PPP项目的运作探索

赵 金 菊

(山西建筑工程(集团)总公司，山西 太原 030002)



PPP项目的运作探索

赵 金 菊

(山西建筑工程(集团)总公司，山西 太原 030002)

简要介绍了PPP模式的特征、PPP项目的参与方及基本合同体系，针对PPP项目的运作难点，从重视项目前期调查、必须经过物有所值和财政承受能力论证、精心设计PPP项目运作流程三个方面，给出了相应的难点突破建议。

PPP模式，社会资本，合同体系，项目融资

政府与社会资本合作(PPP)作为国家热推的一种项目融资模式，近几年进行的如火如荼。笔者所在的公司也在PPP浪潮的席卷下，积极学习PPP政策法规、解读、风险、案例特征及成败分析，以保证公司PPP项目资金投入的安全性和效益性。笔者结合自己参与的PPP项目实际操作，对PPP项目运作过程中涉及的相关问题进行了总结、分析，并做如下探索。

1 政府与社会资本合作(PPP)模式简介

PPP模式是政府和社会资本合作(Public-Private Partnership)模式的简称，全生命周期整合环节包括投资—建设—运营，准入条件之一是项目必须属基础设施及公共服务领域，国家鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、文化等公共服务领域采用PPP模式。

PPP模式的特征是社会资本无固定收益，且与政府合作期限长(合作总期限原则上不低于10年)，社会资本承担的风险责任比较大，但运作成功后社会资本方能够得到长期的合理回报，合作期内有政府付费、用户付费、可行性缺口补助付费等方式，付费机制可选择、灵活、保障性强。对政府而言，PPP模式能够减轻或者缓解政府当期的财政压力，对价方式强调绩效评价付费，政府承担的风险相对较小。所以PPP模式作为一种新生事物，虽然诞生的时间不长，且政府和社会资本普遍缺乏经验，在实际操作过程中也遇到了诸多问题，但仍然受到了政府和社会资本双方的热捧。

2 PPP项目各参与方

PPP项目实质是各种具体模式如BOT，ROT，TOT等的统称，整个运作过程涉及投资、建设、运营、重组、移交等环节，所以项目的参与方就包含了多种层面：

1)政府层面；2)社会资本层面；3)融资方层面；4)承包商、专业分包商、供应商层面；5)专业运营商层面；6)保险公司、专业机构层面。

3 PPP项目的基本合同体系

通过梳理PPP项目的现状及特征，形成其基本合同体系，围绕合同体系进行PPP项目的探索，更有助于厘清项目实际运作思路：

1)PPP项目合同；2)融资类合同、股东协议；3)各类承包合同；4)供应合同；5)运营服务合同、产品或服务购买合同；6)保险合同、各专业机构履约合同。

因PPP项目所处的地域、行业、市场环境等情况的不同，所以每个项目都有其个性特点和需求，且受项目各参与方的合作意愿、风险偏好、谈判能力等方面的差异，最终表现为合同内容上的千差万别，需要在实践中具体项目区别对待，在基本合同体系的架构基础上制订最适合本项目的合同体系。

4 PPP项目的运作难点

PPP项目的运作难点贯穿项目整个过程，站在社会资本的角度，PPP项目从项目识别、项目用地阶段开始，到项目交易结构、采购程序、定价机制、政府履约担保、绩效评价、项目融资、资源补助、优惠政策等环节，都面临较大的风险。其中，最大的风险来自政府信用，所以政府的契约精神成为PPP项目成败最为关键的因素之一。

PPP项目产生的时间不长，执行依据、立法保障等尚在完善细化过程中，所以，PPP模式起步阶段的项目运作面临更多的风险，如法律依据变更风险、项目手续审批延误风险、政府决策失误风险、前期决策过程冗长风险等。而且多数政府经济状况积病已久，地方政府以往财政缺口较大，债务处理、财政承受能力等问题的解决尚需时日，诸多“开篇”难题导致合作双方虽有心但在项目推行过程中最终畏难中止或失败。

