乡镇公共产品供给机制问题分析

范向伟　陈丽宇

摘 要：从公共经济学的角度看，政府公共服务的范围就是提供公共产品。乡镇政府作为我国最基层的一级政府，在现有国家制度框架内，向所辖社区提供包括教育、卫生、社会保障等公共产品是乡镇政府的重要职能。但是，在目前的制度安排下，乡镇社区的公共产品供给存在着供给不足、效率不高、分配不公、供给与社区公众的实际需求相脱节等现象。改变现有乡镇公共产品的供给机制，合理界定乡镇政府供给公共产品的职能，逐步完善乡镇公共产品供给的多元体系是扭转这种局面的有效途径。

关键词：乡镇；公共产品；供给；委托—代理

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）25-0121-03

引言

公共产品可以区分为纯公共产品与准公共产品。一般认为，国防、社会管理、法律等是纯公共产品。这类公共产品由政府提供效率高、花费的成本低；而具有一定程度排他性或竞争性的道路、自来水等基础设施被认为是准公共产品，使用该类公共产品要付两方面的费用，一是为其公共部分所缴的税，二是为私人部分所缴的费。因此，在这类公共产品的提供上，市场可以发挥一定的作用。当政府生产这类公共产品的成本比私人要高时，就可以由私人生产，再由政府购买后向公众提供。

由于全体消费者的概念具备一定的空间属性，根据其外溢性的大小，公共产品又可分为全国性公共物品和各级地区性公共产品。农村公共产品则是我国行政区划中最低一级的乡镇范围内体现出来的公共产品，它指由乡镇政府提供，旨在提高社区公众福利水平的各种制度，服务和设施，局部性和基层性是它的基本特点。1988年12月修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了乡镇政府的七项职权，就公共产品而言，乡镇政府负责或实施了农村社会保障和经济发展的有关的几乎所有公共品的供给。其中既包括社区内的纯公共产品，也包括具有溢出效应的教育、计划生育等公共服务项目。

一、一个基于委托—代理理论的分析框架

任何公共产品的供给都涉及四项权利的配置：（1）由谁决定生产什么和生产多少公共产品；（2）由谁决定生产公共产品的所需资源的数量及其筹集方式；（3）由谁负责组织提供公共产品；（4）由谁负责对公共产品的生产效率和数量、质量进行监督。

第一，从经济学的角度来看，税收是政府从公众手中取得的资源，也可以视为政府提供公共产品的生产资金。而作为农民而言，他们是乡镇公共产品成本的承担者，有权利要求获得相应数量与品种的公共产品。

第二，政府收入的目的是为了向民众提供公共产品，是为了满足社会公众自身的需要。其实质是满足社会公众用自己的收入满足自身的支出需要。相应的公共财政是满足社会公共需要的集中性分配。我国现有的财政制度要求乡镇政府设立一级财政，“分灶吃饭”财政则从体制上赋予了各级政府提供公共产品的能力。但是，农村乡镇财政没有真正实现其独立性，现在实行的“乡财县管”实际上使乡财政变成了县级财政的附庸。从责权利相结合的角度看，农村公共产品是农民赋税的产物，农民真正享有对财政活动的决定权，取之于民则应用之于民。

第三，在市场经济中，现实中的市场制度在公共物品特别是纯公共物品的供给上存在失灵现象。由于“搭便车”动机的广泛存在，消费者会意识到即使不付出任何代价，对于具有共同受益或联合消费特征的物品或劳务，他们也可以从中得到好处，因此是不愿意为此付出价格的，市场也无法通过供求双方的力量对比为此类物品或劳务求得一种均衡价格，那么可以预见到，市场上几乎将不会有公共产品被提供出来。此外，“外部效应”问题也面临着同样的困境，由于私人边际成本和社会边际成本之间或者私人边际效益和社会边际效益之间的非一致性，市场制度很难通过自身的机制达到最佳的资源配置状态的。因此，由政府提供公共物品是有效率的。

第四，社会公众作为纳税人，有权监督政府是否将税款用于公众指定的公共产品的生产以及是否以有效的方式使用税款。对作为资金筹集方式的财政活动，社会公众应有知情权、决定权和评议权。

根据委托—代理理论，社区公众作为公共产品生产的出资人，承担了生产公共产品所需的资本，一定时期内需要政府提供那些公共产品和提供多少，应当由社区公众根据对公共产品的偏好确定，并委托政府进行生产。政府作为受委托人，即代理人，其职能是按照社会公众的要求保质保量的提供公共产品。目前农村税费改革中实行“一事一议”模式，就是把决策权交给农民。随着农村税费改革的不断深入，农民的税收负担明显减轻，2006年在全国范围内全部免征农业税，大大减轻了农民再承担自身所消费公共产品的供给负担，但这并不表示农民失去了出资人的地位，延续了几千年的农业税被抛弃，必将向城乡统一税制发展。此外，国家对农村地区的财政投入和转移支付可看作是国家对农民的补贴。

