北京市流动人口政策影响分析

摘 要：流动人口是影响北京城市未来发展方向不可忽略的因素，北京既需要外来务工人员对各项经济建设的人才支援，又必须要面对资源有限的社会、自然环境，如何协调流动人口与北京城市社会经济发展与人资矛盾的关系，尽量处理好流动人口的“两难困境”是流动人口管理政策的目标之一。本文认为现有的流动人口政策过高限制了高地位流动人口留京指标，而又没有控制住低地位流动人口的进京门槛，今后如果将流动人口分类管理并为之提供各类社会服务，将会更利于缓解北京市流动人口的两难困境。

关键词：流动人口；社会政策；两难困境

北京市作为中国首都和快速发展的特大城市，吸引了大量的流动人口，是全国流动人口的三大聚集区之一。一方面，流动人口进城，促进了北京的城市发展，大量年轻劳动力融入，缓解了北京市内劳动力偏老龄化的年龄结构，活跃了各级市场，加速了北京社会经济向前迈进的步伐。另一方面，流动人口也加速着北京各类资源的消耗，带来了环境污染、交通拥堵、管理成本增加等负面影响。越是发达的大都市，对流动人口的管理越是脱不开宋健提出的“两难困境”。

流动人口进城一方面取决于城乡差异、自身意愿以及机会成本，另一方面也会受到市场供需与社会政策的影响。改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展、城镇化进程的推进和管理体制的深化改革，我国流动人口的规模增长迅猛，目前整体上已迈入人口流动性社会。该如何看待流动人口，向上追溯都离不开毛泽东与马寅初的人口观点，流动人口既是北京发展的生产者推动者也是北京市场与资源消费者，但这两重身份，并不一定在同一类流动人口群体身上有所体现。尤其在外来流动人口已经形成自循环体系的城中村内，流动人口并没有作为北京的生产者而只作为北京的消耗者而出现。面对已经层次鲜明的流动人口群体，政府应如何区别管理，如何让流动人口更好地为北京服务成为了北京市流动人口政策的焦点。另一方面，自2005年北京人大常委会正式废止《北京市外地来京务工人员管理条例》之后，北京已经不允许依靠行政法律手段来驱逐流动人口了，所以北京市对流动人口进京数量与质量的调控与管理只能通过政策对流动人口进京、留京意愿的影响来实现。

故本文将北京外来流动人口分为两大类型，即高地位流动人口与低地位流动人口。高地位流动人口即北京的生产者，他们大多有职业、有学历、或为有一定经济基础的技术人员（包括有专业技术资格的农民工）、管理人员与投资者。他们从事的行业和职业有益于北京促进的北京的城市发展，同时由于其大多属于社会管理体制内部，易于受到政府政策的影响，是北京市社会人口政策中较常涉及的人群。高地位流动人口既是北京的生产者，也是北京的消费者，既有助于缓解城市老龄化结构，也能在工作中获得自身增值与价值体现。第二类是低地位流动人口，即北京的资源消耗者，他们不是北京的生产者，甚至也算不上北京的消费者，他们多为无固定工作的流散人员，大多存在于北京各大城中村内。北京的许多城中村，由于房价低廉、行政管理薄弱吸引了大批流动人口依靠业缘集聚，并逐步脱离了北京的经济循环体系，形成了村内自循环体系。村中的外来人口，已不再服务于北京经济或北京人，而是服务起了村内流动人口。这一类城中村中的流动人口，对于北京的社会经济发展，已不再是生产者，而单纯的只是北京资源的消耗者，且不论是现有政策中的“以业控人”、“以房管人”，还是“暂住证”、“营业许可证”等都无法管理到他们的经济自循环体系，导致外来流动人口以此越聚越多，形成气候，成为了北京市很难切除的城市毒瘤。

流动人口管理一直是北京市政府以及相关部门的一项重要工作，管理的主要对象是不具备北京市户口但又在北京长期居住和工作的外地来京人员。北京市的流动人口政策从证件、住房以及就业三个方面入手，初衷是使外来进京人员一方面可以享受到北京市政府提供的社会福利与社会待遇，一方面也便于政府进行有效的管理与数量把控。而目前北京市现有社会政策中，不论是“以房管人”、“以业控人”还是“以学抑人”等政策，管控住的都是流动人口中对北京发展有益的高地位流动人口，而无法限制只作为北京资源消耗者的低地位流动人口。现阶段北京流动人口政策的导向，长远来看，会使得高、低地位流动人口来京、留京意愿发生改变，从而极有可能造成北京市流动人口逆淘汰的社会影响。

首先，在中国人口的全局观上，我们一直都知道不仅要控制人口数量，更要提高人口质量的重要性，但当到了北京要调控流动人口的时候，却一直很少区分控制人口数量与人口质量。回顾我国自建国以来的流动人口政策，除去1949-1977是政策性流动及控制阶段，自改革开放以来，从1978至今，对流动人口的管理理念一直在变，从限制到控制到允许再到全面开放，从驱赶到排斥到公平对待再到努力融合，虽然政府在开放程度与管理理念上都有了很大程度的进步，但是这些政策大都把焦点集中在控制流动人口流入的数量上，而未在调控流动人口流入的质量上。

其次，越来越多的流动人口研究在聚焦如何管理流动人口的方式之时，都倾向于把流动人口这一个整体当做一个群体或者一个研究对象来对待，甚至有些对于流动人口的研究只聚焦于农民工这一群体。诚然，进城务工的农民工是外地来京流动人口中数量庞大，占比最多，是流动人口的主要组成部分，但对北京造成社会资源拥挤、城市发展压力、环境污染破坏的绝不单是农民工群体的过度臃肿。现行的北京流动人口政策，重点在管理和服务并重，但依旧也还是基本把外地来京流动人口当成同一类群体在管在治。而本文认为，对于外来务工流动人口的管理，不应把重心过多放于怎么做如何做，而是也应该同时把思考与考量的重点放于对谁做。哪一类流动人口群体是要管的，哪一类是要治的，哪一类是要为其提供服务的，都不能以一盖之，对不同的流动人口群体，要有不同的社会管理政策。

最后，在很大程度上，北京现有流动人口的政策只会对高地位流动人口产生影响，过多的限制可能会降低高地位流动人口（包括潜在高地位流动人口，例如外地在京大学毕业生）在京留京的意愿，而对低地位流动人口则起不到任何限制作用，也无法影响到其来京留京意愿，长此以往，将会造成流动人口的逆淘汰。所以，只有逐步放宽对高地位流动人口在京各方面的限制，刺激高地位流动人口的留京意愿，并找到限制低地位流动人口的突破口，才能逐步避免流动人口的逆淘汰，提高在京流动人口的人口质量，更进一步的解决好北京市流动人口面临的“两难困境”。

参考文献

[1]翟振武，段成荣，毕秋灵.《北京市流动人口的最新状况与分析》.《人口研究》第31卷第2期.2007.3.

[2]宋健，何蕾. 中国城市流动人口管理的困境與探索.《人口研究》第32卷第5期.2008.9.

[3]陈天惠，刘盛和.中国人口流动研究综述.《安徽农业科学》.

作者简介

任韧（1989—），女，北京市人，北京工业大学 人文社会科学学院，研究生，研究方向：社会政策。