河南农村秸秆焚烧问题分析及其政府治理

刘科 金立科

[摘 要] 随着河南农村生产方式和生活能源结构的变化，秸秆逐步失去传统的燃料和饲料价值。近年来，河南农村秸秆露天焚烧现象较为严重，产生了诸多危害，为社会各界所争议。探析秸秆焚烧屡禁不止的原因，有助于从根本上解决这一问题及其带来的环境污染，进而从强化政府服务的角度提出对策建议。

[关键词] 河南农村；秸秆焚烧；服务型政府

[中图分类号] X71；F323.214 [文献标识码] A 文章编号：1671-0037（2016）01-68-4

Analysis on the Problem of Straw Burning in Henan Rural Areas and Its Government Treatment

Liu Ke Jin Like

（Institute for STS，Henan Normal University，Xinxiang Henan 453007）

Abstract：With the change of the rural production mode and life energy structure in Henan， the straw has lost its traditional fuel and feed value gradually. In recent years， outside straw burning phenomenon in Henan rural areas become more serious. It is a hot problem because of the resulted huge harm for the community. Analysis on the reasons of repeated straw burning is beneficial to solve this problem and the resulted environmental pollution fundamentally， and thus put forward countermeasures and suggestions from the perspective of strengthening the government service.

Keywords：henan rural area； straw burning； service-oriented government

长期以来，由于河南省农作物单产水平低，秸秆数量相对有限，且被农户作为主要的生活燃料和牲畜饲料而收集使用，秸秆焚烧现象并不常见。20世纪80年代后期，河南省农村经济有了较大的发展，农作物产量普遍提高，农业生产和农民生活方式也发生了重大变化，使得农民对作物秸秆的依赖性明显降低，秸秆的原有用途正在弱化，逐渐成为“废物”和“垃圾”，秸秆大量过剩和堆积，进而出现了季节性露天焚烧秸秆的问题。为秸秆寻找合理的资源化利用路径，兼顾其经济效益和环境效益，已成为当前政府面临的一项重要课题。

1 焚烧秸秆的危害

露天焚烧秸秆的危害较多，为社会舆论所关切。主要表现为环境危害、人体健康危害和社会危害等。

1.1 焚烧秸秆危害环境和人体健康

秸秆在露天焚烧过程中，会“产生大量的一氧化碳、粉尘、浓烟等污染物，对环境产生污染。焚烧破坏土壤，造成微生物被烧死，腐殖质和有机质被矿化，破坏生态平衡，影响地力”[1]。因此，焚烧秸秆会导致局部地区空气质量恶化，增加雾霾天气的发生率，严重影响农村环境卫生，周边城市也会受其影响。秸秆焚烧产生的烟雾直接危害人体健康，会诱发呼吸道、肺部和眼部等疾病。这使得秸秆焚烧成为社会公众和舆论关注的重要原因。

1.2 焚烧秸秆浪费生物资源

农作物秸秆是一种可再生生物质原料，是“工、农业生产的重要资料，可用作肥料、饲料、燃料及造纸、制炭、建材、养菇等生产的原料，具有多种利用途径。但从调查的情况看，秸秆利用方式狭窄，资源化率低下”[2]。据统计，2015年全省产生的各类秸秆资源总量约为9 600万吨。秸秆的热值相当于标准煤的1/4，则年秸秆量相当于2 400万吨标准煤。如果通过其他转化方式，可以实现经济效益上百亿元。把秸秆一烧了之，无疑是很大的资源浪费。

1.3 焚烧秸秆危及公共安全

焚烧秸秆主要发生在夏、秋两季。与夏季相比，秋季农作物种类多、收种时间长、秸秆总量更大。在干燥多风的6月和10月，更容易引发火灾。农户在焚烧秸秆时，引燃旁边田地中未收割庄稼的情况时有发生。在靠近林场的地方，焚烧秸秆会带来更大的火灾隐患。此外，同一时间焚烧秸秆所产生的烟雾弥漫会导致能见度明显下降，影响机场和高速公路等交通设施的正常运行，影响航班升降、高速公路甚至是普通公路的通行，容易引发交通事故。例如，2015年6月11日，在兰南高速开封二郎庙段发生两起车辆追尾事故，造成2死6伤的车祸悲剧，原因就是焚烧秸秆导致能见度低下，严重影响到行车安全[3]。

