时出现多个实际缺失限制，才会使困境难破。在此，笔者欲呼吁国家、政府和社会在对中国大陆大中城市的社区居委会展开新水平社区建设的同时，也要平衡对小城镇社区居委会管理建设的关注与重视，提供健康、积极、坚实的制度指导和资源支持，尽早改善和完善小城镇的社区管理与建设，保证社区居委会工作成效，促进小城镇社区居委会的提升与发展。

参考文献：

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