我国外来人口聚居区的成因与特征及建设管理

向晓琴 袁 犁

(西南科技大学土木工程与建筑学院，四川 绵阳 621000)

我国外来人口聚居区的成因与特征及建设管理

向晓琴 袁 犁

(西南科技大学土木工程与建筑学院，四川 绵阳 621000)

介绍了我国城市外来人口聚居区形成的原因与基本特征，从物资空间、政策制度、社会文化三个层面，分析了外来人口聚居区的建设管理现状，并比较了不同治理模式的优劣势，提出了几点外来人口聚居区的建设管理建议。

城市，聚居区，人口，治理模式

0 引言

自20世纪80年代开始，城市化发展的巨浪推动着我国社会的巨大变迁。据《中华人民共和国2015年国民经济和社会发展统计公报》显示，全国人户分离的人口有2.94亿人，同2010年第六次全国人口普查相比，增加3 108万人，增长11.89%。人户分离人口中流动人口就有2.47亿人，接近全国人口的1/6。全国就业人员中，仅农民工就有2.77亿人，比上年增长1.3%，其中外出农民工1.69亿人，占据了流动人口的68.42%。大量的流动人口涌入大城市，但是又未落户于大城市，由于各种复杂的社会原因在城市的城郊结合部或城市边缘区形成了诸如“城中村”“棚户区”等外来人口聚居区。不可否认，他们对入住城市的经济建设起了有效的推动作用，但外来人口聚居区也带来了诸如公共设施缺乏、建筑布局混乱、社会治安差等一系列的城市问题。

我国对城市外来人口聚居区的关注和研究均起步较晚，并且目前多发生在社会学、经济学领域，城市规划领域对此问题的研究尚处于起步阶段，缺乏认知与对策的系统研究。十八大报告、《国家新型城镇化规划(2014—2020)》、“十三五”规划(2016—2020年)都明确指出有序推进农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，推进棚户区和城中村改造，加大城市公共服务设施和基础设施在外来人口聚居区的投入力度。基于此，本文在对相关政策与已有研究成果文献综述的基础上，就城市外来人口聚居区的形成原因、基本特征以及建设管理现状进行分析，通过比较不同改造模式的优劣，结合我国城市外来人口聚居区的自身情况，提出针对外来人口聚居区建设管理的几点政策建议。

1 城市外来人口聚居区的形成原因

1.1 城乡二元结构体制

我国人为建构起的隔离化和等级化的城乡二元结构将城市与乡村的人口流动纳入到严格的控制之中，农村剩余劳动力迫于生计流向各级城市的劳动力市场，但城市却表现出“经济吸纳、社会拒人”的双重状态，即承认大量外来人口对本城市经济的推动作用，却又在城市社会保障体系上存在制度化的排斥和疏离。这一点有别于国外外来人口聚居区，是中国国情所特有的。

1.2 城市用地扩张的管理漏洞

在以粗放型为特征的城市建设大背景下，土地经济疯狂发展，全国各地的城市最普遍的做法就是扩大城区面积，开辟新的城市中心或次中心，而各级地方政府的首选用地就是距离城市最近的城郊结合部。由于用地性质和区划管理变动，城郊结合部一度出现无明确管辖或者管辖关系混乱的状况，加上大规模、长期性的土地开发项目在城郊结合部的建设，需要大量的劳动力投入，因而在管理漏洞和就业吸引双重原因下，外来人口聚居区在城郊结合部这个“真空地带”的形成便成为一种必然趋势。

1.3 级差地租

房屋租金随着城市中心向城市边缘延伸依次递减，受城市地租及土地区位的影响，城市边缘区的房屋租金远低于城市中心，并且日常生活开销也较低，因此这些地方成为外来人口的首选区位。加上城市边缘区商业、娱乐等设施不齐全，政府对外来经商个体户的管理松弛，为外来人口在聚居区的创业和生存提供了良好的条件和契机。

1.4 文化与收入差异

由于外来人口多为同乡或带有亲戚关系的打工团体，他们有着相同的文化背景、工作技能、语言和生活习惯等，但是又与现代都市的主流社会存在较大差异，虽然置身于城市之中，但精神无法融入到城市中去，这使得他们从事着相同或者相关的产业，聚居区内部联系交流广泛且密切。不管是低技能的农民工还是高端的“类白领”，他们均是由于收入水平低下，被迫选择居住在环境恶劣，建筑拥挤的外来人口聚居区，其收入低下究其原因无非两点：

