上海节能服务业现状及发展有关问题探析

李桂花 上海社会科学院经济研究所



上海节能服务业现状及发展有关问题探析

李桂花 上海社会科学院经济研究所

摘要：作者通过调查，对当前上海节能服务业发展特点进行了分析，揭示了发展中存在的问题及其产生原因，并有针对性的提出了推动节能服务业发展的战略与措施。

关键词：节能服务业；特点；瓶颈；建议

1 发展现状

为支持节能服务业的发展，上海市政府做了很多工作。2002年，上海成立了合同能源管理指导委员会．协调相关部门对本市节能服务机构进行备案管理，针对合同能源管理项目落实财政奖励办法。在上海市政府和行业协会的大力扶持和推动下，节能服务业发展很快，并出现新的业务创新，从对既有项目的节能改造拓展到新项目的融资和节能设计、产品和设备、服务等各个方面。

笔者通过对该行业的调研了解到，上海的节能服务业从2008年开始发展，随着国家宏观政策的引导和上海市政府的大力扶持，2010年上海节能服务企业数量突飞猛进地增长。2015年底，上海已有节能服务业企业430家左右。但因去年经济不景气，有些企业发生了困难，能正常展开业务仅一半左右。其中，实施合同能源管理的有100家以上。产权结构上，节能服务企业中虽然规模大的企业有央企、市企下属的子公司如宝钢等，但绝大多数是民营企业。经过几年的发展，上海的节能服务业发展良好。同时，呈现出以下特点。

（1）业务领域变化

2008年开始，节能服务业从工业节能开始起步，逐渐拓展到建筑节能等领域，目前，建筑节能在节能服务业中的比例已经达到1/4～1/3。其原因是近两年经济不景气导致制造业效益普遍下降，节能服务业遭遇结构调整、违约等风险增大，于是向建筑节能领域转移。其中，尤其是医院、办公楼等国有或事业单位的建筑节能。

（2）意识改变

由于绝大部分企业仍将追逐利润看作主要的目标，而节能要花钱花精力还有风险，很多企业对此没有动力。合同能源管理模式一开始不被市场所认识，合同能源服务公司花了很大精力与改造项目业主沟通，却往往很难取得认可和信任。随着合同能源管理模式的开展，节能服务企业在拓展客户同时充当了节能观念普及的培训员，通过市场化的方式在推广合同能源管理这一多方共赢的节能方式，让企业意识到节能的紧迫性，同时也改变了利润与节能的二元对立的思维模式。

（3）盈利模式变化

上海节能服务业企业中，托管型的很少，以保证节能量型和收益分享型为主。根据项目大小和其他具体条件而采用合适的方式。每种方式也都存有实际的问题。如保证节能量型的项目有时会遇到技术和使用中的误差问题，收益分享型的项目容易遇到核算上的问题等。但总的来说，发展稳健，趋势光明。

2 发展瓶颈

（1）节能需求不够，市场空间狭小

节能单位本身的激励机制，是当前的一个关键问题。节能虽然纳入了考核，但没有强制性，同时风险又大，以至部分国企和事业单位、政府机关楼宇的节能动力不强，尤其对通过合同能源管理进行节能意愿不足。前些年这个问题不太突出，而目前在建筑节能领域就变得更加突出。

当前，由于国企事业单位产权与经营权、业绩考核的不匹配，管理者容易不作为，避免犯错、怕麻烦。同时，国企和事业单位领导的任期只有3～5年，但一个节能项目往往要10～20年，便出现了业绩难以短期体现，从而缺乏积极性的问题。此外，管理者更换、国企内部负责的部门利益之间的博弈等，也都是巨大的交易成本。

（2）制度配套和落地不够

当前，节能服务业更多地是向国有事业单位的建筑节能方面转型，遇到的一个关键问题是国有单位以及全额拨款的事业单位的资金管理制度。由于受财政局等主管部门的管理，企业自身不能自主支付节能资金，由此，便出现制度协调的交易成本。虽然上有国家层面和上海市层面的政策，但是，由于部门间缺乏协同，发改委、国资委、财政局之间的主管条线之间，往往存在模糊地带，导致了企业有政策却难以落实的局面。从国家和上海市层面，对节能服务业发展都是大力支持，并为此出台了很多政策、配套了大量资金。但由于制度间不配套，资金往往不能落地到节能服务企业，一方面，政府宏观层面的奖励资金剩余，另一方面，企业融资困难。

