集体林权配套改革措施探索

张雅萍

(宝鸡市陈仓区林业站，陕西 宝鸡 721300)



集体林权配套改革措施探索

张雅萍

(宝鸡市陈仓区林业站，陕西 宝鸡 721300)

摘要：积极实施林权配套改革，促进区域林业产业发展，是集体林权制度改革当前乃至近期摆在各级林业行政主管部门面前的一项重要工作。本文针对宝鸡市陈仓区的林权工作现状及本区林权配套改革举措，分析了在实施林权配套改革过程中存在的主要问题，提出了一些切实可行的工作建议。

关键词：集体林权；制度；改革措施

集体林地是国家重要的土地资源，是发展林业产业的重要生产要素，是广大农民群众重要的生活保障。集体林权制度改革工作是继家庭联产承包责任制后在农村实施的一项重大变革，是农村生产关系的一次重大调整，是建设生态文明、实现林业可持续发展及促进山区农民增收的一项战略任务[1-2]。早在1981年,中共中央、国务院就颁布了《关于保护森林发展林业的若干问题的决定》(中发[1981]21号),实施以“稳定山权林权、划定自留山和落实林业生产责任制”为主要内容的“林业三定”改革,陈仓区(原宝鸡县)林业主管部门积极响应上级号召，积极贯彻落实林业三定政策，1981年至1983年期间，全县1.9万户农户承包到4 500 hm2集体山林，17 000 hm2荒山承包到农户手中，其中赤沙镇放马沟村7户农民当年造林130 hm2，极大地激发了群众植树造林发展产业的积极性。“林业三定”政策使广大林农分到了自留山,使一部分集体山林落实了经营主体，推动了林业发展。但随着历史发展，集体林经营仍然存在山林产权不明晰、经营主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题，严重制约着林业发展。

2008年,随着《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]20号)文件的颁布实施,标志着全国范围内新一轮的集体林权制度改革工作(下简称林改)正式启动实施。同年,福建省作为国家林业局确定的试点省份率先实施林改，2004年,江西省7个试点县市开始实施林改，2007年9月开始，陕西省在宝鸡市的太白县等10个县区试点林改，2009年，宝鸡市集体林权制度工作全面展开，陈仓区集体林权制度改革工作跨入一个新的历史阶段。

集体林权制度改革主要从明晰山林产权这一根本问题入手,基本确立了林农经营山林的主体地位,真正实现了“明晰所有权,放活经营权,落实处置权,确保收益权”,给予了林农真正意义上的物权,从根本上消除了制约集体林业发展的体制性障碍[3-5]。通过实施组建林业产权管理信息服务中心、构建基层林权流转交易平台及产业发展技术服务网络体系等一系列林权配套改革措施，为区内林业产业又好又快发展奠定了良好基础。

1宝鸡市陈仓区集体林权制度改革现状

1.1主体改革工作完成情况

陈仓区现有集体林地面积7.95万hm2，占全区林地总面积一半以上，林改主要涉及渭河南及西部山区的12镇，186个村，1 013个村民小组，48 333户农户，19.74万人。

截止2010年10月，全区已将所有集体林地全部确权到户。共签订完善林地承包合同1.7万份，签订林权登记申请表4.7万份，确权户数2.5万户，累计调处各类林权争议纠纷24起，涉及面积0.3万hm2。全区林改累计发放林权证5.1万本(注：含退耕还林发证本数)，发证户数3.3万户，发证宗地5.8万宗，发证面积7.93万hm2，发证率99%。

在工作过程中，通过实施分类指导、分区施策、依法依规、规范操作、强化指导等措施，进一步明晰了集体林产权，提高了林地生产力，逐步实现了“资源增长、林业增效、林农增收”的目标。基本实现了“山定权、树定根、人定心”的改革预期目的，主体改革初显成效。

