谈福建省省级政府投资项目代建制实践中的问题

董 敬 春

(厦门诚实工程咨询有限公司，福建 福州 350003)



谈福建省省级政府投资项目代建制实践中的问题

董 敬 春

(厦门诚实工程咨询有限公司，福建 福州 350003)

介绍了政府投资项目代建制的背景，从法律地位、合同主体责任与权力、代建费标准、行业管理等方面，分析了福建省省级政府投资项目代建制实践过程中存在的一些问题，并提出了具体的解决措施，以供参考。

项目管理，代建制，施工阶段，风险

2004年7月16日，国务院以国发[2004]20号文发布了《国务院关于投资体制改革的决定》，提出加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，在非经营性政府投资项目中推行“代建制”。2007年6月福建省人民政府以闽政[2007]11号文发布《福建省省级政府投资项目代建制管理办法(试行)》(以下简称“办法”)，在福建省试行代建制。虽然代建制在福建省已试行9年，但代建市场仍然属于市场培育、探索阶段，这几年基本处于“放养”状态。我司是为数不多较早进入代建市场的几家代建单位之一，具有多年的代建管理经验。对于现阶段代建管理过程中普遍存在的问题，结合我司多年总结的代建管理经验，提出如下观点以抛砖引玉。

1 法律地位问题

代建单位法律地位不明确。我国目前没有专门的工程代建管理资质，福建省代建管理办法是本省实施代建制的主要依据。“办法”规定具有甲级的工程咨询、工程监理、工程设计、工程造价咨询、招标代理资质之一或者施工总承包一级、房地产开发二级以上资质的均可承接代建管理业务。《建筑法》《建设工程质量管理条例》等法律法规都没有与代建制有关的内容。代建单位没有明确的法律地位，实施过程仅参照上述法律、法规代为履行建设单位部分职责，往往得不到政府行政主管部门的认可。如申请办理建设工程规划许可、施工许可等行政审批手续时，行政主管部门经常仅接受建设单位为项目业主的申请，代建单位不能作为建设单位，报批材料需以项目业主的名义申报、盖章，有的甚至需要项目业主本单位在职员工才能办理相关手续。现行相关材料，如竣工验收证书并没有代建单位盖章栏，代建单位只能与项目业主单位在“建设单位”栏上共同用章。这几年，京、沪、津、粤、浙、闽、湘、川、陕、疆、渝等出台了有关政府投资项目代建制管理办法，2015年2月水利部发布了《关于水利工程建设项目代建制管理的指导意见》，2015年5月交通运输部发布了《公路建设项目代建管理办法》，多地方、多部门都在推行代建制。迫切需要在总结试行代建制经验基础上，出台法律法规明确代建单位的地位。

2 合同主体的责、权问题

1)委托人(即组织实施部门)、使用人、代建人三方职责划分问题。“办法”过于强调代建人的责任以及应承担的义务，制度设定偏向于委托人，委托人应承担的责任太少，代建单位承担的责任与所享有的权利不对等。政府投资项目委托代建单位一般采用公开招标方式确定，因此招标人经常会在招标文件中设置苛刻条件，将自身应承担的风险、责任转嫁给代建人。由于目前代建业务市场属于委托人的买方市场，代建单位为了参加投标，只能被迫接受“霸王条款”。在代建实施阶段，有的委托人不放权，甚至干预代建人工作，代建人无法真正发挥专业的“项目管理核心”作用。代建单位由于缺乏制度的保护，有“责”无“权”是典型现象，容易沦为“替罪羊”。迫切需要政府主管部门尽早制定并推行代建合同范本，合理确定责、权、利。

2)前期阶段与实施阶段代建单位责任划分问题。“办法”规定代建项目可采用全过程代建方式，也可采用分阶段代建方式，即分为前期阶段代建和建设实施阶段代建。前期阶段代建从项目建议书批复后开始至初步设计及概算批复止；建设实施阶段代建从施工图设计开始至工程竣工验收，办理固定资产移交手续止。“办法”要求代建人按照发改部门批复的概算严格控制项目投资，施工图预算不能超过概算。若由于代建单位原因造成项目总决算超总概算，增加的投资由代建人负责赔偿。采用分阶段代建模式，可能存在前期阶段代建时，因初步设计深度不够、概算编制不准确、批复概算投资偏低等对后续实施阶段代建时投资控制造成影响。由于前期阶段概算投资偏低，委托人又要求按原批复的建设内容、建设标准建设，造成实施阶段代建的施工图预算超过前期批复概算，而委托人却追究实施阶段代建人“超概”责任。为了减少扯皮现象发生，最好实行全过程代建。

