洪屏抽水蓄能电站征地移民过程管控与效果分析

李幼胜

(江西洪屏抽水蓄能有限公司，江西靖安330603)



洪屏抽水蓄能电站征地移民过程管控与效果分析

李幼胜

(江西洪屏抽水蓄能有限公司，江西靖安330603)

江西洪屏抽水蓄能有限公司对洪屏抽水蓄能电站建设征地和移民安置以保障建设用地需要、控制概算投资、履行社会责任为目标，采取了过程管控，依靠政府推动、重视宣传教育、实施过渡搬迁、加强日常监控等措施；从而充分保证了按时供地，适度提升了移民生活质量，专业项目处理适当，创造了良好的建设环境；并提出准确界定征地范围、准确界定移民范围、准确把握政策税费、先移民后建设模式应纳入规划方案和项目可研设计深度要适应新要求等建议。

征地移民；管理方法；效果；洪屏抽水蓄能电站

1 征地移民安置概况

1.1 建设征地影响与移民安置规划

根据调查，洪屏抽水蓄能电站建设需征收、征用各类土地650.68 hm2(征收587.43 hm2，征用63.25 hm2)。其中，耕(园)地面积为67.32 hm2，占总用地面积的10.3%。建设征地影响涉及宝峰镇的毗炉村，三爪仑乡的塘里村和红星村，涵盖18个村民小组。需拆迁各类私人房屋共50 389.42 m2，集体房屋2 391.77 m2；搬迁安置人口329户，1 099人(其中非农人口113人)，影响公路、电力、通讯等部分专项设施。

农村移民安置推算至规划水平年(2009年)，搬迁安置人口1 125人，生产安置人口711人。规划红星村上垅组1户3人后靠建房安置，其余1 122人全部外迁，安置点6个，分别为三爪仑集镇，高湖镇集镇，高湖镇中港村、棠棣村，双溪镇大桥村，宝峰镇华坊村；生产安置711人，方式为有土安置，需调剂土地90.16 hm2，其中水田76.13 hm2。

建设征地影响涉及的专业项目有三级公路、电力、电信、移动、文物古迹、广播电视、库周交通、旅游企业等。部分随电站建设、人员搬迁后自然失去存在必要而无需保留的设施不予复建；旅游企业、架空光缆、雨量站等给予合理补偿，需要复建的，由接受补偿单位落实；三级公路等交通设施由项目业主结合枢纽交通工程一并建设，恢复交通条件。

1.2 规划调整与实施

规划报告于2008年2月通过审查，2010年1月，江西洪屏抽水蓄能有限公司(以下简称“洪屏公司”)与靖安县人民政府签订《江西洪屏抽水蓄能电站工程建设征地和移民安置任务及补偿投资包干协议》，县移民管理机构随之与移民户签订搬迁协议。此间，当地社会经济状况、移民意愿、实物指标、物价等诸多条件发生变化，移民安置规划作了适当调整，安置点由7个(外迁安置点6个，后靠点1个)变更为4个，搬迁安置人口、生产安置人口均有不同程度上升。

最终实施情况为：搬迁安置人口294户(合户并户后)共计1 156人，安置方式为自谋职业(403人)、敬老院(6人)和有土安置(747人)，调剂生产用地45.87 hm2(水田37.07 hm2，旱地7.47 hm2，林地1.34 hm2)；共拆迁各类私人房屋48 294.19 m2、集体房屋2 391.77 m2。按照规定，规划调整报告按原报告审查程序，通过了逐级审查。

2 过程管控

2.1 管控目标

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》国务院第471号令(以下简称《条例》)第五条规定：“移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制”。总结洪屏公司的管理实践认为，项目法人参与的工作目标可归结为3点：一是，保障建设用地需要；二是，控制概算投资；三是，履行社会责任。其管控行为应当围绕这3点展开。

2.2 规划阶段管控

该阶段的工作首先是围绕工程建设用地需要，准确规划征地范围，准确核实实物指标，准确核定补偿标准，保证规划报告质量；其次是围绕满足项目前期工作目标掌控工作进度，保证规划报告按计划完成，满足项目可行性研究和项目核准的需要。洪屏抽水蓄能电站(以下简称“洪屏电站”)业主全程参与了实物指标调查及复核工作，组织了自然保护区调整、用地规划调整、相关专题报告(如用地预审、压矿调查、文物调查等)的编审和落实政府主管部门批复等工作。尽管是参与，但项目前期工作是一盘棋，很多工作相互交织，需要有一个系统的考虑，协调推进。为保证移民规划与前期工作相协调，洪屏公司筹建处(前期阶段代表业主)梳理了各项工作之间的逻辑关系，与设计院共同研究了一个路线图，为理清工作思路、控制工作进程发挥了积极的作用。