1.2实施林权配套改革的主要举措

林改主体改革进一步解放了林地生产力，破解了林农发展林业产业的制约瓶颈，进一步拓展了发展林业产业的空间,是对以林地为核心的森林资产权益关系的重大调整，但林权配套改革面临的问题也不容忽视,林业产业发展的深层次矛盾和弊端也日益显现,加快林权配套改革，特别是基层林业技术信息服务体系建设、林木采伐制度改革、完善林业投融资机构、林业社会化服务管理以及科技创新等方面配套改革更是重中之重,全面推进配套改革迫在眉捷。陈仓区在探索林权配套改革促进林业产业发展中尝试性地做了以下几个方面的工作。

1.2.1构建区镇两级林权流转交易及林业技术信息服务网络体系集体林权流转是推进适度林业产业适度规模化经营、优化林业生产要素配置的重要途径。集体林地明晰产权、承包到户后，农民真正拥有了林地使用权，林木所有权，群众发展林业产业的积极性空前高涨，但受经济条件的限制，缺乏必要的资金投入。通过开展林权流转登记、林权抵押贷款工作，农民可以用自己的林权作为抵押，获得发展产业的必要资金，从而达到增收的目的。为此，区林业局按照上级有关规定及要求，及时成立了林权流转服务机构，落实专门办公地点及办公人员，积极开展工作，同时不断规范林权流转管理程序，竭力为农民增收服务。

1.2.2积极探索和改革林木采伐管理机制农户取得林地经营权后，林业产业发展有所提高，但受以往林木采伐审批管理程序等影响[6-7]，群众植树造林的积极性受阻，为了使造林营林者得到应有回报，形成森林保护与利用良性循环，改革林木采伐管理机制，简化林木采伐审批程序已经迫在眉捷。在遵循采伐限额管理的前提条件下，进一步简化审批程序，简化采伐调查设计，为农民提供便捷高效的服务是实施林木采伐制度改革的重要任务。陈仓区立足区内实际，按照天然林从紧，人工林从松；公益林从紧，商品林从松；国有林从紧，集体林从松的基本原则，对于人工商品林及各类社会主体营造的速生丰产林、农田林网等优先在年度内安排采伐计划，充分调动了农民及社会各界人士发展林业产业的积极性。

1.2.3推进林权抵押贷款工作，拓宽林地经营者发展林业产业的融资渠道集体林地明晰产权、承包到户后，农民真正拥有了林地使用权，林木所有权，发展林业产业的热情空前高涨，但受自身条件的限制，资金问题成了发展瓶颈。开展林权抵押贷款农民可以用自己的林权作为抵押，获得发展产业的必要资金，从而达到增收的目的。今年以来，省林业厅联合省农村信用联社，出台了关于开展林权抵押贷款的一系列政策措施。近期，中国人民银行、财政部、银监会、保监会、国家林业局联合发文，对加大林业信贷投放、开发林业信贷产品、拓宽林业融资渠道、完善财政贴息政策、健全林权抵押贷款制度、建立政策性森林保险制度等做出了明确规定。为了及时解决群众发展林业产业的资金问题，陈仓区林业局依据上级有关文件精神，积极协调区内相关金融机构，开发林权抵押贷款等适合林业特点的信贷产品，着力推进林业小额贷款，拓宽林地经营者发展林业产业的融资渠道。按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿、稳步推进的原则，开展政策性森林保险试点，逐步扩大保险品种和范围，提高经营者抵御自然灾害的能力。

