农村基础设施困境的解决之道

李翔

[摘要]自古以来人们都想方设法保证农村基础设施的健康可持续运行，因为其关系到农业和农村的发展，为探求更为合理的治理方式，人们做了很多的尝试。“多中心治理”有着其独特的优势，它强调自治与分权，并且通过彼此间的合作取得良好的效果。在农村基础设施中引入多中心的治理模式，能够保证农村基础设施在融资、建设、运行、维护等方面取得更为理想的效果。

[关键词]农村 基础设施 困境 多中心治理

[中图分类号]F320 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）04-0040-02

作为农村十分重要的公共物品，农村基础设施在农业及非农活动、农民增收、农村发展等方面有着显著的作用。其包括与农业生产息息相关的生产性基础设施，及与农民生活密不可分的生活性基础设施。①目前，我国农村基础设施，存在一些问题，需探求适当的治理方式，以保证其健康可持续运行。

一、当前农村基础设施面临的困境

农村基础设施的有效运行关乎农村生产的发展和农民的幸福生活，作为农村一项重要的公共物品，有必要在其融资、建设、运行、维护等方面，进行合理的管理。作为农业大国，我国政府向来重视三农问题，但目前农村基础设施存在一些亟待解决的问题。

（一）建设运营资金不足

在长期“二元制”的经济结构下，城镇与农村公共产品供给制度相分离，致使农村基础设施的建设严重滞后，难以满足发展的需求。基础设施的建设会限制对农村基础设施建设的贷款。在经济欠发达的农村地区，若不能争取到足够的财政支持，就难以完成基础设施的建设，即使有可能完成，在随后的运营、维护等方面，也会因缺乏资金，而导致基础设施不能发挥其应有的作用。

（二）供给制度亟待完善

我国公共物品的供给机制不完善，农民没有合适的表达自己需求的渠道，同时由于缺乏对公共资源的监督，导致很多农村基础设施，虽然建成，却成为摆设。压力型行政体制使得基层政府向上级政府看齐而忽视农民提出的需求，供给主体不能很好地了解农民对于基础设施的相关需求，造成了供给与需求的不符；农村基础设施，受各级政府之间、政府与村民自治组织之间供给公共产品的权限划分不明的影响，很难达到有效供给。

（三）基础设施缺乏维护

目前，我国大部分地区普遍只重视农村基础设施的投资建设，致使有些设施运行不畅。建成后的基础设施，面临着人为使用和自然磨损，需有一定的资金用于对于其的运营和维护，而在偏远的农村地区，对基础设施的养护工作量比较大，缺乏规范的养护和运营。由于资金的缺乏，维护技术的落后以及维护工作的不及时，这些基础设施往往达不到预期的效果，或者是有效运行的时间大大短于预期时间，造成资源的浪费。

（四）区域性差异大

我国东部地区的市场化进程快，在农村基础设施供给方面较早地引入多种供给方式，并且依仗发达的经济、充足的人才，先进的技术和管理经验，在农村基础设施的建设、运行，管理等方面做得相对较好。总的来说，东部地区农村基础设施相对完善，并且维护工作做得也比较好，而中西部地区却较为落后。

二、“多中心”治理理论的提出

迈克尔·波兰尼最早提出了“多中心”，他在《自由的逻辑》一书中用“多中心”来证明自发秩序的合理性，阐明社会管理可能性的限度。他将社会秩序区分为指挥的秩序和多中心的秩序，前者指凭借权威，通过上下级的之间的指挥服从，维系自身协调、运转，实现分化、整合；后者指相互独立的各单位，既能追求各自的利益，又能通过相互协调，在特定的规则中找到自己定位，实现整合。

埃莉诺·奥斯特罗姆在《制度激励与可持续发展》中分析了六中特定制度安排下的基础设施的开发与维护，并且通过对比分析这六种制度，指出了“多中心”优越性。

这六种制度安排包括：简单市场、细分市场、用户团体、集权、分权，多中心。所谓的简单市场，就是所有消费者都是供给主体，他们必须寻求各自承担项目的实施者，由他们来完成基础设施的设计、建造、运行和维护等工作；与简单市场相比，细分市场是一种比较复杂的市场，每个消费者不必去和诸多的技术工人协商，他们可以从较多的建造公司中进行选择，由公司提供技术工人；用户团体是在细分市场的基础上出现的制度安排，与细分市场相比，其生产方面的市场结构不变，但消费方面则发生了变化。用户团体按比例享有基础设施使用权，对于基础设施的维护，每一持股人每年有责任贡献一定份额的努力。

通过对比分析简单市场、细分市场和用户团体这三种制度安排，埃莉诺·奥斯特罗姆指出，在私人基础设施开发中，细分市场能够比简单市场产生更高的经济效率；在公共基础设施的开发中，简单市场和细分市场都难以避免搭便车的出现，而用户团体则能够很好地解决这一问题。

奥斯特罗姆笔下的集权制度安排，是指由公民选举专职官员，负责对基础设施等其他供给问题的决策，并组织专门生产机构进行生产，但是这种制度安排，难以避免信息成本和逃避责任、寻租及腐败的问题；所谓的分权制度安排，是指放松中央政府的权力控制，将其分散转移到各地的政府官员，赋予地方政府一定的权力，负责本地区基础设施的建设及维护。这样信息成本降低，但由于许多方面无实质性变化，分权的努力往往是“集权的分权”，许多重要的政策决定权依然掌握在全国政府手中，一旦分权出现问题，易立即恢复集权。

