城市设计弥补控制性详细规划缺陷机制研究

田阿惠

(西南科技大学, 四川绵阳 621010)



城市设计弥补控制性详细规划缺陷机制研究

田阿惠

(西南科技大学, 四川绵阳 621010)

【摘要】从控制性详细规划的控制和引导机制入手，总结控规在市场经济运作过程中控制作用失效和弹性不足的尴尬地位。通过对城市设计特点的阐述，针对控规运作出现的一些弊端，提出运用城市设计的手法，弥补控规缺陷的机制，探索城市设计与控规相结合的运作方式。

【关键词】控制性详细规划;城市设计;容积率;弹性控制

城市控制性详细规划(以下简称“控规”)是通过地块划分并规定其使用性质、制定控制指标及其他建设管理要求等方式，落实总体规划或分区规划，指导修建性详细规划，达到承上启下的作用。《城乡规划法》的实施，使得控规的重要性不断提升，成为我国城镇建设发展的法定依据。但是随着城市的快速发展，传统的控规编制出现了弊端，其控制作用的减弱和弹性不足的问题也日益突出。因此从控规的控制机制入手探索有效的弥补方式，实现控规对城市建设有效的控制和管理显得尤为迫切。

1当前控规运作的缺陷

控规的控制方式主要通过指令性指标和引导性指标进行。在实际的规划编制过程中，以指令性指标为主。指令性指标是通过定量指标的确定对开发条件和建设强度进行控制，主要有用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等和用地开发条件关系比较紧密的相关指标。引导性指标旨在对地块开发进行引导，如建筑形式、体量和色彩等，只作为辅助性的引导。通过对控规控制方式分析及对长期实践的结果分析，可以看出控规的缺陷主要在于以下几方面。

1.1控规自身指标体系的缺陷

从控规的指令性指标和引导性指标来看，首先，其客观性不足。控规的控制性指标如用地性质、建筑红线后退距离、容积率、建筑高度等作为强制性指标，大多是以规划师的经验数据或过度放宽的方式制定，缺乏有力依据，其控制作用明显不足。尤其在其面向市场之后的被迫调整，使得控规的作用几近失效。其次，控规控制指标体系多为二维空间管制，虽然容积率、建筑密度等指标也可以从三维的角度进行控制，但由于控制不足或缺乏弹性导致了对三维空间控制的不足。控规管制的二维性还表现在成果上，控规的成果包括文本、说明书、基础资料汇编、图纸、图则等内容，一来操作性不强，二来未能直观体现城市建设蓝图，不便于公众参与。

1.2控规的控制弹性不足

控规最主要的控制内容就是地块划分、地块性质、控制指标。地块划分是控规的第一个重点，关系到城市肌理和文化脉络，是塑造城市特色的重要方面。然而当前“合理划分地块”并没有具体的操作手段，如果控制不当，则会出现城市机械发展。这种“硬控”缺乏弹性，控制了近期城市发展却削弱了远期的可调控性，可能造成城市特色丧失，也不利于城市的合理生长。至于地块性质，更是缺乏弹性，传统控规只是根据以往实践或当地的政府引导来确定地块兼容性，同一种用地类型的兼容性几乎都一样，缺乏分区对待。控制指标作为控规的核心，是一种自上而下的编制方式。尽管“弹性控制”的呼声从未间断，但是在自下而上的市场需求下，也使得指标弹性出现过大或过小的问题，引起建设强度的失控，给片区的基础服务设施和管理带来压力，也使得控规的控制作用失效。因此，控规编制必须结合市场发展，以理性需求为向导，科学合理地控制和引导城市建设。

1.3控规的针对性不强

传统控规在核心地块与一般地块的指标控制上面往往采用相似的弹性尺度，近期地块与远期地块也无明显的区别对待，这种缺乏针对性的控制，与修建性详细规划之间存在一定落差，容易造成核心区的功能降低，城市形象下降，文化特色丧失等。

1.4控规的运作方式无法满足公众参与

多元主体参与规划是未来的趋势，包括规划编制、决策、实施等各环节。人是城市主体，伴随着当前民主进程的快速推进，公众参与城市管理的意识已经提高到了一个新的层次。但是控规自上而下的运作方式和公众参与可能性存在较大的矛盾，因此必须寻求一种能够保证广大人民群众较好地参与到城市规划中的方式。

2城市设计的特点

城市设计是对城市的体形、空间、环境所做的规划设计，是一种更具象的设计。城市设计的内容和运作方式决定了它有以下几方面特点。

2.1三维空间展示，弹性大，战略性强

城市设计的成果并没有统一的标准，其研究成果是根据具体研究对象的实际情况和预期目标而定的。从已经完成的城市设计来看，城市设计注重从宏观的空间形体和整体环境上把握研究对象，凸显城市发展战略，成果更多的以三维空间展示，能够弥补控规对城市风貌和环境空洞的文字描述缺点。于加强规划的民主参与而言，操作性也会增强。

2.2对城市文脉及城市风貌控制性较强

城市设计的一个重要思想是传承城市文脉，注重从历史延续、空间肌理及文化维度对城市进行思考和设计，而不是单纯地为了满足城市的建设和运营而做出的符合规范的规划成果。比如城市开敞空间和生态廊道，在总规和控规中，只是通过广场、公园和绿地的划分，对绿地率的控制，加上文字描述来控制引导城市的风貌，并未有实际的可参考性。而城市设计则能通过整体空间设计，利用尺度优势，通过对建筑体量、形式、色彩、风格等的塑造，建立城市特色框架，为下一步的修建性详细规划提供具体参考，有利于城市文脉的延续和城市特色的保持。

