论法治路径下的长三角区域政府合作协议

2016-04-08王菁张鑫

西部学刊 2015年12期

王菁+张鑫

摘要：随着区域经济一体化的加快，地方政府及其职能部门签订各种区域政府合作协议来加强区域合作，长三角区域地方政府间旨在促进一体化进程需要的区域政府间合作协议伴随着长三角区域合作大范围、深层次开展也广泛地存在着，并被其他地区所效仿。一方面，长三角的区域政府合作协议有着自身的特点;另一方面，长三角区域政府合作协议也存在着不足之处，而最大的障碍就是法律规制的缺失。因此需要通过选择适合的法治化路径来规范我国的区域政府合作协议，从而保证区域合作的稳定与效果。

关键词：区域政府合作协议;长三角区域;法治化

中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：

伴随着以大都市带城市群为中心的区域经济浪潮的兴起，我国从长三角、泛珠江三角、环渤海湾到东北三省、湖北省内的武汉城市圈方兴未艾，相似的经济文化背景、社会环境使这些行政区域间的联系日趋频繁和深入。而最新的三大国家战略也为区域合作提供了更大的平台和政策支持。长江三角洲是近几年来我国经济社会发展的前沿区域，长江三角洲地区便利的交通、近似的文化传统和较为发达的经济发展水平为该区域内的合作提供了更多的机会，在外形成了一种同求的社会连带关系。2008年8月6日，国务院常务会议审议并通过了《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，该《指导意见》对长江三角洲地区进行了重新定位，“区域一体化”也从一个学术上的概念成为中央确定的发展目标。随着长三角区域规划的正式获批，长三角地区联动发展和一体化发展也上升为国家战略。

为了更好地消解行政壁垒对经济活动的影响，增加资源的互补与互利，提高行政事务的效率，一种区域政府之间进行合作的新形式——区域政府合作协议也孕育而生，而且合作协议无论从数量上还是范围上都有着飞速的增长和扩张。长三角区域地方政府间旨在促进一体化进程需要的区域政府间合作协议伴随着长三角区域合作大范围、深层次开展也广泛地存在着，并被其他地区所效仿。一方面，长三角的区域政府合作协议有着自身的特点;另一方面，长三角区域政府合作协议也存在着不足之处。对长三角区域政府合作协议的研究是以长三角区域为地区样本来分析，以促进我国的区域政府合作协议的完善，从而为区域之间更好地开展分工合作提供法治化建议。

一、长三角区域政府合作协议的特点

长三角地区整体经济发展水平较高，各区域政府之间有着分工合作的传统，以上海市为核心，经济辐射效果突出。具体而言，长三角区域合作协议表现为以下几个特点：

第一，合作主体多层次。长三角区域政府合作协议既包括了省级政府之间①、地级市政府之间②、县级市政府之间③的合作协议，也包括了政府职能部门、行政机关之间④的合作协议;既包括了同一级别政府之间的合作协议⑤，也包括了不是同一级政府之间的合作协议⑥;既包括了同一部门之间的协议⑦，也包括了不同部门之间的合作协议⑧。

第二，合作内容广泛。目前，长三角区域两省一市的交通部门、旅游管理部门、工商管理部门、信用建设部门、文化教育部门、人事部门、科技管理部门以及质量监督部门等行政机关开始广泛介入区域经济一体化的整合进程，缔结了大量的协议。[1]20 也就是说长三角区域的合作协议已经广泛涉及到了政府职能的方方面面。

第三，合作形式多样。就现状而言，虽然我国各级行政区域首长互访频繁，相互间合作意向也多样，但是正式文本的合作协议却很少见。这是因为我国的区域合作协议在实践中最常见的形式是首长联席会议，所谓的合作协议一般就是联席会议所达成的成果。在具体形式上也鲜有称之为协议，而是表现为实施意见、宣言、备忘录等各种形式。

第四，合作协议数量多。长三角区域合作协议自从2003年通过了《长江三角洲城市经济协调会章程》后，成立了以经济协调会为基础的合作平台，几乎每年都选择在不同的城市召开市长联席会议，以此作为主要的合作机制。有学者对此做了专门的调研，提出长三角区域仅在2003年就签署了10个合作协议，2004年上半年又签订了4个。[2]255此后长三角区域的合作协议开始大量涌现，由于政府缺少对这一类合作协议的系统整理，所以无法给出一个确切的数字，但学者粗略的统计至少有一百多个合作协议。

二、长三角区域政府合作协议的不足之处

与实践风起云涌相反差的是制度的空白。长三角各省毕竟是独立的行政体制，彼此不隶属的关系下会使得原本基于协作理念和共赢目标的合作，可能会由于本位主义的误导和沟通协调机制的欠缺等原因导致合作失败。特别是由于法律对合作协议规制的留白，使得这一类合作协议的进一步发展完善增加了不少障碍。具体表现为：