最后奥斯特罗姆分析了多中心的制度安排，多中心的制度安排是指存在多个不同的治理当局，它们的权力有很大的差异，不同的治理当局，有着自己一套独立的选举系统。多中心的制度安排能够解决集权的弊端，惩处试图搭便车的人，提供了减少投机的手段，能够充分地发挥地方的积极性和主动性，提供满足当地人需求的基础设施；同时又避免了分权改革所导致的（“一收就死，一放就乱”）的集权与分权两难选择。②奥斯特罗姆还指出发展中国家的本土制度符合多中心的基本原则，是多中心安排发育的基础。多中心理论的提出为我们提供了治理公共事务的可借鉴之处，可以说多中心的制度安排也为解决我国农村基础设施的困境提供了可借鉴之处。

三、“多中心”的治理之道

埃莉诺·奥斯特罗姆指出“多中心”制度，能调动多方力量参与到基础设施的建设、运营及维护当中，从而避免集权制度下的搭便车、腐败问题，以及分权制度下的权责不明，“一收就死，一放就乱”的怪圈。我国农村基础设施建设及运营的困境，不利于基础设施的健康可持续运行，严重阻碍了农业、农民及农村的发展。这就需要将“多中心治理”引入到农村基础设施的建设、运营、维护中，保证我国农村基础设施的长期有效运行。

（一）明确各主体的职责

多中心治理并不是说没有中心，对农村基础设施采取多中心治理，最重要的是明确各主体的职责。政府在多中心治理中扮演着重要的角色，其承担着提供公共物品的职责，在农村基础设施的建设中，需合理划分各级政府的财权、事权，尽可能做到与责任相统一；中央政府要适度放权，适当扩大基层行政机关税收管理权限，设置与基层行政机关事权相匹配的税种，保证农村基础设施建设有充足的财政支持；村民在农村基础设施的建设、运营等过程中，负有监督的责任，对政府及承建企业进行监督，防止寻租等腐败的出现；企业拥有比较先进的技术，在农村基础设施的运营及维护过程中，可提供相应的技术支持。

（二）建立多元筹资模式

农村基础设施的建设最重要的是要解决资金问题，目前农村基础设施建设的资金主要来源于上级政府的财政拨款。多中心治理要求建立多元的筹资模式，除了政府的财政拨款，还需积极吸收社会上的资金，积极引导农村的企业、社会组织、个人参与到基础设施的建设投资中，给予参与投资的企业以相应的政策优惠，鼓励社会组织和村民个人参与募资。由于区域发展的不平衡，各地的经济实力相差悬殊，多元筹资模式的建立应根据具体情况而定。

（三）构建多中心决策机制

农村基础设施的建设需要建立在农民充分表达自己需求的基础之上，这就需要构建多中心的决策机制。政府在决策机制中起主导作用，发挥其应有的职能，为消费者提供公共服务；积极引导农民等社会力量参与到决策活动中来，表达自己的意愿，参与基础设施建设的表决；利用企业等私人部门的管理技术，使得做出的决策更加科学合理；多中心的决策机制，还离不开信息的公开、透明，需完善农村基础设施的信息公示制度。

（四）整合多中心监督评估机制

政府在农村基础设施的筹建过程中，需广泛听取农民及社会各界的声音，做好对基础设施社会效益、经济效益、及相关风险的评估，主动接受来自农民和社会的监督，合理地利用建设资金；③政府、农民和社会在农村基础设施的建设阶段都需发挥其各自的监督作用，政府和社会有着技术的优势，在基础设施的建设过程中，需做好质量的评估，并需根据相关指标，对建成后的工程考核验收；在运营维护阶段，政府、村民和社会需相互配合，做好跟踪监督及评估，村民是基础设施的主要受益者，当发现其存在缺陷时，要积极向运营部门汇报，运营部门需及时作出回应，对基础设施进行相应的维护、修缮。

多中心的治理模式强调打破以政府核心的传统治理模式，构建政府、市场、社会协作的多中心治理模式。在农村基础设施的建设和维护中，引入多中心的治理模式是可能的，它打破了基础设施供给主体的单一性、弥补了建设和运营资金的不足，保证了农村基础设施的长期有效运行，是走出农村基础设施建设及运营的困境的有效方法。但是需要注意的是，多种中心的治理模式不代表无中心，在引入多中心治理的同时，要明确在治理过程中的各个主体的职责，我国的现实国情决定了政府在公共事务治理中的主要性将长期存在。

注释：

①应珊艳.农村基础设施的多中心治理模式[J].前沿，2008（24）：58-59.

②埃莉诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展[M].上海三联书店，2000.

③王峰.走向多中心治理：农村基础设施建设和运营长效机制研究——以湖州为研究对象[J].安徽行政学院学报，2013（02）：76-80.

【参考文献】

[1]应珊艳.农村基础设施的多中心治理模式[J].前沿，2008（24）：58-59.

[2]埃莉诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展[M].上海三联书店，2000.

[3]迈克尔·麦金尼斯.多中心之道与发展[M].上海三联书店，2000.

[4]黄红华.农村基础设施多中心治理：理论基础与现实路径[J].浙江工商大学学报，2010（09）：84-89.

责任编辑：张丽