社会资本不是慈善机构，积极参与PPP项目的最终目的还是要有所收益。PPP项目具有投资额大、投资时间长等共性，社会资本必须借助融资机构或财团的资金力量才能保证项目的成功。所以社会资本方在筛选、洽谈、开拓PPP项目时就更为慎重，融资往往采用企业融资和项目融资的组合方式。一般有能力承接PPP项目的社会资本方，企业融资的难度不大，但额度有限，不足以支撑整个项目的完成。而采用项目融资时，又会遭遇项目融资难以实现有限追索权；融资成本高、担保要求高、收益权质押担保认可度低；收益权质押登记障碍；贷款融资期限较短等难点。任何一个PPP项目的成功，都离不开融资机构或财团的资金支持，而其中项目融资时社会资本能否争取到足够的增信支持，又成为影响融资成败的主要因素。

资金紧张是政府采用PPP模式进行基础设施投资建设运营的主要原因，而确定了PPP模式运作项目后，又面临大多数PPP项目没有收益来源，或者项目收益经测算后无法有效覆盖项目的投资成本，同时没有保障性付费机制的项目启动后因为贷款融资方面也没有保证，最终导致社会资本打退堂鼓。如果有的项目社会资本坚持合作，金融机构或财团还要考察地方政府是否有能力足额及时偿还款项。如果地方政府一年财政预算收入低于10亿元，多半会被金融机构“嫌弃”，通常不被列入可融资名单。除了年度财政预算收入的考核外，金融机构或财团还要评审包括融资方信用、项目优势、交易结构、融资渠道在内的许多条件，没有完全统一的标准，需要具体项目具体分析。

综合以上PPP项目的运作难点，政府与社会资本要想促进项目落地，就必须深入分析项目特点、地域特色，从PPP的模式选择、合作对象筛选、程序规划、融资渠道拓宽等方面，结合项目自身现状，借鉴学习成功案例，精心设计出适合本项目的PPP模式和运作方式。

5 PPP项目的难点突破

要想突破PPP项目的难点，必须综合考量整个运作过程可能出现的阻力、障碍和问题，了解当地的PPP项目基建审批及模式审批流程，对风险进行预判，协商项目风险范围，逐一制定风险控制措施，在合同中约定风险范围之外的调价机制，尽可能形成完整严密的合同体系。

5.1 重视项目前期调查

对社会资本而言，PPP项目的参与具有很大的风险，所以项目识别阶段必须重视项目前期尽职调查，包括相关法律、财务制度、市场状况、技术条件等，在充分进行前期调查的基础上，谨慎介入可研未批复的项目，因为正式介入后，项目数据不断变化可能导致运行计划赶不上变化而搁浅；可研未批复的项目，因投资额未确定，加大了社会资本的融资风险与不可获得性；可研批复前，政府还没有投资的概念，运行过程中可能会造成项目资金闲置浪费或不到位的风险等问题。

笔者实际参与的一个PPP项目就属于可研未批复项目，因政府与社会资本还未真正捆绑在一起，政府对社会资本的信任只能通过各种保证金来制约，而可研未批复造成的变数又成为社会资本支付大额度保证金的审批障碍，所以，在可研批复前即开始运作的PPP项目，对政府和社会资本均存在一定的困难与风险，这就要求所有参与方必须做好相应的合同风险防范，用法律文件来填补政策滞后产生的空档。

5.2 必须经过物有所值和财政承受能力论证

物有所值和财政承受能力论证关系到PPP模式的合规性，更是社会资本投资安全的前提保障，如果PPP项目所涉及的财政性支出未纳入年度政府预算体系，则项目无法列入当地PPP项目目录，并进行中期财政规划预算统筹。项目财政支出不能依法纳入预算，将为政府付费埋下直接隐患。当PPP项目运行过程中，实际操作环节项目出现相关政策缺口或者政府不承认某些政策时，社会资本可以通过第三方(如：金融机构、法律机构等)与政府交涉，以达到项目正常推进并与相关政策缺口平衡与融合的效果。这就要求，政府、社会资本与第三方(如：金融机构、法律机构等)之间，要签订相关的合同或协议，必要时按照约定执行或补充完善相关条款以保证项目正常运行。

5.3 精心设计PPP项目运作流程

PPP项目的操作流程依次为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行及项目移交，项目识别完成后项目准备阶段的关键是PPP项目实施方案的编制与审核。PPP项目实施方案建议包含项目的核心理念，应用到本项目的优势，在当地的实施背景，相关的法律依据及政策文件，还有项目实施路径、绩效标准、风险管理、项目公司运营模式、采购方式及程序、融资方案、监管方案、项目移交等决策性文件。在当前大环境下，要保证PPP项目落地，必须根据项目自身经营项目和非经营项目的合理搭配，破解PPP项目失败案例的操作问题，因地制宜创新变通。尤其是从失败案例中更能汲取项目模式设计的经验，综合国内外比较典型的PPP项目失败案例，应注意的问题总结如下：