（3）经济新常态下融资瓶颈与技术创新相互制约

目前，节能服务公司的主要融资方式是：国内商业银行、中小企业信用担保贷、外国银行贷款、国际金融机构贷款、融资租赁等。上海现有的节能服务公司尚处于起步阶段，节能服务公司大多为中小企业，节能改造初期投入大、产业项目周期很长，以致初期投资回报率较低。在银行看来风险很大，因此授信额度有限，造成了融资难现象。尤其建筑节能服务通常需要在较长时间内（几年甚至超过十年）收回投资，建筑节能服务企业需要大量资金支持业务发展。经过多年政府加大力度的扶持，融资问题有所缓解，但仍然是制约建筑节能服务业发展的瓶颈。

节能服务公司作为服务行业，没有固定资产可以向银行抵押，只能通过信用贷款或以未来的收益质押。通过前些年政府的大力引导和金融机构的支持，融资问题有了很大缓解。一些股份制银行愿意给予节能服务企业信用贷款或以未来收益质押为条件放款。但由于这两年产业发展压力增大，金融业也面临系统性风险，因而都采取保守的规避风险的政策。比如，质押贷款减少、抵押贷款增多，贷款条件更为严格等等。从调研中，有的节能服务企业反映，贷款条件比前两年严格了。以前能够以未来收益质押贷款的企业，也已经被取消了资格，重新要求以房产抵押。这对于没有固定资产的小型民营企业，融资就更加艰难。

目前，除宝钢等几个国有集团下设的节能服务公司外，绝大多数节能服务公司都是民营的中小企业。当前普遍存在着追求短期利益、轻技术创新的现象，导致有些合同能源管理项目现有末端的产品替换和简单服务，在能源诊断、综合设计等高端服务方面能力不足，这也导致了一些合同能源管理项目事后纠纷。如，因预先诊断不足，或对节能产品的细微的技术不熟悉，导致节能效果与预期不符，从而导致合同纠纷现象。技术创新不足与前面提到的节能市场空间狭小、制度配套问题、融资困难问题也是相联系的。由于市场空间小和制度配套不够，加上前两年的经济下滑，导致节能服务公司的收益预期下降，不愿意增加技术创新方面的投入；同时，这两方面原因又加剧了节能服务公司的融资困难，更难以承接大型项目；而没有承接大型项目的机会，技术和人才也很难得到真正提高。如此，就形成了一个恶性循环。但这个恶性循环是暂时的。一方面，节能的强制性要求在“十三五”和以后的时期会越来越强，这自然会增加市场空间；另一方面，随着中国金融制度改革推进，融资问题会在对民营金融机构开放之后，以多元化的方式在金融市场化改革中得到解决。

3 发展对策

上述存在问题的核心是合同能源管理需求侧的项目不足和供给侧的技术创新、融资能力不足。其本质是制度配套和落地的问题，以及整体经济改革的推进过程。目前，上海市在推进合同能源管理方面力度很大，但制度之间的不配套导致套补贴、浪费的现象大量存在，要解决这个问题，关键是从管理方面转向行业自治和共治模式。

（1）激发用能单位积极性

当前，无论采取哪种合同能源的方式，都存在项目少、用能单位积极性不高的问题，是制约节能服务业发展的最重要的瓶颈。建议可对节能指标进行强制要求。当前由于节能不是硬性指标，国企和事业单位也就没有强制性动力去完成，对节能服务有一种可做可不做的心态，主要靠领导个人的意识和魄力，难以普及。随着环境压力的增大和我国融入国际社会的需要，节能的压力越来越大。特别是上海这样一个大都市，负有率先进行经济转型责任的引领城市，完全可以强制节能。因此，通过政策条例，形成对国有企业和事业单位的硬性约束、通过政绩考核的改革形成有效激励，是推动节能服务市场发展的关键。

这方面，美国的强制节能和“托管”模式可供上海参考。1992年美国两院议会通过决议要求政府机构与节能服务公司合作。美国50个州内的46个州对合同能源管理进行立法，规定州内的政府建筑必须采用合同能源管理方式进行节能改造。在上海节能服务产业，如今也有行业主管部门在推进本系统内国有单位的建筑采用合同能源管理方式进行节能改造，这是一个好的开始。但同时，调研中也发现，一些政府节能项目存在以节能为名、实为提升舒适度；明为节能、实为耗能的项目。这是利用节能优惠政策，以获得装修审批的博弈。这种“节能”，耗费社会资源，但不能为节能服务业带来真正的成长。从这方面考察，强制节能不仅是量化指标，更重要的是规范化的管理，让节能项目管理法治化、政策透明化。

