扬州市规划冲突分析及区域差异研究

陈永生　欧名豪

[摘要]研究目的：本研究基于GIS构建用于空间叠置分析的规划数据库，通过空间叠置分析，探讨扬州市土地利用总体规划、城市总体规划的冲突面积及区域差异，为合理用地与保护空间提供科学依据。研究方法：文献资料法和空间叠置法。研究结果：扬州市土地利用总体规划与城市总体规划之间冲突较为严重，现状建设用地与城市规划建设用地布局上的差异是冲突形成的主要原因之一。

[关键词]叠置分析 规划冲突 扬州

[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）04-0108-02

随着经济社会的快速发展，我国建设用地的规模急剧扩张，土地后备资源迅速减少，土地资源供需矛盾日益突出。土地利用规划及城市规划工作是引领区域经济社会发展的总体方向，对确定合理的土地利用时空布局、缓解土地供需矛盾起至关重要的作用。20世纪90年代以来，我国学者已开始对土地规划与城市规划的协调衔接问题展开系统论述，其重点集中在对两规衔接问题的研究以及两规衔接途径的探讨。目前学者主要从规划目标、规划体系、规划尺度、技术路线、规划审批等方面进行规划冲突的分析。但对于土地规划与城市规划冲突的研究仍集中于宏观层面的问题探讨，缺乏微观层面定量的冲突诊断及区域差异研究。

本文基于扬州市规划冲突协调的需要，以扬州市土地利用总体规划、城市总体规划为例，结合GIS空间分析功能进行空间叠置分析，研究规划冲突面积及区域差异，为规划协调、合理布局建设提供参考。

一、研究区域概况

扬州市地处北纬32.25°至33.42°、东经119.02°至119.09°，位于江苏省中部，境内地势西高东低，物产丰饶，景色宜人，素有“淮左名都，竹西佳处”之美称。随着城市化水平的提高，扬州市建设用地规模扩张迅速，大量农业用地空间被挤占，协调耕地保护与建设用地增长之间矛盾的需求日异凸显，这对各部门之间规划的协调性提出了挑战，研究规划冲突及其区域差异能为提高规划的协调性创造有利条件。

二、数据来源与处理

（一）研究方法

空间叠置分析是在统一的空间参照系统下，利用GIS技术将同一研究区域不同地理对象的图层进行叠合，以产生空间区域的多重属性特征，或建立地理对象之间的空间对应关系。它是基于两个或两个以上的图层进行空间逻辑的交、并、差运算，并对叠合范围内的属性进行分析评定，其原理是对新要素的属性按一定的数学模型进行计算分析，不仅生成了新的空间关系，而且还将输入的多个数据层的属性联系起来产生新的属性关系。进行空间叠置分析的栅格数据或矢量数据，需要有一个多边形要素为基底，各要素层面是基于相同坐标系统的同一区域，以实现点与多边形、线与多边形、多边形与多边形要素的叠置分析。空间叠置分析要求被叠加要素层必须是基于相同坐标系统的相同区域，且必须查验叠加层之间的基准面的一致性。因此，对土地规划、城市规划和生态规划进行叠置分析前，需要分别进行数据格式转换、投影定义、坐标转换、拓扑修正等处理，以期形成统一的数据框架，构建用于叠置分析的空间数据库。

（二）数据来源

本文涉及的土地规划数据来源于《扬州市土地利用总体规划（2006-2020）》GIS数据库；城市规划数据源于对《扬州市城市总体规划（2011-2020）》CAD图件的矢量化处理，对数据进行格式转换、地理配准、坐标设定、拓扑修正等技术处理后建立城市规划空间数据库。

（三）数据处理

利用ARCGIS对城市总体规划数据进行数据格式转换，参照《城市用地分类与规划建设用地标准》，将城市规划中线要素地类归并为建设用地、水域、备用地、其他非城乡建设用地，并转换为封闭的GIS矢量线要素，进行投影定义、平移配准、要素转换、拓扑修正后，建立城市规划空间分析数据库，与建设用地管制分区数据进行裁切、识别叠加生成新数据层，加入新属性字段进行冲突类型赋值，以实现叠置后的冲突分析。