3)代建单位与监理单位管理职责问题。“办法”规定“需要变更核定的项目总概算的，由代建单位提出，经项目监理单位同意后报使用单位”，代建单位与监理单位之间管理职责存在问题。制度设定时考虑的是监理单位与代建单位相互制约，赋予监理单位监督代建单位的职责，主管部门对代建单位的管理工作存有疑虑，希望通过监理单位制衡代建单位。该规定在实际工作中不利于代建工作开展，并与《建设工程监理规范》规定的监理职责相冲突。监理规范规定监理单位对工程造价进行控制，但该“造价”是指建设工程的“建安造价”，而非代建单位管理的项目总投资。项目总投资包括建安工程造价及建设工程其他费用。监理单位管理的工程造价，仅是代建单位管理的项目投资内容的一部分。“办法”规定的概算变更由代建单位提出，监理单位审核同意后再报使用单位，显然不适宜，超出监理单位职责范畴。既然代建单位代表建设单位统筹整个项目的管理，同时“办法”也规定代建单位对因其自身原因造成的投资增加应进行赔偿，应赋予代建单位充分的管理权限，这也体现责、权对等原则。只有给予代建单位充分的管理权力，代建单位才能对勘察、设计、监理、施工等参建单位进行有效管理，发挥专业化管理优势，达到推行代建制的目的。

3 代建费标准问题

2015年9月1日福建省发改委、省财政厅、省住建厅、省水利厅联合发文(闽发改法规[2015]613号)对“办法”中规定的代建费标准进行调整，虽然目前取费标准比原标准略有提高，但仍低于监理费标准，难以吸引优秀人才。以实施阶段代建与施工阶段监理为例，实施阶段代建从施工图设计开始至工程竣工验收，办理固定资产移交手续止，施工阶段监理从工程施工开始至竣工验收结束。施工图设计开始代建单位就已经介入，开展施工图设计、施工图审查、组织预算编制、招投标等代建工作。根据工程规模大小，一般实施阶段代建单位至少比施工阶段监理单位提早6个月开展工作；竣工验收后监理单位就已经结束监理工作，但代建单位还得负责竣工结算、环保验收、规划验收、档案移交、产权证办理、固定资产移交、财务决算等后期工作。因此，实施阶段代建单位比施工监理单位至少多工作1年以上。据测算，新的实施阶段代建费标准仍然比施工阶段监理费低13%左右。整体而言，代建费标准偏低，代建收入与代建单位所承担的责任和风险不对等。

4 代建履约担保费用问题

“办法”规定代建单位提交的履约担保不低于代建费的100%。但之后国务院发布并实施了《招标投标法实施条例》，“条例”规定“履约保证金不得超过中标合同金额10%”，目前“办法”尚未进行修订，虽然违反“招标投标法实施条例”规定，但很多项目招标时招标人仍要求代建单位出具代建费总额100%的履约担保。

由于整个项目代建时间一般需要3年以上，履约担保费用是一笔沉重的负担。委托人要求代建单位提供代建费100%金额的履约担保，主要是考虑实行代建制的项目一般建设规模都比较大，委托人担心建设资金安全。但“办法”已要求代建单位单独建账核算，定期向组织实施部门和省财政厅报送相关材料，保证建设资金的安全使用。实际实施过程中一般是代建单位设立由与委托人共管的代建项目专用账户，双方共同预留银行印鉴，保证资金使用安全。代建人支付的每一笔款项都要经过委托人审批同意，共同加盖银行预留印鉴后方可支付，建设资金管理是安全的，其实没有必要要求代建单位提供代建费100%金额的履约担保，希望有关部门能够依据《招标投标法实施条例》，尽早修订“办法”，或督促招标人执行国家的有关规定。

