中外公务员制度比较

马雪　刘琳　张力

摘 要：国家公务员制度（文官制度）源起英国，这一制度产生后西方国家纷纷效仿井普遍推行。中国1993年10月1日颁布《国家公务员暂行条例》，至今已基木完成国家公务员制度的实施工作，取得了较大的成绩和实效。研究比较不同国家公务员制度的内容和形式，探寻中外公务员制度的基木特点、运作方式和发展趋势等，对于完善具有中国特色的中国公务员制度具有积极的意义。

关键词：中外；公务员；制度；比较

1 公务员制度主要内容及国家公务员的范围

国家公务员，即指国家公务人员。他们是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，履行国家公务的人员⑴。国家公务员制度，即是通过制定法律和规章，对国家公务员依法进行管理的总称。它包括公务员的权力与义务规定、分类制度、录用制度、选任制度、考核制度、奖惩制度、任用制度、升降制度、工资制度、福利制度、退职退休制度、辞职辞退制度、廉政制度、申诉制度、管理体制等。公务员制度就是由这一系列制度构成的体系。

2 中外公务员制度特征对比

（一）任用制度比较

西方各国的共同做法是：主要按考核成绩，并参照应试人的资历、学历、品德等各种因素录用人才。我国公务员考录制度的推行已取得显著成效，建立了“凡进必考”的录用机制，为确保政府效能的高速运转和政府目标的实现发挥了巨大的作用。中外选拔公务员都坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，说明这是一种科学化、法制化，且行之有效的选人之道。作为依法治国的一个重要环节，公务员考录的法治化是现代政府人事管理的重要支柱，对于造就一支高效、廉洁、精干的公务员队伍有着十分重大的意义。

（二）晋升制度比较

由于政治体制的不同，西方国家的主要官员都是由直接选举的方式产生，副职官员由主管行政的官员直接任免，由此带来的一个弊端就是在决策过程中的专制。我国强调领导班子集体讨论干部的任免，强调民主集中制，这样在制度上体现了民主性和科学性。在职务升降方面，中外都强调任人唯贤、注重实绩、民主公开、平等竞争，但也有不同点：一是我国坚持党管干部，党委负责公务员职务的升降、任免；二是我国没有把降职作为一种惩罚的种类，而西方则把降职作为一种重要的惩罚。

（三）考核制度比较

西方文官制度遵循功绩制和能力制，其中英国更强调能力制，考核的内容由考勤和考绩两部分组成，重视对人的能力、工作热情、潜力的测评；美国则强调功绩制，强调公务员工作的实际成绩和效果，这种考核方式日益暴露出一些不公平、不合理的问题，改革后的考绩制度的重点从成绩测量转到工作行为的考评上；法国公务员的考核内容有14项之多，重点考核服务精神、守时值勤、积极性等；日本的考核制度则更为细致，考核的种类、方法、内容、等次均有严格的规定。中国对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和年度考核，平时考核作为年度考核的基础。年度考核先由个人总结，再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语，提出考核等次的意见，经考核委员会或者考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次。

四）工资福利制度比较

西方各国为了稳定公务员队伍，鼓励他们更好地工作，也便于吸引精英人才进入公务员队伍，普遍实行较优厚的工资福利待遇政策。公务员工资基本能够做到与企业同类人员持平，总水平高于企业。随着社会经济的迅速发展，劳动生产率的不断提高，社会财富的日益增多，公务员的工资福利还会得到较大的提高和改善。中国长期实行低工资高福利的分配政策。且我国的工资保鲜福利水平和调整幅度取决于国家财政收支情况，西方则随着物价上涨而相应提高；我国公务员工资水平比较参照对象是国有大中型企业平均水平。

3 完善中国公务员制度的途径探析

我国的公务员制度虽然已经建立并有着十几年的发展历史，但是它的制度化和规范化程度尚且不够，仍需要在推行过程中不断的改革以求更加的完善和健全。在具体的改革过程中，我们要时刻注意到以下几个方面：

（一）中国公务员制度的差异性发展

改革开放之前，我国是一个全能型的国家，国家与社会不分，政治与经济不分，政治强而经济弱，基本上可以说是一个政治性的社会。自从改革开放以后，我们大力发展市场经济，我国的社会经济才取得了飞速的发展，社会才逐渐地与国家相分离，但是传统的政治因素并未完全消失，人们在思考社会事务时仍然不可能完全摆脱政治思维的影响。所以我们面临的是一个政治思维影响极为深远，市场经济思维并不完全成熟的状况。在我国现阶段经济改革迅猛，政治改革缓慢的局面下，作为适应经济改革而做出的政治改革，就很容易出现制度建设和思维建设的不同步性。

（二）公务员制度的中国化原则

我国公务员制度是必须与我国的国情和政治发展相适应的，必须在四项基本原则的基础上借鉴西方先进的管理经验为我国的政治、经济发展服务，也就是说我国的公务员制度必须有“中国化”的原则。

一，我们已经借鉴了竞争性考试录用方法，对公务员的选拔实行公开考试、竞争上岗。这是我国公务员制度走向制度化的基础，也是它的核心特征。

第二， 在我国，公务员是涵盖范围要远远大于西方，公务员终身任职的影响更为深远。因为我国配套体制的不完善，职业终身会更多地表现为权力终身，甚至扩大为权力的无限制，所以我们不仅要改革我国公务员的进退和更新问题，还要加强法制、奖惩机制等配套设施，只有在全面的体制完善之下，公务员制度才会有长足的进步。

第三，西方公务员实行政治中立，这是与西方的政治体制相适应的。西方的政党政制会导致政党的此消彼长，互相倾轧，作为不随政党进退的公务员，必须保持政治中立。而我国是共产党执政的社会主义国家，政治上是共产党领导、民主党派参政议政的政治格局，不存在政党的轮流上台，所以就不存在所谓的政治中立。而且中国共产党的领导地位是宪法规定的，在实际政治生活中公务员必须接受中国共产党的领导，不能坚持脱离领导的政治中立。

第四，考核是公务员任用与奖惩的基础，在整个公务员制度中具有举足轻重的作用。然而现行法规中的一些规定由于缺乏严密性、科学性，使得这一制度的效力大大下降。（1）考核内容过于抽象和划一，标准过于笼统；（2）等次少；（3）考核人的选择没有针对不同的组织、职位区别对待；（4）考核方法较为单一，绝大多数采用的都是"写评语"的方法，这是一种定性的、主观性随意性较强的一种方法，很难保证考核的客观性。

（三）中国公务员制度的制度化和法制化

健全法制是完善公务员制度的基础之一，完善公务员制度必须要在法制上有些创新。首先，要完善国家级法规。在总结公务员制度建设经验的基础上，根据具体实践，不断完善《国家公务员法》。其次，逐步出台空缺的单位法规。一方面是制定详细的公务员选拔、录用、退休、监督以及公务员纪律等单项法规，另一方面是各地方要建设相应的配套法规，根据不同的地域情况建设细致的地方公务员规章。多种规章和法律相结合，形成高低有序，大小结合，地方与中央相配合的完整的公务员法规体系。最后，是要对已经出台的法律法规进行修改和补充，消减过时的法规，弥补现存法规的不足。只有这样才能在实践的基础上动态地完善法规体系，不断跟上社会发展的要求。

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