1)受教育程度较低的农民工进入城市后，只得从事建筑业、零售商业等低端服务业和制造业，无法从事技术型的工作；

2)受教育程度较高的高校毕业生或者中等文化水平的技术工人，他们多具有一定的专业技能，但是在人才济济的大城市中难以发挥自己的技能优势。

1.5 规模效益

这些聚居区一般都有自给性公共服务，即外来人口为外来人口服务的现象，形成内部的产业循环。便利的服务行业吸引更多的外来人口聚居于此，人口达到一定规模后，产生更大的服务需求又再刺激更多的服务行业产生，如为流动人口服务的餐饮、零售、理发、客运等。

2 城市外来人口聚居区的基本特征

2.1 人口构成特征

人口构成上我国目前外来人口聚居区以农民工和高校毕业生为主，农民工多是同乡，生活习俗等相同，多从事低薪的社会服务业，如零售商业、建筑业、制造业等。外来人口中的高校毕业生多具备一定的专业技能，但经济地位和社会地位较低，从事着低技能白领工作。

2.2 产业联系特征

根据产业联系强弱，这些聚居区可分为两大类型，即一类为纯居住性质，具有缘聚型聚居区的特征；另一类是除了有居住功能以外，还承担了生产加工功能，形成区内以进货、生产加工、营销等环节为一体的产业组织形式，导致内部功能结构混乱，存在“重生产，轻生活”的特征，这类聚居区多是业聚型聚居区。这些外来人口聚居区多分布在城郊结合部和城市边缘带，并且随着城市化进程的加快，有向城市远郊区迁移或者向周边蔓延的趋势。

2.3 景观格局特征

在景观方面，外来人口聚居区与城市景观格局存在着强烈的反差，聚居区内建筑密度大、质量低、采光通风差、土地利用率低下是典型特征，“一线天”“握手楼”等特殊景观在外来人口聚居区随处可见。

2.4 社会管理特征

外来人口聚居区多是犯罪率高发区域，环境卫生差。但就社区邻里关系来说，外来人口一开始在城市中几乎不拥有任何的社会资源，他们只能依靠家庭亲族关系聚居在一起，在此基础上发展自己的社会网络，共享信息和资源，在此基础上形成的制度、信任与承诺，使得聚居区内人情味与生活气息浓厚，这一点对于拥有良好物质空间环境的封闭式小区来说是遥不可及的。

3 城市外来人口聚居区的建设管理现状

3.1 物资空间层面

外来人口聚居区为城市经济建设的所带来的正面效应不可否认，但是同时也为入住城市带来了巨大的人口压力和大量的社会问题，由于不同研究者对于外来人口聚居区对城市的效应权重不同，国内目前在对于外来人口聚居区的治理上存在巨大的分歧。“拆除派”主张最优的治理措施就是拆除重建，“保留派”主张在原有区位上进行聚居区自身的改造提升[1]。在没有充分考虑中国国情的情况下，部分地方政府对外来人口聚居区进行大刀阔斧的改造，新建了大量的外来人口安置社区，但是由于地处偏远，基础设施与就业严重不足，反而加剧了新的聚居区的形成。国家虽然提出了保障性住房和廉租房等服务于外来人口的住房政策，但住房的选址、布局形式和使用上却没有得到有力的实施。

3.2 政策制度层面

为解决城乡二元结构给外来人口以及城市带来了各种弊端和问题，国家推出了户籍改革制度，提出户籍随人转的基本原则，外来人口如果常住某地，即可获得该地的户籍。这项政策本来立意是好的，对不同规模的城市进行外来人口的限制或者放宽，可以引导外来人口向中等城市迁移，减少特大城市的人口压力。但是中国的东西方、内陆与沿海区域差异太大，外来人口宁愿在特大型城市蜗居也不愿在一般城市就业与生活，另外，对于已经习惯了“人户分离”的大量外出打工者来说，他们绝大多数都不愿意转为非农业户口，城市的户籍对他们来说并没有太大的吸引力，使得户籍改革制度仅能解决部分外来人员的户籍需求，而未能有效解决绝大多数人低收入人群在聚居区内生活质量的问题。

3.3 社会文化层面

我国目前对于外来人员的精神文化需求未有足够的重视，大多数时候城市把他们当作是拉动城市经济发展的苦力，却忽视了他们也是有思想的社会人。进城务工人员由于出生背景、文化程度的差异，加之经常受到一些不公平的歧视，大都不能很好的融入城市。