（一）合作协议缔结权的尴尬处境

即使区域政府间的合作协议广泛地存在着，但是在我国目前的法律体系中，如宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等法律和地方性法规、规章等却难以寻找到相关的法律依据。一来我国并没有类似于我国台湾地区的专门的行政程序法;二来按照目前的宪法和地方组织法，地方政府只能在本行政区域内行使职权，并未立法直接规定地方政府的协议缔结权。虽然有学者认为法律并未禁止地方政府之间签订合作协议的缔结权就应当视为默许，但是这显然是违背公法原则的理解。概括而言就是在现有的法律规范中无法找到缔结权的合法性依据。

（二）合作协议的法律效力模糊不清

已有的区域合作协议的条文中大多也没有提及法律效力的问题，学者们也鲜有去研究合作协议与地方性法规、地方规章以及规范性文件之间的关系与效力等级。这将大大影响着这一类合作协议的实施效果和公信力。

（三）民众与其他团体的参与度不够

区域合作协议虽然仍属于协议的范畴，但是该协议会突破合同相对性的原则，会对协议第三方的权利义务造成影响，这种双方订立协议但内容上影响到第三方权利义务甚至是公共利益的行为是否具有正当性也需要进行论证。但对此几乎没有向社会征求相关的意见、召开听证会等。除此之外，这一类协议更加强调政府的作用，既少有成立专门的组织来运行监督协议，也没有其他社会组织可以参与其中。这是因为政府限于编制、资金、人员等原因很难再设立专门的组织来维系、运行和监督合作协议的具体内容，只是在其工作职能之中来安排，甚至很多协议最后都流于形式，没有实际效果。而让社会组织、民间团体来参与其中，则涉及到权力的移转问题，行政权力由法律赋予，除了法定的和委托的情形，并没有其他组织参与其中的法律空间。

（四）合作协议监督与救济的缺失

协议并非一经制定签署就结束了，这仅仅是合作的开始，大量的工作是对协议的履行，而现今协议的执行情况一般都是依据协议制定主体的自觉自律，并没有一个外力机关或者部门专门来负责监督，所以我们很难了解到这些协议具体的履行情况，是否需要完善或者修改等。此外，我国大陆地区目前的合作协议即使是在法治相对发达的长三角地区，在已经缔结的区域政府合作协议中，几乎无法找到有关的纠纷解决机制。在实践中即使协议规定得再详细完善，纠纷也似乎不可避免，由于这种跨区域的合作协议的制定者往往是互不隶属的关系，因此纠纷的解决就更加困难，仅仅依靠协议双方互让互谅、协商一致[2]7是不够的。因此如果制定相对完备的合作协议，既可以明细双方权利义务，也可以为纠纷的解决提供依据。

三、区域合作协议的完善——法治化路径

通过对长三角区域政府合作协议不足之处的分析，可以看到我国区域政府合作最大的障碍就是法律规制的缺失，这使得政府之间的合作协议更像游走在法律边缘，大大减少了这种合作的稳定性、规范性和影响力。无论学者对此问题的解答是倾向于政府主导下的公法模式还是崇尚自由自治的私法模式，都不约而同地认同法治是其必然的选择。但是如何选择法治化的路径，需要先回答以下几个问题。

（一）公法模式还是私法模式

其他国家和地区的区域合作很多是由政府委托给相关的私主体或者公私合力的方式来完成，而我国的区域合作中政府的参与度很高，是以政府为主导完成的。私法模式的优点是将这些地缘上相互比邻的地区基于彼此的依赖而自然形成一块经济区，这些合作很多是以经济合作的需要为起点的，私法的平等性、意思自治性、合同自由等原则在这些合作中可以很好地发挥出来，虽然很多合作是隐形的，但是合同法与侵权法中的条款可以为这些合作提供法律支持。公法模式则更强调政府的主导作用，以及对规则的人为设计，政府作为设计者有意识的推进合作的开展和深入，行政权的先天优势与高效性可以使这些合作更加全面和稳定。

以我国区域政府合作的现状而言，可以采用公法模式为主导，私法模式为先驱和补充的方式。这是因为一方面我国目前存在着大量的区域政府合作协议，已经有了很多的行政机关参与其中，辐射的地区也很多，政府的这种推动无论是现在较为发达的长三角区域还是将来扩大到全国的区域都可以取得更好的效果。同时，有一些合作中的问题并非私法能够解决，特别是合作中的地方政府基于地方保护而设置的行政壁垒更是私法难以突破的。另一方面，在公法所无法涉及的领域或者公法失灵的领域则依赖私法的作用。市场的变化与需求往往并非政府能够预期的，这个时候的规制则可以采用私法的方式，在发挥私法的“自发秩序”作用的同时，为公法的完善提供思路。

