我国进出口食品安全法律和管理问题研究

谭薇

（重庆广播电视大学，重庆400052）

我国进出口食品安全法律和管理问题研究

谭薇

（重庆广播电视大学，重庆400052）

结合2015年度检验检疫部门相关数据对我国进出口食品安全情况进行了分析。同时在总结我国现有法律体系的基础上，对我国进出口食品安全法律法规现状进行了概述，归纳出了我国在进出口食品安全中存在的法律和管理方面的问题。最后，结合我国国情，对加强我国进出口食品安全法律规制和管理体系建设提出了意见和建议。

进出口；食品安全；法律法规；管理体系

食品安全问题一直以来备受世界各国政府的重视。在当今全球经济一体化的背景下，如何保证进出口食品安全，一直是各国政府在从事食品国际贸易过程中所考虑的首要问题。一方面，各国政府必须保障本国进口食品的安全，从而维护本国食品消费者的健康；另一方面，各国政府还需要加强对出口食品的安全监管，从而避免贸易摩擦和本国国际信誉的下降。但随着食品贸易在国际贸易中所占比重的日益增大，有关食品安全所产生的贸易争端也日渐繁多。为解决这一问题，世界贸易组织通过组织各国政府进行多轮谈判，最终通过了《技术性贸易壁垒协议》和《实施卫生和植物卫生措施协议》，从而以国际协议的方式对各国进出口食品安全起到了约束作用。我国作为缔约国之一，也以此为背景，加强了国内关于食品安全的立法。但随着发达国家对食品安全推行了更加严格的监管措施，为进一步推动我国食品出口，我国亟待从法律层面上完善相关食品安全立法。

1 进出口食品安全的重要性

1.1 进出口食品安全与消费者生命健康息息相关

食品是人类生存必不可少的物质保障之一，只有安全的食品才能够使人类进行健康的生长，反之，不健康的食品将会给人类带来疾病的困扰和生命的威胁。如因采用不合理饲料而在欧美地区产生的疯牛病，已使得世界范围内近千人不堪病痛折磨而死亡；源自比利时的乳制产品的二恶英事件，也使得一场食品安全危机在全世界范围内上演，从而引起了全世界消费者对欧洲乳制品的不信任。获得绿色、安全、健康的食物是每个消费者的合法权益，加强对进出口食品的安全监管，是维护消费者这一权益的重要方式之一。

1.2 保障进出口食品安全可以推动国际贸易的发展

随着食品科学技术的不断发展和国际贸易形式的多样化，国家之间关于食品贸易的往来呈现出更加密切的趋势，随着食品贸易而产生的其它关联国际经济贸易也随之发展壮大，食品贸易对推动各国经济的发展也起到了至关重要的作用。但同时，鉴于国际食品的安全问题层出不穷，一些国家特别是发达国家，提高了食品进出口贸易的门槛，所有进出口食品必须经过严格的检验检疫才能进入国际市场或国内市场进行流通。因此，只有保障了进出口食品安全，才能够切实降低进出口食品贸易的壁垒，从而推动国际贸易的顺利发展。

1.3 保障出口食品安全可以推动我国经济的发展

根据有关报道，在美国和欧盟加强了对我国出口食品的监管的背景下，我国部分出口食品因为农药残留超标以及食品添加剂等问题而被欧美国家拒之门外，从而使一些生产出口食品的国内企业陷入经营困境，也使得我国的出口食品信誉受到影响。如果我国加强对出口食品的指导和监管，特别是通过法律途径淘汰一批不合格出口食品的企业，将会进一步维护我国出口食品的信誉，同时也可促使国内出口食品生产企业严格履行国际食品安全生产标准，加大企业升级力度，进而整体提高我国食品行业的发展水平，推动食品相关经济健康发展。

1.4 保障进口食品安全有助于保障我国社会的稳定

近年来，由于进口食品不安全而影响我国消费者健康的事件日趋增多，从而使我国消费者一度产生了恐慌情绪，并出现了一些过度抵制外来商品的过激行为。如果我国加强对进口食品的检验检疫力度，尤其是通过立法手段提高检验检疫的覆盖度和执行标准，将有助于限制不安全食品流入我国市场，从而保障国内消费者的健康权益，减少社会恐慌事件，并推动与其他国家食品贸易的正常往来。

