稽察技术在重大建设项目管理中的应用研究

谢 小 微

(杭州市发展规划和体制改革研究院(杭州市投资项目评审中心)，浙江 杭州 310000)



稽察技术在重大建设项目管理中的应用研究

谢 小 微

(杭州市发展规划和体制改革研究院(杭州市投资项目评审中心)，浙江 杭州 310000)

解释了重大建设项目稽察的定义，介绍了稽察的方式及主要做法，并从项目前期准备、招投标、合同管理、财务管理等方面，分析了稽察过程中存在的问题，最后提出了问题的解决策略。

建设项目，稽察技术，财务管理，招投标

0 引言

《浙江省重大建设项目稽察办法》(省政府令第338号)的颁布施行，标志着我省项目稽察工作进入了新常态，同时对各地的稽察工作提出了新要求。本文结合有关工作情况，拟对加强重大建设项目稽察工作进行思考，以供参考。

1 重大建设项目稽察的定义

稽察概念可以解释为：稽察就是调查研究，明察秋毫，稽察工作就是“警察的警察，监理的监理，管理的管理”；稽察就是考核、调查，是对项目全过程、全方位的监督。所谓全过程，就是对从项目的立项、施工到项目的竣工验收等全部过程进行监督。所谓全方位，就是除了项目建设单位本身，项目建设的环境以及项目建设政策的制定，都纳入了稽察的范围。稽察是项目管理的特殊手段和方式，是一种综合动态的监督管理活动。

重大建设项目稽察是政府项目主管部门对政府投资重大建设项目的建设内容和标准，工程质量和进度、招标投标、资金管理等关键环节和主要内容进行监督检查，以及对项目业主、参建单位和中介机构与重大建设项目有关的行为等方面实施监督检查，确保工程按期完工，保障国家资金安全和投资效益。

2 稽察方式方法

2.1 稽察主要方式

1)全面稽察。全面稽察是指对某一重大项目的前期审批、招标投标、项目管理、工程质量和进度、资金管理等关键环节和主要内容进行全面监督检查。

2)专项稽察。专项稽察是指对某一重大项目特定阶段、关键程序、重要内容开展专题监督检查。

3)联合稽察。联合稽察是指各级发改部门与各级有关项目主管部门联合对建设项目开展的监督检查。

4)稽察调研。稽察调研是指以浙江省投资项目信息管理系统为基础，根据工作需要确定专题，提出项目专项督察或调研。

2.2 稽察实践过程中的主要做法

在实践中，现场稽察工作主要采取“听、看、查、核、谈、追”的方法。

1)一听。听取项目主管单位、项目单位以及设计、施工、监理等有关单位对项目建设过程的情况汇报。

2)二看。现场查看工程质量和现场管理情况，有关质量检测机构和检测设备的情况，必要时可以进行抽样检验。

3)三查。查阅项目的有关文件和资料，包括向有关部门调查核实项目的有关审批文件，设计资料、设计图纸、招投标的有关文件、资料和签订的各种合同，建设项目的财务报表、会计账簿、会计凭证，项目单位的各项规章制度，监理日志和监理报告。

4)四核。核实有关情况，包括向有关部门调查核实项目的资金来源和资金使用情况，勘测设计、施工、监理单位的资质、合同执行、现场服务和信誉情况。

5)五谈。与参建单位的有关人员座谈，或找周围的群众谈话，多方面了解情况并听取他们的意见。

6)六追。对于有疑点的问题，要一追到底。

3 稽察发现常见问题

重大建设项目管理是一项非常复杂的任务，又是一项专业性非常强的工作，涉及的领域多，程序操作复杂，总结重大建设项目稽察的实践经验，发现多数项目存在以下几个方面的常见问题。

3.1 项目执行基建程序规范性不够

建设程序是国家对建设项目的重要管理控制措施，是基本建设各项工作必须遵循的先后次序。稽察发现，执行基建程序规范性不够的问题出现比例较大，程序倒置情况比较普遍，涉及到项目各个环节的都有。如：建设在前，批复在后；取得土地权证在前，规划选址意见批复在后；环评批复在前，项目立项在后；施工招投标工作在初步设计批复之前等情况。程序倒置或不到位，使基建程序形同虚设，直接成为影响工程质量控制和安全控制的重要因素，增加了项目实施的风险。

3.2 项目前期工作不到位

重点建设项目前期工作非常重要，因前期工作不到位造成的项目问题性质一般比较严重。稽察发现，部分项目前期论证不够充分，建设过程中工程变更、概算调整较大。如：部分中央投资项目申报与原审批项目的衔接存在缺陷，个别项目的投资、建设规模与国家计划差距较大，国家投资计划无法执行到位；部分企业资金申请报告编制不够仔细，项目实施与资金申请报告差异比较大；工程实施阶段与概算编制预设条件有较大偏离，设计变更多，概算指导作用基本没有体现；地形勘探不周全，导致合同外增加投资。