5 行业管理问题

管理体制方面，目前福建省没有专门的机构对代建行业进行管理。代建行业存在多头管理问题，也容易造成管理脱节，客观上也对行业发展造成不利影响。“办法”规定，省级政府投资项目推行代建制由省发改委负责指导和协调，代建项目投资由省发改委负责监督、管理，财务管理由财政厅负责监督，住建、审计、监察行政管理部门在代建实施过程中根据各自职责进行监督。“办法”虽然要求代建招标时，招标人需将招标文件向省发改委、住建厅、财政厅报备，接受行政监督，但实际实施过程中有关部门并没有形成有效的管理。如招标文件经常存在的履约担保金额不符合国务院《招标投标法实施条例》规定，也没有哪个部门要求招标人进行整改。对代建招标时项目是否具备招标条件也没有进行审查，如有的工程征地、拆迁尚未全部完成，不具备建设条件就开始实施阶段招标，要求代建单位进场，但对于非代建单位原因造成的工期拖延又不给予费用补偿，给代建单位造成重大损失。对招标文件存在的有违公平交易原则的“霸王条款”任由招标人滥用市场支配地位，如有的招标人在明知工期会拖延情况下，招标文件故意不明确具体的代建工期，又规定代建费包干，要求投标人必须予以响应。2007年我省省级政府投资项目试行代建制以来，存在延期完工的项目很多都与征地拆迁问题有关，但委托人又不给予费用补偿，大部分代建单位亏损严重。只有代建单位获得合理的利润，代建行业才能得到良好的发展。希望政府有关部门能够加强对代建招标文件内容的审查，同时也要对项目是否具备招标条件进行审查，在项目完成征地、拆迁工作，实现“净地”后，才允许实施建设。特别是征地、拆迁越来越困难，更要注意是否具备代建实施条件。也希望有关部门能够积极响应行业呼声，尽快征求并制定代建合同范本，维护各方主体的正当权益，创造公平交易的市场条件。

6 代建管理人才问题

代建管理人才是项目管理的基础，项目负责人是管理的核心。因此，代建项目负责人需要复合型的人才，既要懂技术，又要懂管理，其组织协调能力是关键。由于目前代建管理费标准比较低，很多优秀的管理人才流向待遇较高的房地产行业，代建企业很难与房地产企业竞争人才。虽然福建省试行代建制已经多年，但了解政府投资项目代建制的管理人员还是比较缺乏。人才匮乏是制约福建省代建行业管理水平提高的主要原因之一。本人认为可以通过两个方面加以调整：1)政府引导。当前房地产市场前景不明，前几年被房地产吸收的优秀管理人员已部分回流，目前代建费标准也有所提高，若政府部门能够进一步推进代建制，将有利于吸引优秀人才加入代建行业。2)成立代建行业协会，加强代建人员培训，提高代建人员水平；积极开展与省外同行的交流，引进先进省份的优秀代建人才和管理经验。

7 结语

虽然当前经济下行压力增大，同时受政府在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式(PPP)方式影响，政府在推行代建制方面力度有所减缓，但在非经营性政府投资项目中推行代建制是项目管理发展的必然趋势。尽管我省代建制在实施过程存在一些问题，但只要通过不断总结、规范和引导，政府投资项目实行“代建制”必将成为主要管理模式，在政府投资领域发挥更大的作用，也将提高我国的工程管理水平，并逐步实现与国际接轨。

[1] 绍兴市发展和改革委员会.关于绍兴市政府投资项目代建制实施情况的调研报告[R].2006.

[2] 尹贻林,阎孝砚.政府投资项目代建制理论与实务[M].天津:天津大学出版社,2006.

[3] 董 可.对政府投资项目实行代建制的思考[J].建筑管理现代化，2005(4):57-59.

[4] 闽政[2007]11号，福建省人民政府关于印发福建省省级政府投资项目代建制管理办法(试行)的通知[Z].

Discussion on the problems in agent construction system practice of Fujian provincial government investment project

Dong Jingchun

(XiamenChengshiEngineeringConsultingLimitedCompany,Fuzhou350003,China)

Introduced the background of agent construction system of government investment project, from the legal status, contract main responsibility and authority, agent construction fee standards, industry management and other aspects, analyzed the existing problems during the practice in agent construction system practice of Fujian provincial government investment project, and put forward specific measures, for reference.

project management, agent construction system, construction stage, risk

1009-6825(2016)22-0239-02

2016-05-23

董敬春(1974- )，男，工程师

TU712

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