1.5 保障进口食品安全可以满足我国消费者的消费需求

随着我国居民消费能力的迅速提升，以及消费种类和需求的不断扩大和增长，一些国际食品生产厂商将眼光放入我国市场，通过引入国际知名食品以及国外特色食品，迅速吸引了我国消费者的消费动向。但也有消费者受到世界范围内食品安全事件的影响，而对国外生产的食品产生了质疑，进而影响其消费行为。如果我国能够进一步通过法律监管等途径，保障进口食品安全，将有助于满足我国消费者的消费需求和消费层次，从而扩大我国与他国的经济与文化交流。

2 我国进出口食品安全现状

2.1 我国进口食品安全现状

从总体情况来看，根据国家进出口食品安全局的2015年统计数据，2015年1～5月入境食品的批次不合格率为5.12%，货值不合格率为12.35%；入境农产品的批次不合格率为7.83%，货值不合格率为15.24%。在入境的食品和农产品当中，按照食品的分类，十六类食品批次不合格率分别为：乳与乳制品为11.33%，脂肪、油和乳化脂肪制品为9.32%，冷冻饮品为6.56%，水果、蔬菜（包括块根类）为10.77%、豆类、食用菌、藻类、坚果以及籽类等为7.57%，可可制品为4.32%、巧克力和巧克力制品（包括类巧克力和代巧克力）以及糖果为4.83%，粮食和粮食制品为6.11%，焙烤食品为3.57%，肉及肉制品为6.27%，水产品及其制品为5.36%，蛋及蛋制品为4.26%，甜味料为2.06%，调味品为2.32%，特殊营养食品为4.17%，饮料类为5.44%，酒类为4.56%。从各类食品不合格的原因来看，主要是超过保质期和标签不合格、食品添加剂超标、水分超标或者不合格、产品变质、金属元素超标、菌落总数或大肠杆菌超标、超范围使用食品添加剂或违规使用添加剂等。

2.2 我国出口食品安全现状

中国在加入WTO组织之后出口食品的数量和种类日益增多，虽然发生了一些出口食品安全事件，并被一些国家大肆渲染攻击，甚至影响到中国出口商品的整体形象。但事实表明，出口食品安全事件只是小概率事件。2015年我国出口食品批次不合格率维持在0.13%至0.21%之间，货值不合格率维持在0.12%至0.35%之间。无论是批次不合格率还是货值不合格率均低于同期进口食品。总体而言，虽然出口食品不合格率较低，但仍然有一些突出问题，比如对出口食品企业的食品安全监管体系化不完善、一些食品现行国内安全标准低于出口地国家，出口食品生产企业自律意识淡薄，出口食品相关法律体系不健全等。

3 我国进出口食品安全法律法规现状

在我国当前的法律体系当中，关于进出口食品安全的特定法律并不多，2015年十二届全国人大常委会第十四次会议通过的《中华人民共和国食品安全法》是我国关于进出口食品安全法律体系的核心，同时《中华人民共和国进出口动植物检疫法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》等法律以及《进出口乳品检验检疫监督管理办法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等行政法规与其相结合构成了关于进出口食品安全整套法律体系。

3.1《中华人民共和国食品安全法》中关于进出口食品安全的规定

《中华人民共和国食品安全法》第六章是对进出口食品安全的专章规定，共有8项条文，其中涉及出口食品的有1项，涉及进口食品的有7项。该法对进口食品的流程、检验检疫方式、应急事件处理方法、登记管理和信息管理等方面等做了重要规定。其中第八十四条明确规定，进口食品、食品添加剂以及食品相关产品必须在取得我国检验检疫机构出具的符合我国食品安全国家标准的证明后，才能通过海关放行，这也与《技术性贸易壁垒协议》和《实施卫生和植物卫生措施协议》中的关于本国待遇的规定相一致。对没有相关国家标准的进口食品、食品添加剂及相关产品，该法第八十五条规定，进口商应当向国务院卫生行政部门提出申请并提交相关安全性评估材料，由国务院卫生行政部门根据相应法律依据判定是否准予进入。这一条款与1989年通过的《中华人民共和国进出口商品检验法》规定，有了很大的改进，主要是对无法依据现有法律进行判定的情况进行了补充规定，并将其判定的权力授予了国家卫生行政部门。一方面完善了之前法律中所存在的漏洞，另一方面也有利于制定食品安全的国家标准的部门灵活进行管理。通过以上分析，本文认为我国当前关于进出口食品安全的法律法规符合我国现阶段的基本国情，而且处于不断地完善和调整过程当中，但有一些漏洞和不全面的地方，需要及时进行解决。

