加快完成铁路建设项目国家验收工作的思考

艾 岩 上海铁路局建设管理处

加快完成铁路建设项目国家验收工作的思考

艾 岩 上海铁路局建设管理处

铁路建设项目国家验收是初步验收后国家对铁路建设项目进行的整体验收和综合评价。根据上海铁路局建设项目国家验收的基本情况，指出其在思想认识、土地政策、环保设施、档案整理等方面需要改进的地方，从而为统筹推进国家验收工作提出可行建议。

铁路；国家验收；建设项目

1 上海铁路局建设项目国家验收的基本情况

以2004年国务院批准《中长期铁路网规划》为标志，我国掀起了新一轮大规模高标准铁路建设高潮，高速铁路建设规模之大，不但在我国前所未有，而且在世界上亦无先例。上海局铁路建设呈现投资规模大、建设标准高、项目类型多、管理要求新等显著特点。2004年以来完成建设投资约5 300亿元，已开通运营沪宁、沪杭等10条高铁，电气化改造项目7个，普速铁路项目10个，站房项目8个。但这些已开通运营的铁路项目，上海局管内仅合宁铁路于2012年12月通过了国家验收，其余建设项目在推进国家验收工作中存在着各类问题，推进缓慢。

2 加快完成铁路建设项目国家验收的必要性

加快建设项目国家验收是履行建设程序、推进依法建设的迫切需要。铁路建设项目只有通过国家验收，才能真正将工程投资转化为固定资产交付正式运营，整个建设程序才算履行完。如果因为建设项目环保水保验收、土地确权等单项验收问题，致使项目在初步验收后达不到国家验收条件，就意味着建设项目还没有履行完所有建设程序，建设工作还没有结束，初步验收的项目只能处于初期运营，不能投入正式运营，这些项目不能参加国家级奖项的评选。大量建成开通的铁路项目不能完成国家验收，必将直接影响我们的铁路建设成果，必将影响铁路形象和建设者的积极性。建设项目没有及时完成国家验收，不仅延误了解决问题的时机，造成问题越积越多，大大增加了工作难度，而且给运营、安全和维护管理带来诸多不便。精品工程不但要体现在质量、安全方面，也要体现在验收工作上。如期完成铁路建设任务并顺利通过国家验收，是铁路建设依法履行基建程序和实现建设总体目标的客观需要，是早日发挥项目投资效益和加快形成发达完善铁路网的迫切要求，是推动经济社会又好又快发展和提升我国铁路国际声誉和“走出去”战略的现实需求。

3 建设项目国家验收包含的各单项验收

根据国家发改委、国家铁路局《铁路建设项目国家验收实施办法》（发改基础〔2015〕2830号）规定，铁路建设项目国家验收应具备下条件：批准的可行性研究报告（含补充报告）确定的工程全部建成且质量合格；初步验收合格且初期运营一年以上，状态良好，发现的问题整改完毕；环境保护、水土保持、消防、档案等专项验收经相应行政主管部门验收合格；建设用地手续齐全并领取《国有土地使用证》，铁路线路安全保护区标桩设立完毕；铁路与道路立体交叉设施及附属安全设施已移交完毕；竣工决算已经社会中介机构审计或经项目管理部门内审，无遗留问题；档案移交工作已经完成。

4 建设项目国家验收工作需要解决的问题

4.1 思想认识上需进一步提高

以往的铁路建设认为完成建设项目建成通车，通过了初步验收即完成了建设程序，完成了总公司、路局下达的建设任务，往往在新建铁路项目通车以后就放松了对建设项目国家验收的重视，对于建设过程中遗留下来的一些问题没有及时的处理，造成国家验收推进缓慢。区域性的项目管理机构，特别是枢纽建设指挥部目前担负着新建铁路、营业线改造、更新改造、建成项目国家验收等职责，各项目交叉推进，又分别处于前期、建设高潮期、开通调试期和建成销号期，工作量较大，一定程度上削弱了对国家验收的推进力度。