2 焚烧秸秆的原因分析

当前，人们对环境质量的要求和关注度很高，再用简单焚烧的方式处理秸秆已不合时宜。虽然政府早已出台政策明令禁止焚烧秸秆，这种行为每年还时有发生，其背后的原因值得我们深思。

2.1 秸秆禁烧政策过于简单化

目前，河南省对焚烧秸秆主要采取“以罚代管”的政策。2015年，河南省成立9个督查组督查秸秆禁烧工作，通过“奖惩并举、综合施治，出重拳、零容忍，严格落实问责、约谈和经济处罚等措施，全省焚烧秸秆的现象明显得到控制，火点数与2014年同期相比，减少307个，减少39.6%，大气环境质量有所改善”[4]。但是，河南省在防治秸秆焚烧工作中取得的成绩是“罚”出来的。据统计，2015年5月20日至6月25日河南省共发现火点数468个，每一个火点省财政扣拨县（市、区）财政资金50万，全省扣拨总额达2.34亿元。秸秆焚烧火点集中的地方大多是河南省的主要粮食产区，各级政府对于省财政的扣拨压力只能变相地转嫁给农民。在政府没有为农户提供经济可行的秸秆处理方式之前，简单地依靠罚款来实现禁烧的目的，这只会加重农户的经济负担。同时，为防范秸秆焚烧，地方政府会抽调大量的公安、环保、农业等部门的人力投入到田间地头蹲点，进行“严防死守”。这必然加大了政府的行政成本、执法成本，还会影响其他工作的正常开展。事实上，简单的经济处罚和行政干预手段并不能从根本上解决秸秆焚烧问题。可以说，秸秆焚烧是屡禁不止。例如，2015年10月1日，国家环境气象卫星监测再次发现河南省秸秆着火点有224个，主要分布在周口、驻马店、南阳、开封、漯河等地区。

2.2 秸秆禁烧补贴政策缺乏实效性

河南省对于秸秆禁烧工作的补贴主要针对灭茬机、旋耕机、打捆机等机械的采购，每台有30%的补贴。如果购买了相关机械就可以享受补贴，不购买则拿不到补贴。对农户来说，投入大量的资金购买上述机具而使用率较低，就会缺乏购买的积极性和可行性。对于政府倡导的“秸秆还田”，农户只能自己花钱雇佣农机手进行作业。这需要将秸秆机械化粉碎，再通过土地深耕将粉碎后的秸秆埋入地下。这必然会产生更高的费用，增加了农业生产成本，削减了农户收入。相对于秸秆粉碎和土地深耕的实际花费，每亩20～30元钱的补贴是远远不够的。据调查，有的农民甚至不知道有政府补贴一事。原因是政策条文不够明确，没有对具体如何执行补贴、补贴给谁做出相应解释。因此，秸秆作为农户的私有财产，农户为了响应政府的禁烧政策还得自己花钱去处理秸秆，而政府的补贴太低，或没有发放到农户手中，这是不合情理的事情。

2.3 秸秆处理缺少技术硬件和市场服务供给

农业种植必然会产生大量的秸秆，广大农户已担当了保障全社会粮食供给和其他经济作物供给的重任，无力独自担当处理秸秆的重任。因此，秸秆处理具有一定的社会公益性，应该成为政府主导下全社会共同参与的社会事业。众所周知，秸秆具有很大的开发价值，如加工成牲畜饲料、秸秆发电、秸秆沼气化、制作生活用品等。但是，秸秆如何综合开发？技术手段是什么？资金哪里来？对此，农户既无技术手段，又无资金来源，那该怎么办？在禁烧秸秆工作中，政府常常将“堵”放在首位。对于如何处理秸秆问题，政府没有为农户提供更多的技术手段和服务举措。目前，河南省秸秆处理的市场服务体系不健全，秸秆运输成本高，秸秆收集和贮存困难，秸秆的综合利用率低。秸秆利用企业赢利率低，在没有合理的政府补贴时，其大规模收购、运输、贮存、开发与利用秸秆的积极性并不高。