3.2 我国关于进出口食品安全的技术性法规与标准

截止2016年底，我国实施食品国家标准共3427项，其中关于食品安全的标准2703项。我国现行的技术性法规与标准可以划分为强制性和自愿性两种类型。食品安全标准是保障我国国民健康的强制性标准，依照《中华人民共和国标准化法》第三章第十四条规定：“强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。”在技术法规层面，我国则是通过食品安全强制性标准来代替技术法规的具体实施。

4 我国在进出口食品安全中存在的法律和管理问题

4.1 标准和技术法规不健全

在食品安全标准方面，通过与国际通用标准进行对比，我国食品安全标准主要存在三方面的问题：

1）食品安全标准覆盖率低。2015年新修订的《中华人民共和国食品安全法》司法解释中，允许在45类食品中存在104种相应标准的农药残留量，相关检测指标共291项。相比之下，国际食品法典允许在375类食品中存在176种相应标准的农药残留量，相关检测指标共2439项，其涉及的食品种类、标准和指标远超过了我国现行规定。

2）食品安全标准内容不全面。例如，通过将粮食和粮食制品安全标准体系中，我国的标准体系与国际食品法典的标准体系进行对比可知，我国仅对粮食和粮食制品的最终产品理化分析安全指标进行了规定，但是对粮食和粮食制品加工原料的质量和分类标准、最终产品的储藏和运输标准却没有详细的规定。

3）食品安全标准不统一。目前我国不同标准的制定部门在同一种类的食品同一检测指标上，出现了部分冲突现象。例如，全国海湖盐标准化中心制定的《食用盐国家标准》（GB5461-2000）与卫生部食品卫生监督检验所制定的《食盐卫生标准》（GB2721-1996）中，关于氟含量的具体指标存在很大的差距。

在技术法规层面，我国由于是采用食品安全强制性标准来代替技术法规的具体实施，因此与发达国家的技术法规相比存在严重的滞后性。目前，我国面向WTO组织通报的有关食品安全技术法规仅有53项，仅为美国的60%，欧盟的35%。这也为我国出现食品安全贸易摩擦埋下了隐患。

4.2 监管体系相对滞后

检验检疫作为进出口食品安全的重要监管环节，对保障进出口食品安全具有重要的意义。但就我国目前检验检疫程序的方式和方法而言，还存在诸多问题。主要体现在中间审批程序过多，总体运作效率低下、检验检疫工作人员业务素养不到位、不同地区检验检疫程序不一致等，这显然不能适应我国日益增多且情况复杂的食品进出口贸易的要求。同时，我国不同地区的检验检疫管理部门建设情况也存在很大差距。例如，广州市检验检疫局拥有国内目前屈指可数的先进农药残留检测室，可以覆盖国际上80%的检测指标项目，而许多相对落后地区的检验检疫局则不能达到这么高的覆盖率。

4.3 进出口食品安全风险管理体系不完善

为进一步与国际接轨，在进入WTO组织之后，国家质检总局就出台了《出入境检验检疫风险预警及快速反应管理规定》，以期同《实施动植物卫生检疫措施的协议》中的风险评估和风险预警要求相适应，同时也在其下属单位专门设立了风险预警管理处。但就该规定和管理部门而言，关于风险评估和风险预警的规定过于简单缺乏实践中的可操作性。2015年新修订的《中华人民共和国食品安全法》虽然在第八章第一百零九条中对实施风险监测、风险评估进行了规定，但过于笼统且规定的覆盖面不全。随着我国食品进出口贸易深度和广度的进一步增加，如何对新型食品及其原材料的安全可靠性，新的生化因素对食品安全的危害进行科学的评估，将是我国进出口食品风险评估体系面临的新挑战。

4.4 食品出口面临绿色壁垒困扰

鉴于我国已是WTO组织会员国，其他国家尤其是发达国家已无法用关税来对我国食品出口进行限制。但为了进一步提高其国内食品企业相对我国优质食品生产企业的竞争力，一些发达国家开始以保障国民健康为由，制定了远超过国际标准的食品安全标准，并进一步增添了检测指标。该措施虽然合乎法律程序，但究其本质仍然是贸易保护主义，目的在于对我国食品出口构成了绿色壁垒。例如自2006年5月日本开始实施《食品中残留农业化学品肯定列表制度最终草案》，大幅提高进口农产品、食品的准入门槛后，我国出口日方的蔬菜、水果、水产品陆续因农药残留超出日方标准而被要求强制收回。日本作为中国农产品出口第一大市场，此举无疑是要对我国农产品出口形成绿色壁垒。根据我国经济学家测算，日方此举将使我国对日农产品出口总额下降30%。