三、结果分析

（一）中心城区冲突的分析结果

冲突分区：规划协调区是土地规划允许建设区与城市规划建设用地交叉的区域；一类冲突区为城市规划建设用地范围外的土地规划允许建设区，即表1中允许建设区与其他非城乡建设用地、备用地、水域的交叉区域；二类冲突区为土地规划允许建设区范围外城市规划建设用地区域，即表1中建设用地与有条件建设区、限制建设区、禁止建设区的交叉区域；非建设用地区为土地规划允许建设区、城市规划建设用地范围以外的区域。

扬州市中心城区土地总面积632.33km2，土地规划允许建设区总面积321.93km2，占中心城区土地总面积的50.91%；城市规划建设用地总面积301.98km2，占中心城区土地总面积的47.76%。由图1、表1可知，扬州市规划协调区面积为236.42km2，占允许建设区的73.44%，主要分布于旧城区、八里镇、仙女镇等地的中心区域；一类冲突区和二类冲突区多分布于规划协调区的外围，规划冲突区面积达151.07km2，其中，一类冲突区85.51km2，占允许建设区的26.56%；二类冲突区65.56km2，占城市规划建设用地的21.71%；非建设用地区244.84km2，占中心城区土地总面积的38.72%。

（二）中心城区冲突的区域差异

为深化研究冲突情况，分析土地规划允许建设区的现状和新增建设用地的分布与城市规划的差异，需进一步对一类冲突区的冲突类别和区域差异进行分析，按广陵区、邗江区、江都区及下辖的开发区、仙城工业园区、滨江新城区、生态科技新城、省级经济开发区等五个区域进行区域差异分析。其中，冲突Ⅰ为本区一类冲突区中现状建设用地的规划冲突，冲突Ⅰ占比表示占本区一类冲突的比例；冲突Ⅱ为新增建设用地的规划冲突，其占比表示占本区二类冲突的比例。

中心城区一类冲突区总面积85.51km2，其中广陵区、邗江区、江都区分别为24.93km2、31.27km2、29.31km2，分别占一类冲突区总面积的29.15%、36.57%、34.28%。三个区均以冲突Ⅰ为主导，冲突Ⅱ占比相对较小，其中江都区冲突Ⅰ面积为27.85km2，占本区的95.01%，该区冲突Ⅰ最为显著；邗江区冲突Ⅱ类面积为8.46km2，占本区面积的27.07%，该区冲突Ⅱ在三个区中最为显著。

开发区、仙城工业园区、滨江新城区、生态科技新城、省级经济开发区等五个区域一类冲突范围分别为10.96km2、3.06km2、3.14km2、13.81km2、16.66km2，其中省级经济开发区一类冲突范围最大，仙城工业园区最小。由表2可知，五个区域的一类冲突均以冲突Ⅰ为主导，其中滨江新城区冲突Ⅰ为3.06km2，占本区面积的97.62%，本区冲突Ⅰ在五个区域中最为显著；开发区冲突Ⅱ为3.66km2，占本区一类冲突区面积的33.37%，本区冲突Ⅱ在五个区域中最为显著。

四、结语

根据扬州市土地规划与城市规划冲突分析结果，较之于城市规划的建设用地，土地规划允许建设区的预留空间充足，而且存在一定数量的城市规划建设用地布局不符合土地规划的空间管制要求，两规的一致性有待提高，发展定位、规划用地分类的差异是两规建设用地冲突形成的重要因素。

通过分析广陵、邗江、江都三区的冲突Ⅰ与冲突Ⅱ情况可知，允许建设区内的现状建设用地布局与城市规划建设用地布局之间的差异是一类冲突区的主要成因，其形成主要与两规基础数据和规划分类差异存在密切关联。此外，城市规划对城市建设项目落地管控力度薄弱，造成规划冲突加剧，削弱了规划的协调性，冲击、破坏城市整体形态和空间结构，为规划实施和调控管理带来了极大困难。

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责任编辑：杨柳