2.4 政府问责压力与秸秆处理成本之间的反差

在每年农作物将要收割时，各级媒体都会刊登关于焚烧秸秆的危害和秸秆禁烧的消息，政府也要召开专门会议商议秸秆禁烧工作。2015年9月22日，在河南省秋季秸秆禁烧和综合利用工作电视电话会议上，副省长张维宁指出：“做好秋季秸秆禁烧和综合利用工作，不仅是民生问题、经济问题，也是一项十分严肃的政治任务，各级各有关部门要认清形势，进一步增强做好工作的责任感和紧迫感；要总结夏季秸秆禁烧的经验，吸取教训，多措并举，务求秋季秸秆禁烧工作取得实效；要完善秸秆禁烧常态化机制，加强秸秆综合利用力度，转变全省当前以堵为主的局面。要加强组织领导，严格考核问责，努力打赢秋季秸秆禁烧工作这场硬仗”[5]。从中可以看出省政府对于解决秸秆焚烧问题的决心以及自上而下的问责压力。在收获季节，广大农村到处是秸秆禁烧的宣传标语和条幅。诸如“焚烧秸秆就是犯罪”“焚烧秸秆可耻 禁烧秸秆光荣”“谁烧罚谁 烧谁罚谁”“蹲到地里点把火 拘留所里过生活”“焚烧秸秆时 就是坐牢日”“上午烧麦茬 下午就拘留”等。虽然这些标语语气生冷、甚至有些粗暴，但彰显了政府禁烧的决心。事实上，很少有农民认真地去注意上述标语，即使看了也不易变为自觉的环保行动，这“反映出一个实质性的问题，每一个人都对他人的环保行为缺乏信心，结果每一个人都在自觉或不自觉的破坏着环境”[6]。

可以说，秸秆焚烧问题不能简单地归咎于农民环境保护意识淡薄和政府查禁不力。根据成本-收益的实证分析，“焚烧秸秆是农户在常规处置成本过高情况下不得已的选择。新的秸秆处置方法由于相关成本过高，并不能给农户带来直接的附加利益，传统的秸秆处置方法仍是农户的首选”[7]。农户并非完全不明白焚烧秸秆的危害，而是自行处理秸秆的难度大、成本高。目前，河南省农村外出务工人员较多，农村劳动力短缺现象较为严重，这也成为有效处理秸秆的一个制约因素。农户缺少资金、缺少劳力，为了赶农时、抢播种、图省事，只能追逐短期经济目标，很难对焚烧秸秆的环境影响进行反思，这是焚烧秸秆的重要原因。政府和社会舆论在问责于农民的同时，是否应该反思一下“堵”与“疏”的辩证关系？政府和社会在秸秆处理上可以为农民做些什么？若要有效遏制农户焚烧秸秆行为，必须建立一个有效的帮扶和激励机制，实现秸秆的综合利用。

3 以政府为主导的秸秆焚烧治理对策

在能源紧张和生态保护的压力下，秸秆资源的利用也是一项全球关注的课题。许多国家都在从事秸秆利用方面的技术开发，“已形成5F技术路线，fertilizer（肥料）、fodder（饲料）、fuel（燃料）、fiber（纤维）、feed Stock（原料）”[8]。结合河南省实际情况，要充分发挥政府的主导地位和社会管理职能，帮助农户解决秸秆利用过程中的约束性条件，在技术、资金、机械、市场、时间和人力调配等方面为农户提供切实可行的服务，才能有效解决秸秆焚烧问题。

3.1 构建秸秆处理的技术支撑体系

建议政府牵头整合科研资源，引领和支持河南省涉农科研单位、高校和企业集中力量构建以秸秆综合利用技术创新为目标的研究与开发体系，重点解决秸秆固化、沼气化、发电以及在收储转运过程中的技术难题。通过技术创新，不断开发秸秆利用新用途，降低秸秆转化成本，提高秸秆的综合利用率，作好秸秆利用产业的规划与评价，大力推广已经成型的秸秆利用技术。目前，可优先考虑以下方面：