2.3对城市建设的针对性强，远近结合，动态引导

从城市设计当前的成果来看，如果是宏观区域的战略设计，注重的是城市文脉传承和整体环境协调；如果是核心地段街区的细部设计，则注重节点和控制点的人性化设计以及重点建筑的形态。城市设计通过对城市不同地块的不同设计，重要地段详细设计，一般地块概念设计，近期地块重点设计，远期地块多维动态设计。这样有针对性的设计，能够对城市空间塑造和健康生长起到重要的作用。这种近远期的动态控制，也更能适应市场的发展。

3城市设计弥补控规缺陷的引导机制

城市设计的内容和特点从一定程度上可以弥补控规的缺陷，如何将城市设计融入控规的编制过程，笔者试从以下几方面进行探索。

3.1城市设计引导控规控制指标的制定

以容积率为例。容积率是控规中对地块开发条件和建设强度进行控制的关键指标，目前对容积率的确定暂无统一的标准。当前学术界出现了多种容积率的确定方式。邹伟良认为应该在城市设计指导下进行容积率分区控制。控规应以成熟的城市设计方案或设想为根据，确定容积率指标[1]。平茜、杨新海提出了基于弹性控制的容积率赋值方法，并应该以初步拟定容积率、评价区位条件、注入城市设计思想、拟定“设计容积率”、引入“协作决策”这种技术路线进行逐步确定[2]。由此可见，从城市设计的角度确定容积率，已经成为一种共识。

那么，从城市设计的角度来引导控规容积率合理化确定，就要从城市发展战略上开始。作为未来城市内涵和特色的生态廊道、文化脉络、空间格局应该首先被控制，通过细化的城市设计，构建城市空间骨架。在此基础上，笔者认为应该充分地发挥城市设计的灵活性，利用经济学、地理学、社会学等学科理论对城市进行功能分区，在城市分区的基础上进行容积率分区，并建立各分区的有弹性的数学模型，得出适宜的容积率区间。再从城市设计的角度得出区间容积率后，可以为控规的容积率提供参考，避免控规调整指标的随意性和主观性。这种分区控制的方式同样适用于建筑高度、建筑密度等指标的确定，有利于提高控规的权威和合理性以及可操作性。

3.2城市设计引导控规弹性与刚性的协调

从开发强度来看，城市建设用地主要有已开发建设的用地、近期开发的用地和远期开发的预留发展用地。控规的弹性主要针对近期开发的建设用地和远期开发用地。由此，减弱近期用地的弹性，加大远期用地的弹性，减弱核心地块的弹性，加大一般地块的弹性，成为控规弹性控制的主要内容。这些内容需要以具象的城市设计作为手段，对于近期开发地块和核心地块结合城市特色细分地块，必要时作细部的城市设计，减小指标弹性幅度；对于一般的远期地块，则结合发展需要，配以合理规模的公共服务设施，设置弹性支路，放松控制指标。

控规的刚性主要体现在对已开发建设的用地的控制。一方面在于要尊重现状产权地块，避免由于产权纠纷造成控规的可实施性降低，此地块的控制则根据现状进行控制，限制其过度建设，必要时对风貌及生态环境进行引导。另一方面体现在城市安置区、保障性住房的落实，以及公共服务设施的强制性配套方面。通过城市设计的手段，促进控规弹性和刚性的协调，有利于城市的健康有序发展。

3.3城市设计引导城市用地效益的提高

城市建设用地一直以来面临人多地少的矛盾。城市扩张、占用耕地等手段，并不能解决根本矛盾。楼越建越高，城市道路无限拓宽等一系列行为，并不能根治城市病，依然会造成行车的堵、停车的难。优化城市结构，提升用地效率，无疑是缓解人地矛盾的一条出路。这一方面需要从总规控规上确定合理的功能分区，协调居住、工作、生活之间的需求，保证公共服务设施以及广场绿地的合理分布及高效利用。另一方面，需要从城市设计的角度，对城市立体空间进行合理设计，引导地下空间的开发。以地上空间整体开发为基础，统一协调地下空间设计，在地块出让前提出相关地下开发要求。

4结论

城市设计与控规相结合，能够弥补控规所固有的缺陷，提高控规的控制效率和合理性。同时，将城市设计纳入控规的编制过程，也提高了城市设计的可实施性。笔者认为二者在编制程序上应该同时进行，通过控规进行城市战略规划，确定生态廊道和空间格局，确定城市地块性质，对重点地块通过城市设计进行地块细分和细部设计，引导控规控制指标的弹性设置，分工明确又相互作用。在我国当前的形势下，可以作为一种行之有效的手段，更加科学合理地指导城市建设。

参考文献

[1]邹伟良.基于城市设计引导的控制性详细规划指标控制研究[J]. 建筑技术,2009(5):137.

[2]平茜,杨新海. 基于弹性控制的控规容积率赋值方法研究[J].现代城市研究,2012(12):14-31.

[3]姚干.控规体系中城市设计价值研究[C]//中国城市规划年会论文集,2010.

[4]田莉. 我国控制性详细规划的困惑和出路[J]. 城市规划,2007(1):16-20.

[5]聂康才,周学红. 城市规划民主与公众参与[J]. 城市问题,2005(4):17-19.

[6]唐历敏. 走向有效的规划控制和引导之路[J]. 城市规划,2006(1):28-33.

[7]颜丽杰. 《城乡规划法》之后的控制性详细规划——从科学技术与公共政策的分化谈控制性详细规划的困惑与出路[J].城市规划,2008(11):46-50.

【文献标志码】A

【中图分类号】TU981

[作者简介]田阿惠(1991～)，女，硕士研究生，研究方向：城乡规划。

[定稿日期]2015-08-26