4.2 土地政策变化造成土地确权难度加大

2004年至2009年间新建或改扩建的铁路建设项目，政策的制定是依据原铁道部与相关省市的会议纪要执行的，明确了出资比例和各自的职责，新开工项目征地费用和拆迁费用由地方包干，补足部分经双方认可另计入股份，但在项目实施过程中，由于超出概算部分的资金不到位，没有及时缴纳相关费用，造成建设项目土地证无法办理。

2009年以后新开工的项目在实施过程中，站前工程等主线建设用地已批复，所有补偿费用、规税费按规定到位；但站后工程和设计变更需要的补征用地，由于相关省市新出台的补偿耕地指标调剂价格与项目清理概算批复费用相差太大，造成补征用地未能组卷报批，并且国土部门认为补征用地不批复，以前已批复的建设用地不能办理土地证。

4.3 环保设施实施难度大

个别项目在环保设计时存在缺陷，设计图纸没有按照环保批复设计，不能按照环保批准部门的要求验收；部分项目环评红线与征地红线不统一，全部拆迁费用巨大，实施难度大；声屏障、隔声窗等环保设施安装实施难度大；列车开行量未达到设计运量，不具备环保检测条件，这些问题都制约着环保验收的实施。

4.4 建设项目档案整理滞后

部分项目前期文件缺失，个别项目因为管理机构及人员调整等原因资料缺失，建设过程中没有留存文件的原件，档案室建设不达标，档案资料管理制度不严格，没有专职的管理人员等原因造成建设项目的档案没有随着工程进展同步整理。

4.5 建设过程中错过最佳处置时机

一些地方要求建设的站场或者站房改造项目，根据铁路方与地方的会谈纪要，相关的新增土地、征拆费用由地方支付并办理相关手续，但在实施的过程中，建设项目建成了，而相关的土地证、环保水保设施却没有随工程建设同步实施到位，错过了最佳的办理时机，在后期的补办难度巨大。

4.6 建设项目实施时间长政策变化大

铁路建设项目的建设过程较长，多为3至4年，建设过程中国家、行业、省市的政策变化较多，环保标准提高、土地价格上涨、征拆政策变化，一些新增费用没有在概算中包含。建设项目中包含的规划预留工程，因为后期工程建设暂未实施，造成可行性研究及初步设计中的部分工程没有实施，环保水保设施、剩余工程不能完成，影响项目的国家验收。4.7建成项目人员变化机构撤销影响验收推进

一些较早建成的铁路项目，建设项目管理机构已经撤销，人员调离，部分人员退休，资料保存不完整，地方原经办人员调整，对原办理过程不了解，也增加了再次办理的难度。

5 统筹推进国家验收工作的建议

5.1 超前做好规划

项目建设之初，项目管理机构要切实提高对建设项目国家验收工作极端重要性的认识，坚决克服“重建设、轻善后，重初验、轻国验”的倾向，确保项目建设程序及时履行，及早达到国家验收条件。国家验收工作要提前统筹规划，按照项目立项实施前，铁路方与地方协商的内容，按照责任分工及时完成土地、环保、水保、消防、立交移交、安保区设立、竣工决算、资金到位，督促地方完成责任内容。

5.2 落实专门组织机构

国家验收是一项系统工程，前置条件多，协调工作量大，很多工作必须经国家有关部委和地方有关部门审核、验收，哪一个方面、哪一个环节做得不细致、不到位，都会影响整个项目的竣工验收和正式交付运营，涉及到土地、环保、水保、档案、消防、财务决算等多项工作，覆盖面广、专业性强，建设项目初步验收后，应及时成立专门机构，落实各级人员责任，确保国家验收有专人抓、有专人管，全面抓好各项工作的落实。原建设管理人员不能全部撤离，确需调离要及时做好交接。