3.1.1 秸秆沼气的联网供应。在农村要大力实施乡村能源工程，把更多的秸秆转化为沼气。为此，有条件的地方政府应加强沼气制作技术的推广和人员培训，开发利用增压技术解决沼气长距离输送的问题，通过脱硫技术解决沼气异味问题。通过建立沼气专业服务网点，实现送气入户，辐射周边农村。在服务网点，可设专门的管理人员进行检查和维护，使沼气利用走上安全、科学的管理轨道。

3.1.2 秸秆发电。秸秆发电是一个绿色能源项目，政府要加大新能源的投资力度。目前，对秸秆进行气化的技术较为成熟，可以综合考虑建设秸秆发电厂，或以秸秆为原料改造老电厂，使之产生较好的经济效益和生态效益。

3.1.3 秸秆加工饲料。通过微生物发酵可以把秸秆降解为低分子的单糖、低聚糖，使其营养价值提升。也可使秸秆氨化、熟化或碱化，改变秸秆成分，制作颗粒饲料，为农户发展养殖业提供廉价、可靠的饲料。

3.1.4 秸秆制作生活用品。在长期的生产和生活实践中，人们已经发现了秸秆在轻工、建筑、纺织等行业的多种用途。如秸秆可以作为造纸原料，可以制作餐具，制作草袋，制作建筑墙板，制作高中低密度的纤维板材，提取纤维用作纺织制品，制作工业酒精和乙醇汽油，制作秸秆编织手工艺品等。总之，通过一定的工艺处理和深加工，人们就会不断拓宽秸秆转化和利用的空间，提供出丰富多彩的秸秆制品，使秸秆变废为宝。

3.1.5 秸秆栽培草腐菌。目前，市场上的食用菌主要以木腐菌生产为主。农作物秸秆富含大量的木质素和纤维素，是栽培木耳、蘑菇等食用菌的优质原料，并且来源广泛。因此，食用菌的生产由木腐菌向草腐菌转变是大势所趋，既可以减少木材的使用量，也让农作物秸秆转化成可见的经济效益。

3.2 构建秸秆处理的机械装备体系

有学者认为：“秸秆还田对农户来说短期经济效益较低，但从长期来看，由于秸秆富含丰富营养成分，不仅能够代替部分化肥，降低农户的生产成本，还可增加土壤有机质含量，改良土壤理化性状提高土壤的肥力”[9]。目前，在资金、技术和劳动力成本等因素约束下，短期内很难全部实现秸秆的综合利用，河南省还应着力推行秸秆还田政策。为此，政府应协调增加秸秆还田所需的农用机械的市场供给量，加大农机购买的补贴力度，鼓励农民组建农村专业合作社购买机具。在农忙时期，基层政府应加强协调工作，保证缺乏劳动力的农户按时、有序、有效地进行秸秆还田工作。

3.3 构建秸秆处理的资金补贴机制

在秸秆处理中，政府可通过一定的资金补贴机制，对农户、秸秆价格、秸秆经营者进行分类补贴。“政府的补贴政策必须建立在对当地农户劳动力状况、种植业结构、收入分配状况、耕地资源及农业机械化程度等多项指标调查的基础上，在实践中不断进行修正”[10]。其一，可以提高秸秆还田的平均补贴数，降低农民处置秸秆的成本。政府还可将秸秆焚烧的“财政罚款”改为“专项返还”，补贴农户购置相关农用机具。通过适度补贴，调动农民参与秸秆处理的积极性。其二，由于农业秸秆资源比较分散、季节性强，且具有体积大、质量轻的特点，这就造成了收集困难和运输成本较高，成为深度开发秸秆资源的现实障碍。建议对秸秆的收购进行补贴，即采取保护价收购秸秆，可调动秸秆利用企业和农户购销双方的积极性。其三，可适当对秸秆加工者、秸秆制品生产者进行激励。通过增加打捆、压缩和成型机的财政补贴，减少农村合作社对秸秆就地高密度压缩的投入成本；通过开设绿色运输通道，减免秸秆运输车辆的路桥费用，以此降低秸秆运输成本，调动企业到农田收购秸秆的积极性。