（二）需不需要单独立法

对于如何将区域政府合作协议纳入法治范畴，学者们莫衷一是。这里涉及的一个重要问题就是需不需要就这种合作协议单独立法呢？有学者认为区域经济一体化需要一部单独的《行政协议法》，主要理由是如果借用私法中的合同法的美国经验我国不能直接借鉴，而缺少法律规制的合作协议又往往容易引发各种麻烦和困境。[1]166认为只有完善的行政协议法，才能进一步促进行政协议这个合作机制的发展，才能实现政府对各主管部门、中央对地方、国家权力机关对行政机关的监控，才能保障公众的参与和明确政府与市场的界限。[1]170

笔者认为首先目前就立法而言，相对于具有一定特殊性的行政协议法，更迫切的是行政程序法等法律法规的制定。我国的立法需要一系列复杂的程序设计，如果从广泛调研到列入立法计划到最终出台需要一个相对较长的时间。其次就是否有必要单独立法而言，笔者也持否定态度，如果这一类协议需要单独立法，那么很多行政行为如行政规划、行政合同等都可以单独立法，一方面架空了整个行政法原有体系，另一方面也大大增大了立法成本。再者，单独立法就容易涉及到本法与其他法律法规之间的衔接问题，这必然会大大增加立法难度。所以，在我国目前的法治环境背景下，制定单行的行政协议并非最好的选择。

（三）实体法还是程序法

对于这类区域政府合作协议的法律制度选择是实体法还是程序法呢？实体法与程序法是以法所规定的内容不同为标准而做的分类，实体法主要是一规定主体的权利、义务关系或职权、职责关系为主要内容的法，而程序法是以保证主体的权利和义务得以实现或保证主体的职权和职责得以履行所需程序或手续为主要内容的法。[3]81笔者认为宜采用程序法的立法模式，因为就合作协议而言，权利义务问题因合作协议的多样性和复杂性原本就很难统一规范，而政府的职权职责关系也有了其他法律法规的规范不需要重复规定，所以更需要规范的应当是区域政府合作协议的缔结中的要约与承诺、协议的批准与备案、公众参与程序、协议信息公开程序、协议的争端解决、协议的生效、修改与废止等程序问题。特别是在行政程序法缺失的情况下，各种深层次的矛盾和危机，如产业结构调整、自然资源与生态环境、基础设施建设、资金投入与收益分配、公众参与与公共利益的保护等问题开始出现，所以程序的设定显得更加突出和重要。

（四）统一立法还是地方立法

地方立法模式可以最大程度地调动地方政府的积极性，具有更好的地方适配性，而且较为成功的地方立法可以推广到其他地区。但是也存在一些问题，如有的城市没有地方立法权，如南通市;有的合作层级不一致，如苏州与上海签订合作协议;地方性法规的方式不利于纠纷的解决，因为地区立法有地域限制无法约束其他地区，而合作往往是几个地区共同完成的，每个地方基于地方保护往往也会选择对自己有利的规定。相对于地方立法，统一立法的方式可以节约社会资源，在全国范围都有普遍的适用性，既可以避免不公平协议的出现，也可以有效地解决争议。在统一立法过程中，可以将合作较为成功和具有典型示范性的区域合作方式纳入其中，各地也可以结合本地区的实际情况出台具体的实施细则作为补充。

由于对区域政府合作协议的理论研究还处于起步阶段，虽然已经有学者开始了系统性的研究，但无论从研究成果的数量还是从研究的深度来讲还是远远不够的，与国外较为成熟的横向地方政府间的合作关系理论研究还有不少差距。这在理论上可以在新一轮梳理行政法中的传统概念的同时，结合现今行政法中的公私协力、服务型政府等热点课题，在实践中可以更好地配合国家政策、促进经济发展、规范政府行为、保障公民权利。如果立法存在着滞后性等问题的时候，可以暂时采用一种区域政府合作的示范性文本的方式作为各区域之间合作协议签署的参考，同时为下一步完善立法做好准备。

注释：

①如江苏省政府、上海市政府、浙江省政府和安徽省政府签订的《苏沪浙皖旅游

一体化合作框架》。

②如长三角22个地级市之间签订的《长三角城市合作（镇江）协议》。

③如南通如皋与苏州昆山、无锡江阴分别签订了《共同促进区域合作协议书》。

④如上海海关与南京海关签订的《上海海关、南京海关关于建立沪宁关际联动合

作机制备忘录》。

⑤如南通市政府与上海宝山区政府之间签订的《南通宝山合作交流协议》。

⑥如南通市与上海市签订的《沪通两地农业战略合作框架协议》、《沪通产业发展

合作协议》。

⑦如淮安和南京两市粮食部门签订的《南京市淮安市稻米基地建设总体协议》。

⑧如江苏省工商局与淮安市政府签订《加快淮安苏北重要中心城市建设战略合作