5 加强我国进出口食品安全法律规制和管理体系建设的建议

5.1 健全我国技术法规和标准体系

伴随着全球经济一体化的加速，各国已越来越重视国际标准对贸易交流的重要作用。我国作为WT0组织成员国，其组织框架内的条约、协定，尤其是与食品安全息息相关的《技术性贸易壁垒协议》和《实施卫生和植物卫生措施协议》对于我国关于食品安全的法律规制制定具有无可厚非的影响作用。我国在完善食品安全的法律规制建设过程中，必须以立法的形式推动国内食品安全标准与国际食品安全标准相一致，并尽可能地采用国际食品安全标准来规范国内食品生产厂家出口食品的生产。同时，在绿色壁垒广泛存在的国际贸易背景下，我国应加强WTO组织关于食品安全国际标准制定的参与力度，在消除针对我国食品出口的绿色壁垒中占据主动权，从而保障国内出口食品生产厂家在国际市场中的利益。

5.2 加快监管体系改革

目前，我国政府正着力推进服务型政府建设和简政放权。进出口食品安全监管部门其职能不仅仅限于监督处罚方面，更重要的是要结合服务型政府建设的改革思路，进一步推进服务于进出口食品生产商的职能建设，通过加强自身素质建设和构建与进出口食品生产商的沟通机制，真正的转变行政方向，切实解决进出口食品生产商在运营过程中亟待解决的突出问题。同时，要在简政放权的背景下，进一步减少中间审批程序，提高监管总体效率，从而达到在符合规章制度的条件下，有利于进出口食品生产商发展和经营的目的。

5.3 完善进出口食品安全风险管理体系

进出口食品安全风险评估体系的真正确立，必须有法律层面的支持才具有实际的效力。我国应当从完善进出口食品安全风险评估体系相关法律法规的角度出发，制定相应的法律法规，对与进出口食品安全风险管理相关的过程进行详尽的规定。一方面使得我国进出口食品安全风险管理有法可依，另一方面可以提高风险信息搜寻的覆盖度、风险评估的科学性和紧急情况处理的稳妥性。

5.4 合理破除绿色壁垒

首先我国政府应当建立绿色壁垒联席协调机构，畅通食品出口企业与检验检疫部门和卫生管理部门之间的沟通机制，及时将绿色壁垒相关信息反馈给企业，从而帮助食品出口企业及时根据绿色壁垒信息情报调整企业经营战略，以免造成因信息不对称而造成的损失。其次，我国作为WTO组织成员国，具备了合理利用WTO组织规则来维护本国食品出口企业利益的地位。《技术性贸易壁垒协议》和《实施卫生与动植物检疫措施协议》都有关于对发展中国家和地区的成员国给予优惠政策的条款，并明确指出发达国家成员国与发展中国家成员国在因产品技术标准问题而产生的贸易纠纷处理过程中，发达国家成员国应对发展中国家成员国予以适当照顾。依据这一原则，当我国食品出口遭遇绿色壁垒时，我国可以积极与WTO组织协调，尽可能将绿色壁垒造成的损失降至最低。

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The Study on the Legal and M anagement Issues Concerning China's Import and Export Food Safety

TANWei
（Chongqing Radioand TVUniversity，Chongqing400052，China）

This paper has analyzed the situation of importand export food safety in China，which is based on 2015 annual inspection and quarantine departments related data.At the same time，this paper have overviewed the current lawsand regulations situation of the importand export food safety in our country，concluded the existing legalandmanagement issuesabout the importand export food safety ofour country，which ison the basis ofsummarizing the existing legalsystem in China.At last，thispapergivesopinionsand suggestionsabouthow to strengthen law regulation andmanagementsystem of importand export food safety in China.

importandexport；foodsafety；law regulation；managementsystem

10.3969/j.issn.1005-6521.2016.24.054

2016-06-24

谭薇（1985—），女（汉），讲师，硕士，研究方向：法学、食品安全法。