（2）推进合同能源管理的社会治理结构创新，提高制度协同力

社会整体的节能意识是制约上海节能服务业发展的根本，居民、企业愿意积极节能的意识还有待深化。这方面不是仅靠政府单方面宣传和补贴能短期见效的，需要全社会的多元化的启动。解决人与自然之间的关系，首先是人自身的经济理性和责任感的提升，这在自上而下的计划体制管理下很难激发。计划体制下，人们都是在一个宏观指挥棒下行动，个体的服从意识和执行力很强，同时滋长了对政府的依赖、降低了个体的社会责任感。当“单位”和“计划”松动时，企业和居民之间出现了只重视利润、物质利益、恶性竞争的现象。解决这个现象，一方面是依靠社会主义核心价值观的凝聚，重新认识和继承中华传统文明的“天人合一”理念，形成人自身、人与人、人与自然和谐统一发展的社会共识。而这就需要基层社会治理的创新。党的十八大提出了基层治理结构创新，上海尤其浦东新区先一步的实践取得了非常好的效果，体现为街镇为主体推动了社区的自治和共治。在引进社会公益组织、自愿者和民间协商机制的过程中，公民意识在上升。而公民意识是绿色发展的灵魂。同时，绿色发展又有一个很好的契机将居民和企业的共同利益联系起来，容易形成社会共治的共有信念。当绿色发展成为社会共识时，节能服务业自然就能突破现有的格局。

（3）扶持与规范并举，化解融资难问题

美国的合同能源管理公司发展迅速，一个重要原因在于融资渠道有多种途径，政府设立的节能公益专项基金给予了大量的融资，贷款期可长达 10年且条件比较宽松。此外，美国政府的财政拨款也极大地拓宽了合同能源管理的融资渠道。在绿色金融发源地之一的德国，政府出台的相关环保政策中，政府支持给予清洁、环保的节能项目和企业一定额度的贷款贴息，由此产生的利率差，由中央政府以贴息的方式补贴。此外，被认定为环保、节能绩效好的项目，可获得不到1%贷款利率，持续周期为10年。 美国和德国的政策扶持，促进了环保节能项目的建设与发展，“杠杆效应”十分显著。

除了规模小、信用度低外，上海建筑节能服务业融资难的另一个突出瓶颈是信用评估体系。目前，对于节能效益分享型合同能源管理模式而言，导致能源服务合同难以顺利签订，以及在履约期间难以有效执行的最关键因素是评估。如何客观公正、科学准确地计量或核定改造后的节能量，既关系到签约双方的经济利益，也影响到建筑节能服务的诚信，同时也是当前金融机构不愿对合同能源管理项目给予金融支持的最直接原因。评估信用体系是上海建筑节能服务业发展中面临的一个重要课题。上海建筑节能服务业要从当前起步阶段进入规范发展的成熟阶段，合同能源管理项目要求具有准确的节能评估，相应地，市场需要有一批规范、中立、诚信、专业的评估机构。目前这些机构往往是政府相关主管部门和相关行业协会，因此，培育第三方独立的评估机构，保障能源管理合同的顺利履行和增强融资中的信用度，是建筑节能服务业顺利发展的关键所在。这方面，尚需政府进行大力监管和培育。因此，在“十三五”规划期间，应大力加强能效测评机构、能源审计机构、检测机构、咨询机构、合同能源管理机构等节能服务机构的管理和规范以提升建筑节能管理水平。

此外，制度之间的协同和落地，也是一个有待解决的问题。规范不只是对市场的规范，同时包括政府内部各部门之间协调、配合，以便使制度落地，政策资源合理配置。

Study on Current Situation and Development Related Problems of Shanghai Energy Saving Service Industry

Li Guihua Shanghai Academy of Social Sciences Economic Research Institute

Abstract:The author analyzes development characteristics of Shanghai energy saving service industry through survey and points out that existing problems during developing period and its cause.Strategy and measures are put forward to promote energy saving service industry.

Key words:Energy Saving Service Industry, Characteristics, Bottlenecks, Suggestions

[作者简介]

DOI:10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2016.03.008

李桂花：（1973-）女，博士，副研究员，主要从事能源经济分析工作。