实物指标调查、核实和确认是本阶段业主参与的一项主要工作。洪屏电站项目的征地移民规划编制从2005年开始，当年对实物指标进行了2次调查，有关工作成果得到靖安县政府书面认可，并办理了乡镇和村组承诺手续。2006年9月，《条例》颁布实施，2007年6月，江西省政府发布 “封库令”，同年8月至11月进行了补充复核调查。经三榜公示和修正，各方代表签字认可，复核调查成果、移民安置与专业项目处理总体方案最终由县政府再次书面确认，形成《洪屏抽水蓄能电站移民安置规划大纲》报江西省政府；获得批准后，按大纲编制规划方案，经审查、修改完善、当事方确认，形成《洪屏抽水蓄能电站移民安置规划报告》(审定稿)；2009年2月，中国国际工程咨询公司进行项目评估时，再次进行了补充完善。

弥合分歧是本阶段业主的另一项重要工作。洪屏征地移民规划方案编制中的分歧涉及移民范围认定、补偿标准确定等。这类分歧，可能在很多项目上会出现，需要争取地方政府的理解和支持，妥善处理，避免争议拖延而影响工作进度。关键是准确把握好政策尺度，以“双赢”作为考虑问题的出发点，既维护好国家利益，又履行好国有企业应有的社会责任；从而保正移民生活达到或者适当超过原有水平，实现“搬得出、安得好、稳得住”。实践表明，在政策框架内，充分考虑地方政府、移民及其利益相关方的诉求，对项目本身是有利的；所谓“优惠政策”，享受得越多，工程建设中可能的麻烦、项目运营中的隐忧或后患也会更多。

2.3 实施阶段管控

项目实施阶段主要工作是保障施工用地需要，创造良好建设环境。首要任务是抓紧办理征收、征用手续。一般来说，可行性研究报告审查通过之后应立即着手办理。主要工作有施工规划、勘测定界、编制土地复垦方案等；占用林地的，还需办理林业用地许可手续。这些工作都需要有具备资质的单位做必要的勘测、研究和设计工作，形成专题报告，通过政府主管部门组织的审查，作为建设用地申报的先决条件。落实这些工作需要一定的工作周期，项目可行性研究深度适宜，条件具备，应尽早启动，争取时间。项目一旦核准，即可申办用地手续，力求开工前取得先行用地的合法手续，在先行用地的合法时间内取得建设用地的报批手续。

其次是落实供地时间。2010年3月8日，项目获得国家核准后，洪屏公司根据移民安置规划、工程开工时间和进度要求，编制了征地和移民安置计划建议，4月1日提交县政府，5月底移民全部迁出，原有房屋全部拆除。同年6月6日召开开工动员大会，筹建期工程正式开工。2010年11月，4个安置点开始基础设施和移民住房建设；2012年底，完成有关专业项目复建，恢复了原有功能；2013年底，移民入住新居，土地调剂与流转等移民生产安置工作结束；2015年5月，库底清理、珍惜植物移栽、文物保护等工作全部完成；2015年8月、11月，下水库、上水库先后下闸蓄水。

实施过程中，洪屏公司成立了征地移民办公室，参与相关工作的督促和协调，并委托河南大河工程建设管理有限公司承担移民综合监理。安置点建设的规划设计由县移民机构委托实施，设计概算经县财政局审核，满足招标限额的实行公开招标，不足招标限额的实行竞争性谈判。县审计单位根据需要适时对移民安置资金进行审计。移民综合监理对移民安置的进度、资金、质量等进行全过程的监督，对地方政府申报的移民安置工作计划及资金计划进行审核，对移民安置过程中发现的问题及时下发监理通知书，督促整改。

2.4 管控措施

洪屏项目移民安置工作实行“县政府统一领导、乡镇负责、村落实、户执行、业主配合”的管理体制和组织形式。洪屏公司制定了征地拆迁、项目用地移民安置等管理办法，通过“政府推动、正面疏导、过渡搬迁、日常监控”等措施实施参与配合式管控：