3.4 构建秸秆处理的市场服务机制

政府可以采取一定的激励政策，营造秸秆开发利用的市场氛围，吸引社会资金投入秸秆开发事业，拓展秸秆综合利用产业的范围，延伸秸秆产业链，扩大秸秆产业的经营范围，确保秸秆利用市场的正常运行，形成有利于秸秆综合运用的社会环境。以政府为主导，建立起完备的秸秆收储转运市场服务体系，通过市场化运作，实现秸秆的产业化经营。省政府可以鼓励有条件的企业，利用粮食收储人员和场地的基础上以点带面，开展农作物收割、贮运一体的机械化联合作业。扶持秸秆经纪人、专业合作社，形成收集、运输的产业链条。解决秸秆经纪人和农村合作社在秸秆收集和运输过程中的实际困难。发展专业的秸秆收储公司或农民专业合作社，鼓励其建设大型的秸秆收储站。秸秆利用企业通过与收储公司或专业合作社签订供货合同，既可以解决秸秆供应的随意性和风险性，又确保了秸秆原料供应的稳定性。通过政策扶持，构建较为完备的秸秆综合利用产业体系和市场服务机制。

3.5 构建秸秆应用宣传和技术培训机制

政府要结合新闻媒体、学校和农业技术推广部门，既要加强秸秆焚烧危害的宣传和舆论监督，又要开展秸秆综合利用的知识普及，强调其蕴含的经济效益、社会效益和生态效益，为综合利用秸秆营造一个良好的社会氛围。同时，要重点加强对简单适用、容易操作的秸秆利用技术的培训和推广工作，使农户“一看便知”“一学就会”“一用就成”“一成见效”。用实实在在的效果给农户作示范，使农户“知其理”“明其利”“改其行”，自觉地转变观念，从关注眼前利益转向重视长远利益，就会有效防范焚烧秸秆的行为。

总之，在强化政府社会治理功能和构建服务型政府的背景下，秸秆的综合利用是各级政府必须面临的一个年度问题，政府农业、畜牧、科技、环保、能源等多个部门必须形成合力，统筹秸秆处理问题。为秸秆综合利用寻找合理出路是解决秸秆焚烧问题的重要前提。把秸秆纳入农业经济的循环过程中，这必将有助于提高农业综合生产能力，有助于拓展农业生产经营领域，有助于扩大农村就业，有助于农民增产增收，有助于河南省实现农业生态化和农业现代化，有助于保护环境、节约资源，有助于美丽河南的建设。

参考文献：

[1][2] 吴一平，张力维，崔国强.河南省农作物秸秆资源化利用的调查与思考[J].河南农业大学学报，2010（3）：352-359.

[3] 潘柄亮.烧秸秆→冒浓烟→出车祸[N].郑州晚报，2015-6-12（A01）.

[4] 骆琼.河南秸秆焚烧已罚款2.34亿 秋季禁烧督查不力将被约谈[EB/OL].http：//news.hnr.cn/dj/201509/t20150928_2116124.html.

[5] 卢松.努力打赢秋季秸秆禁烧“攻坚战”[N].河南日报，2015-9-23.

[6] 聂火云，杨学龙.我国环境问题的社会根源与理论根源探析[J].求实，2009（3）：52-55.

[7] 梅付春.秸秆焚烧污染问题的成本-效益分析[J].环境科学与管理，2008（1）：30-32.

[8] 张燕.中国秸秆资源“5F”利用方式的效益对比探析[J].中国农学通报，2009（23）：45-51.

[9] 马骥.我国农户秸秆就地焚烧的原因：成本收益比较与约束条件分析[J].农业技术经济，2009（2）：77-84.

[10] 赵学平，陆迁.控制农户焚烧秸秆的激励机制探析[J].华中农业大学学报（社会科学版），2006（5）：69-72.