二、乡镇政府作为公共产品供给主体面临的困境

第一，乡镇政府的公共产品供给总量不足，存在明显的政府缺位。在乡村社会转型的背景下，农村公共产品的有效供给对于加速乡村深化改革意义重大。然而，乡镇政府供给公共产品的现有水平难以令人满意。（1）对具有外溢性的公共产品，在义务教育的供给上，虽然乡镇投入一部分财政资源到义务教育中，但供给仍然不足，乡镇教育在儿童入学率、师资配备、教育设施以及人均教育经费等指标均远不及城市。而在有些地方，计划生育公共产品的供给则产生了异化，成了乡镇政府创收的工具！（2）对与社区经济发展相关的公共产品，大部分乡镇统管的农业基础设施年久失修，其提高农业生产效率的功能已经大部分丧失；农业科技信服务能力十分薄弱，专业服务机构形同虚设，农民难以得到良好的金融服务等等；这类公共产品的缺乏难以促进乡村经济增长。（3）对关系社区居民生活水平的公共产品供给，乡镇政府对文化设施、卫生防疫、社会救助等提高居民生活水平的公共产品资金投入不足，进一步拉大城乡居民生活水平的差距。endprint

第二，乡镇财政危机日显，暴露出诸多弊端。根据相关规定，乡镇财政的收入由预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成，其中前两部分属于中央或上级政府划归乡镇财政的税费收入，自筹资金则由乡镇政府按照有关政策自行收取。1994年我国税费改革之后，由于上级划归的财政资金相对有限， 乡镇财政对自筹资金的依赖性在20世纪90代中后期开始逐渐增大。尽管乡镇征收的税费额度在逐年增加，但乡镇的债务负担却日趋严重，统计资料显示，截至2005年，我国乡镇负债总额已高达2800亿元，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，70%以上的乡镇负债，以农业为主的乡镇几乎没有不负债的，一些乡镇甚至已无力还债。

第三，很多乡镇政府在选择公共产品时， 多重视那些见效快、属于上级考核指标、能够突出政绩的项目，往往造成此类公共产品的“虚假过剩”，这种做法不但增加了公共产品供给的成本，降低了供给效率，还最终降低了社区内公众的福利。

三、对乡镇政府公共产品供给困境的制度解释

（一）乡镇政府公共产品供给困境的制度成因

1.乡镇政府与上级政府部门在公共产品供给上权能界定不清晰，事权和财权严重分离。作为乡村基层政权组织，乡镇政府理应承担的是乡镇地方性公共产品的供给，对于已出效应大的公共物品例如义务教育、计划生育和社会救济等关系到社会可持续发展和稳定的公共产品，无论是按照公共产品供给效率的最优原则还是成本与收益的权衡，由中央政府进行此类残品的供给更为适当，由乡镇政府自行供给会导致效率不足的曲线。但是，在很多情况下，乡镇提供的公共产品的范围却远远超出乡级水平。一旦乡镇政府将大部分财政资金用于此类公共产品的提供，将没有足够的资金供给其他的地方性公共物品。乡镇政府事权和财权的严重分离，使得税收无法保障农村公共产品的供给，只好向农民伸手和进行举债。因此可以看出，这种乡村公共产品制度外供给的体制特征，必然导致农民负担的加重和乡镇的巨额债务。

2.压力型体制造成了乡镇公共产品供给的低效率。组织法规定，乡镇政府的首要职能是“执行乡镇人大决议和上级行政机关的决策和命令”，乡镇政府有义务完成根据上级政府的决策所要求提供的公共产品。在压力型体制下，乡镇也承担着由上级层层下达的经济赶超指标任务。在物质化的绩效评价体系下，乡镇的工作绩效、领导的奖惩升职将指标的完成状况作为重要依据。由于受到上级政府严格的干部人事控制、行政职权控制和立法控制，乡镇政府在公共品的选择上并没有多大的自主权。乡镇将主要的资源放在完成上级的政策指标上，这种特定指标的选择性激励导致乡镇干部将指定指标设置为公共产品供给的选择范围，忽略了指标范围以外的公共服务项目，因此导致公共产品供给的低效率。