3.3 项目招投标不规范

实行招投标是有效控制项目投资，促进企业公平竞争的重要保证。稽察发现，部分项目该实行公开招标的未实行公开招标；部分服务类标的未经招标直接发包，如勘察与设计大部分以委托形式；个别项目的主要材料未经招投标直接签订协议确定供货方；个别合同拆分规避招标;招标文件存在缺陷，编制依据引用有误；部分垄断性部门建设的项目，往往采取材料自供或直接委托下属单位参建，存在“同体建设”的现象等。

3.4 项目合同不规范

合同是维持项目业主和参建各方关系的纽带，是分清项目业主和参建各方责任、权利和义务的依据。稽察发现，部分项目合同文本过于简约，法律执行力下降；合同文本缺失专用条款，合同引用不明确，降低行业标准，对日后管理带来不便；执行合同不够严格，未按合同约定支付履约保证金或提供履约保函；存在资金超前支付现象，直接增加了业主单位风险；总包分包约束关系不明确；调整概算投资后合同未进行及时变更或签订补充合同等；有些项目存在业主指定分包、平行发包等导致的合同界面不清、责任扯皮情况，影响工程实施。

3.5 项目建设单位筹建管理能力不足

项目建设单位在推进项目建设进程中,起着重要的核心作用。稽察发现，部分项目“项目法人负责制”未得到真正执行，受行政干预大；筹建管理力量不足，专业化程度不高，项目涉及的专业技术和管理人员非常缺乏，内部管理制度不完善，对于项目管理人员的责、权、利缺乏制度化的规定。

3.6 项目参建单位履职不佳

项目参建单位的履职能力对保障项目质量、进度、效益起关键作用。稽察发现，部分项目参建单位履职不佳。

一是部分施工单位组织管理不严，施工组织设计或施工方案审批不规范，制定的安全事故应急预案针对性不强；人员更换频繁、缺位严重、履职不严，项目部人员变更均未经监理和建设方同意；代建单位履职不佳，管理人员数量经验不足，代建管理不规范，对现有合同范围内的成本控制、进度管理缺乏相应措施；部分基层单位负责的民生工程如供水和基础设施类项目，专业人员较为匮乏，项目建设管理意识薄弱、经验较为不足。

二是项目监理履职工作流程未闭合，存在失职现象；监理人员到位不足；签发不规范，监理月报流于形式，与工程实际情况不一致；个别项目监理方案和监理细则缺乏针对性，监理资料不全，部分重点部位、关键工序实施旁站监理细则编制不规范或未编制；对施工单位进度、投资控制措施未体现，如对进度款审批支付没有具体的审批意见等。

三是项目中介服务不到位，项目中介服务质量参差不齐，部分中介服务机构为经济利益忽视工作质量，对质量意识和品牌意识不够重视，核心竞争力提升不明显，从而影响了项目的实施以及管理。

3.7 项目财务管理不规范

对于重点建设中的中央资金管理和使用，应严格按照专户存储、专款专用的规定；对于基建项目，项目单位应设基建账户，规范管理使用。稽察发现，部分项目对于中央资金“专户专账、专款专用”要求不了解，不能执行到位；部分项目单位未设基建账户，存在与经营账户混合建账；财务科目设置不清，财务核算不够规范，资金存在违规出借现象；与工程无关的费用纳入项目待摊投资，款项支付缺乏依据；挪用项目贷款资金，但承担贷款利息支出等不规范的问题时有发生。

4 结语

《浙江省重大建设项目稽察办法》的颁布，使全省范围内开展稽察工作的依据由规范性文件提升到政府规章，对更好地规范重大项目稽察、加大重大建设项目管理具有重大意义，同时《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》中提出的强化重大项目稽察制度，可见重大项目稽察在建设项目管理中的重要作用。在今后的项目管理中，加大重大建设项目稽察工作势在必行。

[1] 省政府令第338号，浙江省重大建设项目稽察办法[Z].2015.

[2] 浙发改稽察〔2015〕770号，省发改委、省法制办《关于贯彻落实<浙江省重大建设项目稽察办法>实施意见》[Z].

[3] 中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见[Z].2016.

[4] 浙江省重大项目稽察办.重大项目稽察实务研究[Z].

[5] 项目稽察工作方法的理论与实践研究[EB/OL].http://www.czt.gov.cn/Info.aspx?ModelId=1&Id=2003.

On application of auditing technique in program management in important construction programs

Xie Xiaowei

(Hangzhou Development and Planning and System Reform Institute(Hangzhou Investment Program Auditing Center), Hangzhou 310000, China)

The paper interprets the definition of the auditing of the important construction programs, introduces the main approaches and means in the auditing, and analyzes some problems in the auditing process from the program preparation, bidding, contract management, and financial management, so as to point out some solution strategies for these problems.

construction program, auditing technique, financial management, bidding

1009-6825(2016)30-0225-02

2016-08-06

谢小微(1984- )，女，工程师

TU712

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