1)政府与社会资本的分工与风险分担必须公平合理，由对某风险最有控制力的一方承担相应的风险。政府在项目中不能干涉过多，否则社会资本无论从设计、融资、建设、采购、施工还是运营，都会非常被动，如果最后经营预期无法实现，只能被迫由政府接手，形成双输局面。

2)项目的实施机构一定要取得相应的授权，有了合法的身份，在PPP项目的操作过程中，即使遇到强势政府，也能规避一定的风险。在条件允许的情况下，社会资本应设法主导实施方案的编制，在财务测算、税收筹划和可研报告编制等方面争取更多的主动权，以免后续陷入被动或项目无法实施导致流产。

3)审批后的实施方案要作为PPP项目的合同附件，在项目操作过程中，随时查阅，调整、完善PPP合同。

4)在PPP项目的采购阶段，具有施工总承包资质的社会资本方，要争取PPP项目投资与项目施工合并招选，不再进行二次招标，否则社会资本方将面临投资风险、二次招标第三方中标损失施工利润、施工进度不易操控等困难而导致项目失败的可能。

5)在PPP项目执行过程中，重视绩效考核，否则影响后续定价调价、付费机制的科学性。绩效考核标准的设定要依法合规合理；考核方法应当由通晓本项目的考核方合理设置；付费方式应当合理安排。

6)尽量选择使用者付费的形式。因为PPP项目回报方式中，传统的道路、机场、桥梁等基础设施项目已经形成了一套比较成熟、科学的使用者付费形式，社会资本对使用者付费的投资顾虑较少。而环保、养老、海绵城市等一些新型项目，因为工程巨大难以准确测算回报，且政府付费、政府缺口补贴付费体系尚不成熟，故此类项目往往不被社会资本看好，导致项目难以落地。

7)预防融资风险。融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资条件不满足、融资渠道不足等因素引起的风险，其中最主要的表现形式就是项目资金筹措困难。PPP项目的一个特点就是政府招标选定PPP社会资本中标方之后，政府与中标方先草签特许权协议，中标方要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，完成融资后特许权协议才可以正式生效。如果在约定的融资期限内中标方未能完成融资，中标方将会被取消中标资格并没收投标保证金，或者政府提取履约保函直至终止项目合同。

8)充分考虑市场需求变化的风险。市场需求风险是指排除唯一性风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。此类风险多采用使用者付费或者使用者付费+政府缺口补贴的付费方式。市场需求变化引起的收益不足风险和政府信用风险产生的连锁反应，无论合作双方任何一方承受不了，都会导致项目中止或失败。

6 结语

由于PPP模式是一种新生事物，我国政府和社会资本普遍缺乏经验，在实际应用过程中都是摸着石头过河，因为以上出现过的实际问题而导致项目失败的案例很多，在今后的项目实践中，还需不断分析总结，找出导致项目失败的其他风险因素加以重点关注，以提高今后在PPP项目实践中的指导价值。

[1] 王守清,柯永建.特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP)[M].北京：清华大学出版社，2008.

[2] 柯永建,王守清.特许经营项目融资(PPP)：风险分担管理[M].北京：清华大学出版社，2008.

[3] 周兰萍.PPP项目运作实务[M].北京：法律出版社，2016.

[4] 金诺律师事务所.政府和社会资本合作(PPP)全流程指引[M].北京：法律出版社，2015.

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[6] 财政部.PPP项目合同指南[Z].2014.

[7] 政府和社会资本合作项目物有所值评价指引[Z].2014.

[8] 财政部.政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引[Z].2015.

The operation exploration on PPP project

Zhao Jinju

(ShanxiConstructionEngineering(Group)Corporation,Taiyuan030002,China)

This paper briefly introduced the characteristics of PPP mode, PPP project participants and basic contract system, according to the operation difficulties of PPP project, from paying attention to project early investigation, must through demonstration of value for money and financial capacity, carefully designed PPP project operation process three aspects, put forward corresponding difficult break suggestions.

PPP model, social capital, contract system, project financing

1009-6825(2016)27-0207-03

2016-07-18

赵金菊(1974- )，女，工程师

TU712.1

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