5.3 各单项验收问题要及时处置

5.3.1 土地证办理问题

这方面的问题主要涉及土地数量的确认和费用的清理，在土地数量确认方面，要与地方职能部门一起，对建设项目土地使用情况进行逐项确认、逐级上报，其中涉及变更增加用地的，要重新组卷、加快报批，对上报的资料进行全程跟踪、催办，逐个环节地落实。在费用清理方面，要分清哪些是铁路方应该支付而未支付的，哪些是额外增加的，哪些是与地方市政工程捆绑挂钩的，该由铁路方解决的，应该及时协调、足额支付；确属不合理的费用，要据理力争，加强与地方的协调沟通，努力赢得地方的理解和支持，力争尽快解决。

5.3.2 环保水保验收问题

近年来国家对环保、水保方面的验收越来越严格，必须严格履行国家有关规定和程序。环保水保工程必须落实环评报告和水保方案批复意见，及时将国家有关环保、水保的强制性措施，统一纳入初步设计和施工图，并督促施工单位严格按标实施；建设过程中涉及建设项目重大方案变化、对环保水保造成影响的，要及时与环保水保部门取得联系，认真履行相关变更和报批手续，避免影响整个项目的国家验收；对于弃砟场、挡护工程的防护治理，以及梁厂、拌和站等大临设施的复垦还耕要及时处置，确保达到环保水保验收要求。

5.3.3 财务竣工决算问题

加快完成剩余工程，特别是环保、水保工程，尚未实施的预留工程，要强化相关措施，确保达到国家有关要求；加强与地方政府的协调，尽快落实地方资金，督促落实应由其承担的配套建设资金，为开展竣工决算提供保障；加快概算清理工作，全面清理项目建设全过程涉及的各项费用，为有效控制项目总投资奠定坚实基础；加快合同履约清理，主要是对照合同，逐项清理与设计、施工、监理等参建单位的往来费用，按照合同拨付；严格按照财务竣工决算编制办法的有关要求，加快编制完成建设项目财务竣工决算报告。

5.3.4 建设项目档案整理问题

依据国家发改委、国家铁路局《铁路建设项目国家验收实施办法》（发改基础〔2015〕2830号）规定，档案专项验收由国家档案局组织验收。“办法”第八条，铁路建设项目申请国家验收应具备7个条件，其中第三条、第七条涉及档案，一是完成档案专项验收，二是完成档案移交工作（含各级档案部门）。新的规定对档案验收提出了更高的要求，建设项目管理机构在开工之初应组织建设、设计、施工、监理等参建单位按照验收的标准进行培训，保证建设资料，特别是要求进入档案的资料随工程进展同步整理完成，建立标准化的资料档案室；对于已经建成的项目，及时完成竣工资料的整理归集。

5.4 充分发挥铁路综合协调优势

当前，各级地方政府有加快铁路建设和促进地方经济发展的迫切需要，应抓住这种有利时机，在与地方商谈地方新规划铁路项目时，把国家验收与地方新上项目挂钩，可以把同步解决制约项目国家验收的环保、水保、土地等问题，作为双方合作的条件；把国家验收与地方日常需求挂钩。铁路方发挥综合协调优势，在日常商谈接触中及时把环保水保、土地取证、地方资金等问题一并提出来，积极争取地方的理解、支持，加快推进问题的解决。

6 结束语

铁路建设项目国家验收是一项系统的、严肃的工作，每一项条件、每一个环节都必须依法合规。做好国家验收，离不开地方政府部门的支持与配合，只有构建“建设单位主导、地方部门配合、各参建单位参与”的工作推进机制，才能确保国家验收工作组织有力、统筹有序、系统推进，按照“重点突破，平行推进”的工作原则，解决好制约项目国家验收的突出问题，从而加快完成铁路建设项目的国家验收工作。

责任编辑：许耀元 张建强

来稿日期：2016-11-25