（二）以委托—代理理论来看乡镇公共产品的供给矛盾

从理论上看，乡镇公共产品供给机制存在的委托代理关系是：农户→乡镇政府。但是，从现实结果来看，由于委托代理双方的信息严重不对称，再加上乡镇政府内部监督管理体制不健全等原因，使得乡镇公共产品供求信息的沟通和决策机制效率低下，乡镇公共产品的供给很大程度上是由作为代理人的乡镇政府和县级政府自己决定的，而作为最终委托人的农户在乡镇公共产品的提供方面施加的影响几乎不存在。由于现行的政府考核机制更多注重看得见的政绩，作为代理人的乡镇政府在决策公共产品供给时，便有很强的内在激励去选择“短、平、快”的项目，而不去真正关心当地公共产品的实际需求。作为乡村公共产品生产的出资人和消费者，农户本来应该是公共产品的直接利益主体，理应参与到公共产品供给的决策中去，但在公共产品的实际供给过程中，由于农户缺乏对乡镇政府决策的话语权，难以向其反映自身诉求的公共产品信息，这就客观上加深了乡村公共产品的供求矛盾。此外，按照乡镇公共产品供给的分类，农村纯公共产品如社会治安、基础教育等应由乡镇政府免费提供外，其他准公共产品如农村金融、农业科技等均可通过市场的方式，由民间资本收费供给，但是由于乡镇政府引进民间资本参与农村公共产品供给的积极性不高，外部市场环境也并不完善，外在资本并不愿真正参与进来，再加上农村家庭联产承包责任制的施行，使得原来村集体在公共产品供给方面的一些职能也大为弱化，更减少了公共产品的供给渠道，进一步加深了乡镇公共产品的供求矛盾。

四、政策建议

（一）发展乡镇民主，建立一个制度化的自下而上的公共产品决策机制

乡镇公共产品的供给能否反映当地的真实需求，直接关系到乡镇公共产品的供给效率 ，决定了公共产品的利用程度。然而，乡镇范围内民众的需求并没有在乡镇公共产品供给中发挥决定性的作用，公共产品供给决策来自于上级政府的行政指令，形成一种自上而下的制度外供给体制。这种无法反映乡村社区公众真实需求的制度外供给体制，有悖于地方性公共产品应该由地方决定的供给要求，从而导致出现某些公共产品供过于求的现象，还会形成乡镇财政亏空、背负外债的局面，例如“政绩”“达标”工程，就是为显示自己政绩的需要、不顾乡镇居民对公共产品的需求状况而产生的。这种现象的深层次原因，是目前制度所体现的异化的委托-代理关系。由上级任命的乡镇长只对上级负责，其决策的依据也只能依据上级的意图和愿望，较少考虑辖区居民的利益以及乡镇居民的需求。必须改变现有的委托-代理关系，即：在县市与乡镇这个层面上，上级政府不再扮演乡镇政府的“委托人”角色；在乡镇与农民这个层面上，乡镇长要扮演起农民的“代理人”角色，农民要成为真正在位的“委托人”。要相信乡村社区内居民对公共产品的需求意识，乡村农民是农村的主人，他们知道自己想要什么，对于切身的需求，他们有最清醒的认识，乡镇政府只有成为农民真正的代理人，才能拒绝来自上级的不合理要求；同样，农民只有成为乡镇政府的委托人，才能拒绝来自乡镇的乱收费、乱摊派和乱集资，才能按照自己的偏好和收入水平，对所在辖区公共产品行使自己的决定权，选择最需要的公共产品和适宜的财政支出方案。endprint

（二）合理划分乡镇政府公共产品供给职能，建立规范的转移支付制度

必须根据不同公共产品的供应特点，合理划分各级政府提供公共产品的责任。本该由上级政府承担的公共产品供给的责任，比如义务教育、计划生育、社会保障等影响面超出乡镇辖区的公共产品，应尽快划出乡镇政府的职责范围，由各上级政府或各个受益的乡镇政府共同负担供给与资金的支持。在此基础上，应当尽快建立适当的转移支付制度。随着国家在2006年取消了农业税，乡镇政府在承担着提供社区内公共产品职能的同时又存在着缺乏财政收入的制肘，在基础教育、最低生活保障、基本公共卫生保障、基本救济等方面，国家对农村的转移支付必不可少。国家应进一步加大财政转移支付力度，规范中央和地方的转移支付制度，并加强转移支付的法制化管理。

（三）构建乡镇公共产品供给的多元体系，充分调动社会各界的力量

公共产品由政府提供并不意味着政府要大包大揽，国家取消农业税以后，乡镇政府财力有限，而辖区内农村人口众多，决定了当前乡镇公共产品供给特点在一个相当长的时间内必定是多元并存的，需要尽可能的发挥社会各方面的力量，对于一些准公共产品可以采用乡镇政府与市场混合的方式来提供，在明确产权的前提下，积极引进民间资金和外资，按照“谁引进、谁收费”“谁投资、谁受益”的原则，大力增加乡镇公共产品供给。乡镇政府还应提供优惠政策，鼓励经济实体、个人和其他社会力量投资，推动多渠道、竞争性供给格局的形成。

此外，县级政府必须采取“回报农民、反哺农业、扶持农村”的形式，通过制度和政策创新，加快对广大农村公共产品的补偿性供给，来缩小城乡公共产品供给的差距；要根据当前城乡发展的不平衡的情况，调整城乡发展政策，加快构建城乡一体的公交、绿化、垃圾污水处理等公用设施，形成有利于城乡协调发展的劳动就业、户籍管理、社会保障等公共服务体系，推行以吸纳农民为主要内容的城镇化战略，以减轻乡镇一级政府的压力。

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[责任编辑 吴明宇]endprint