一是依靠政府推动。无论是规划阶段还是实施阶段，政府都起着主导和决定性作用。省、市、县三级分别成立了协调机构，县委县政府领导分头挂帅实物指标调查、移民搬迁，组织了大批干部协调指挥，取得了良好效果。2010年3月26日，应洪屏公司的建议，省政府召开现场会，要求2个月完成全部移民过渡性拆迁任务。县政府机关和乡镇村以上干部投入攻坚，不到2个月完成了任务。

二是重视宣传教育。项目核准后，县政府组织宣传部门及乡、镇加大了移民搬迁安置的宣传力度，采取移民村组悬挂横幅、张贴标语、咨询问答、召开座谈会等多种形式，宣传建设征地移民安置相关的法律、法规，正面疏导移民的故土依恋情怀，营造 “愉快搬迁、快乐安置”的氛围；引导移民“舍小家、顾大家”，遵纪守法、合理诉求。

三是实施过渡搬迁。所谓“过渡搬迁”，是指通过协商，在移民接受的情况下，短时间搬出工程用地范围，拆除原有房屋，之后再开工建设，安置点住房建成前，列支适当过渡搬迁费，由移民自主解决暂时性安置问题。此举得到了移民的广泛理解和支持，既保证了工程及时开工，又为施工创造了良好的作业环境；还与《国家发改委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源〔2012〕293号)所倡导的“先移民后建设”的水电开发方针相符。

四是加强日常监控。其要点是跟踪地方工作进度，维护工地秩序；适时提醒土地报批、附着物清理、珍稀植物移栽和清库等工作进程，及时提供资金保障，确保按时供地，满足工程需要；协商地方公安部门在工地设立分支机构，设置必要的哨卡和监控设施，每天巡逻，维护治安；依靠县政府相关部门，跟踪移民生活和安置情况，及时化解矛盾；与政府协商，对特殊困难户的暂时性困难采取适当帮扶行动，帮助其度过难关。

3 实施效果与管理的思考

3.1 实施效果

洪屏电站建设征地和移民安置工作做到了按计划完成征收(用)地、移民拆迁、安置点建设和阶段性验收工作，达到了搬迁迅速，供地及时，无钉子户、无强行阻工、无越级上访的效果，可谓“政府放心、移民高兴、业主满意”。

(1)充分保证了按时供地。由于省政府高度重视，地方组织得力，洪屏公司提供资金保障，2010年5月底，采用临时过渡性搬迁安置方案，294户(合户并户后)1 156人的搬迁及房屋拆除全部完成，确保了筹建期工程2010年6月开工，主体工程2012年2月开工，工程进度未因征地移民受到任何影响。工程截留和蓄水验收，移民安置相应的阶段验收均提前完成，满足验收进度要求。

(2)适度提升了移民生活质量。洪屏电站的移民安置主要采取外迁、安置点靠近城镇集中安置，并采取土地调剂的方式配置资源，搬迁安置前完成了移民生产用地调剂与流转工作，部分人员采用了自谋职业的安置方式。移民都以林农，林业生产为主要经济来源，项目建设期及建成后对其林业生产基本没有影响，所有移民的住宿、医疗、子女上学等条件得到了本质性改善，生活质量有了一定程度的提升。

(3)专业项目处理适当。按照“原标准、原规模或者恢复其原功能”的“三原”原则，通过业主还建、提供复建资金、经济补偿等方式，恢复了交通、通讯、广播电视、电力输配、雨量监测等设施的原有功能，文物古迹得到发掘和保护。妥善处理并弥合库区五家旅游企业补偿分歧，在市县政府支持下，以重置、重建为基础，得到对方理解，拆迁过程顺利。

(4)创造了良好的建设环境。移民全部外迁、过渡性搬迁以及先移民后开工的一系列原则、方法和方略，既有效解决了工程施工爆破、粉尘、交通对居民生产生活的影响，也避免了居民生产生活对工程施工可能带来的干扰，工程建设期间未发生移民及工程建设的安全稳定事件，未发生影响移民生活和阻碍工程建设的现象，实现了“双赢”。

3.2 管理思考

洪屏电站征地移民工作达到了及时供地，施工顺畅和移民稳定的目的，但仍有一些值得反思和总结的经验和教训。

(1)准确界定征地范围。随着土地管理法制化的深入，建设中调整新增用地涉及土地调规等诸多问题，如果超出用地预审范围，涉及占用自然保护区或国家森林公园则更是困难，很难找到申办依据。洪屏电站有类似问题，仍在寻求解决办法。因此，规划阶段必须把握精度，留有裕度。这与工程设计深度相关，有一定难度，但至少要保证规划范围能覆盖实际用地范围，并尽可能降低误差。