4 不同治理模式比较分析

我国外来人口聚居区，是实行“整治”还是实行“善治”的治理模式，具体做法对应是拆除重建与还是保留提升，尚未有统一的定论。就“整治”来说，最通常的做法就是以旧改新，流程为“拆迁—补偿—重新安置”，这样做可以一次性解决聚居区长期存在的物质空间形态上混乱的问题，公用设施得到了保障，环境卫生得到了治理，建筑质量、采光通风等得到有效改善，短期效果明显。 “善治”派学者则认为这种模式仅仅从改造方面对聚居区进行治理，而不解决低收入者住房问题，只是治标不治本。拆迁过程中伴随着复杂的社会问题：补偿是否能满足大多数住户的需求，新建住房的时候，这些外来人口将会被如何安置，是否会在城市的另一角落形成新的聚居点，保障房建好以后，外来人口是否会入住等，这些都将会是治理改造的障碍，无疑是重蹈国外发展中国家的覆辙。就“善治”来说，在留存乃至扩大出租屋经济的前提条件下，通过政府与企业一起改善聚居区基础设施、社会保障，提供社会技能培训等手段，来提高外来人口在聚居区的生活质量和社会认可度，解决产业结构调整可能带来的失业问题。这种模式具有长远的社会效应，容易在聚居区得到有效的实施，但是资金和社会投入高，见效比较慢，会造成巨大的财政压力，容易造成政府管理脱节。因此，在今后的城市规划中首要面临的问题就是如何根据不同城市的具体情况，选择合适的治理模式对外来人口聚居区进行有效的治理。

5 结语

通过比较分析“拆除重建”和“保留提升”两者的优缺点，借鉴国外对于外来人口聚居区的治理，我们可以知道，不能单纯的通过拆除重建来消除外来人口聚居区，也不能通过驱逐和限制来阻止聚居区的形成，而是探究这些聚居区适度改造并有序存在的措施和对策，致力提高住户的经济收入和社会文化认同。对于外来人口聚居区的治理措施，这里提出几点建议：第一，加强居民参与的改造模式。采取“自上而下”和“自下而上”二者合并的方式进行治理。即考虑居民意愿，将聚居区内的居民视作改造的执行主体，由他们来提出改造意见并投身到改造工程中，同时政府充当统筹和引导的角色，协调居民意愿与城市自身条件，提供必要的基础设施和公共服务。第二，考虑外来人口的城市规划。在对城市进行人口预测时，充分考虑外来人口的入住量以及住房需求，提供必要的社会保障租赁住房。将外来人口聚居区的公共服务与基础设施纳入到城市规划当中，与城市原有的公共服务设施体系相融合，而不是将其孤立于城市的某一个角落任其自生自灭。解除单纯以户籍人口和常住人口作为公共设施服务依据的城市规划方法，考虑更多非户籍人口的生活需求。第三，加强就业技能培训。目前我国产业转型升级力度不断加大，一方面新兴产业的崛起对高素质劳动力的需求大量增加，另一方面传统产业的调整对低素质劳动力产生排挤，通过政府组织就业技能培训，可以有效缓解产业转型过程中带来的失业冲击，提升外来人口工作能力，从而提高外来人口的经济收入改善他们的生活状况。第四，改变城市人口观念。通过多方渠道促进外来人口融入城市社会，户籍改革制度只是从体制上让外来人口成为城市人，如何消除对外来人口的歧视和限制也是需要政府引起高度重视的，不仅需要政府改革社会制度和改良社会管理机制的运行，也需要城市本地人对外来人口的宽容和接纳。对于外来人口自身来说，也要主动融入城市，并且有身为城市市民的归属感。

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Abstract: The paper introduces the reasons and basic features of concentrated areas of migrated population in China, analyzes the construction management status of the areas from the material space, policies and systems, and social culture, compares the advantages and disadvantages of various treatment models, and points out the construction management suggestions for the areas.

Key words: city, concentrated area, population, treatment model

On reasons and features of concentrated areas of migrated population in China and their construction management

Xiang Xiaoqin Yuan Li

(CollegeofCivilEngineeringandArchitecture,SouthwestUniversityofScienceandTechnology,Mianyang621000,China)

2016-03-16

向晓琴(1993- )，女，在读本科生； 袁 犁(1959- )，男，硕士生导师，教授

1009-6825(2016)15-0248-03

TU984.12

A