(2)准确界定移民范围。这主要是透彻分析水库淹没和施工影响区域，科学合理认定移民范围和人数。一时难以权衡的，可以尽量减弱或避免施工中影响周边城镇居民正常生活的原则确定。施工可能对居民生产生活造成影响的，只要政策或规范允许，尽量纳入拆迁范围，以防因此引发纠纷，阻碍施工，造成索赔损失。洪屏工程进场公路起始路段施工爆破对附近居民安全就有一定影响，曾遇到居民阻工现象。

(3)准确把握政策税费。例如，临时用地包含农用地的，概算应列耕地占用税；涉及林地的，应列森林植被恢复费，森林植被恢复费应按林种分类计价，准确计算，列入概算。为应对建设期政策变化引起税费增加的预备费不宜纳入政府的包干费用。项目投资管理部门可以明确适用法规界限(如省级政府及以上法律、法令等)，受权项目公司把握支付，减少协调难度。洪屏电站耕地占用税、森林植被恢复费政策调增幅度较大，需寻求解决办法。

(4)先移民后建设模式应纳入规划方案。洪屏电站实施过渡搬迁并无政策依据，完全是出于工程建设需要而采取的措施，但恰好适应了所提倡的“先移民后建设”的水电开发趋势。由于抽水蓄能水库小，淹没范围和施工区域有限，“先移民后建设”的方式非常必要、适用、有效，也比较容易操作。发改能源〔2012〕293号文件为这种模式提供了政策依据，新建项目可以将其纳入规划方案，并将过渡搬迁所需费用列入工程概算。

(5)项目可研设计深度要适应新要求。《条例》颁布后，对移民安置规划编制质量提出了更高的要求。随着城镇化、户籍、农村土地制度和集体资产改革的不断深入，这种要求会更高。征地移民安置规划编制要适应这种政策环境的变化，包括适应上述提到的要求，工程可研阶段的设计深度就要增加。即使设计规范要求的深度有差距，也必须突破束缚，增加深度。

总体而言，洪屏电站项目的管理实践无论从项目本身还是移民的角度审视，都是比较尽人意、比较成功的。

[1]国务院令第471号 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例[S].

[2]国家发展改革委发改能源[2012]293号 关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知[S].

[3]韩晓劲， 刘建发. 浅谈水电工程“先移民后建设”政策要求[J]. 水力发电， 2015， 41(9)： 51- 52．

[4]韩晓劲， 周建新， 刘博. 浅谈农村移民安置实施管理工作[J]. 水力发电， 2015， 41(9)： 1- 3．

[5]俞晓松， 徐春海， 水电工程移民前期设计工作管理探讨[J]. 水力发电， 2015， 41(9)： 8- 10．

[6]郭万侦， 张江平， 邓益. 水电工程建设征地补偿和移民安置思路的转变[J]. 水力发电学报， 2012， 31(1)： 1- 4．

[7]扬荣华， 王迪友， 王鄂豫. 水电工程建设征地移民安置工作的几点思考[J]. 人民长江， 2013， 44(2)： 5- 8．

(责任编辑 陈 萍)

Process Management and Effect Analysis on Land Acquisition and Resettlement for Hongping Pumped-storage Power Station

LI Yousheng

(Jiangxi Hongping Pumped Storage Co., Ltd., Jing’an 330603, Jiangxi, China)

For achieving the targets of ensuring construction land use, controlling investment budget and fulfilling social responsibility, a series of measures, such as government promotion, publicity propaganda and education, transitional relocation and daily monitoring, have been taken in the process of land acquisition and resettlement for the construction of Hongping Pumped-storage Power Station. The implementation of above measures has guaranteed adequate construction land supply, moderate immigration life quality improvement, proper professional project handling and good construction environment construction. Some suggestions are also proposed on accurately defining land requisition scope, exactly delimiting resettlement range, precisely grasping taxation policies, including immigration-before-construction mode into planning and making feasibility design to adapt to new requirements．

land acquisition and resettlement; management method; effect; Hongping Pumped-storage Power Station

2016- 06- 01

李幼胜(1963—)，男，江西永修人，高级工程师，高级经济师，主要从事水电工程建设管理工作．

D632.4；TV743(256)

A

0559- 9342(2016)08- 0026- 04