1.2.4探索新的林业产业发展模式，促进农民增收随着市场经济体制的逐步完善,以家庭承包经营为基础的分散小规模的林业生产单位与大市场之间的供需矛盾也越来越突出,要解决这一矛盾就必须重构与市场机制相衔接的林业合作经济组织。林业合作经济组织是林业产业化经营和林业社会化服务体系的重要组成部分,是实现林业产业结构调整和林业产业化进程的关键环节，是林农进行自我服务、自我发展、自我保护的一种行之有效的组织形式和经营模式[8]。区林业主管部门引导农民在自愿的前提下，以资金、技术等生产要素为纽带，合理引导农户组建专业合作社、专业协会等形式的经济组织和经营实体，提高林业产业经营的组织化程度。同时鼓励龙头企业与农户建立“公司+基地+农户”等产供销一条龙、贸工林一体化的林业产业发展模式，实现林业产业规模化、标准化、集约化经营，提高林业产值和经济效益。在发展产业的同时，及时掌握产业发展信息，不断改良优化品种结构，加大良种引进、试验、推广力度，努力提高果实品质，增加林产品市场附加值，实现农民产业增收。目前，全区已成立了花椒、核桃种植等各类林农专业合作社、协会13个，有效地带动了全区尤其是西部山区以花椒、核桃、板栗为主的干杂果及中药材种植等林业产业的快速发展。

2林权配套改革中存在的主要问题及建议

2.1配套改革规划实施缓慢

集体林权配套改革的核心任务是放活林地经营权，只有推动林权流转，方便林农采伐，才能让更多的资本顺利流入林业，从而激活广阔的农村市场，为发展林业产业创造良好的环境。建立健全林业产权交易市场是目前实施林权配套改革的一项重要工作，《宝鸡市陈仓区林业产权管理信息服务中心项目建设规划》(项目规划总投资1006.1万元。其中，中央、省财政补助投资805.0万元，市、县地方财政配套201.1万元)虽已通过相关专家评审通过，但到目前项目建设资金上级尚未下达，以致项目规划建设工作陷入困境。

实施陈仓区林业产权管理信息服务中心项目规划建设是搞好本区林权配套改革的基础，是加快林业产业发展的前提和条件，建议上级主管部门尽早落实项目建设资金，尽快建设林业产权管理信息服务中心，以满足林改配套改革工作实际需要。

2.2森林资源资产评估资质人才缺乏

森林资源资产评估是实现林权流转和林权抵押贷款工作中的一个重要环节，按照《陕西省森林资源资产评估管理实施细则》有关规定，“非国有森林资源资产评估项目，凡在100万元以上(含100万元)的金融机构抵押贷款项目，应委托财政部门颁发的资产评估资格的机构进行评估，并有2名(含2名)森林资源资产评估专家参加；评估咨询服务机构出具的森林资源资产评估咨询报告，须经2名参加国家林业局与中国资产评估协会共同组织的培训后取得相应资质的森林资源资产评估技术人员共同签字方能有效”，目前，陈仓区具有森林资产评估资质人员仅有1人，一旦林权抵押贷款业务全面展开，很难适应林权流转中森林资源资产评估工作的实际需要。

针对这个问题，建议上级加大对县区森林资源资产评估人员的培训力度，尽最大可能扩大培训范围，多出合格人才，为实施林改配套改革提供可靠的人力资源保障。

2.3林权流转管理亟待规范

林权流转包括林地承包经营权人的林地承包经营权、林木所有权流转和集体经济组织的林地经营权、林木所有权的流转。林权流转的方式包括转包、出租、转让、互换、入股、抵押等[4]。实施集体林权制度改革后，林地分山到户，进一步放活了林地林木的经营流转，林权流转更加活跃。中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》提出“…在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可依法采取多种方式，流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。”土地是农民赖以生存和安身立命的基本生产资料，规范林权流转管理，引导农民合理流转林权，不改变林地原始承包关系，防止农民失山失地，促进区域社会和谐发展仍是一项长期而艰巨的工作任务。

从区域林业发展实际状况出发，及时出台林权流转管理办法是实现林权合理规范流转的重要保证。建议省市尽快出台规范性文件，以便指导全区林地规范有序地流转。

2.4林业产业发展任重道远

产业发展既要遵循市场经济发展规律，又要担负起引导市场合理消费的重任，更离不开龙头企业的支持和带动。由于受种植业生产周期较长等自身条件影响， 林业产业的培育和发展需要一个漫长的过程。集体林地分山到户后，农户虽然掌握了林地的经营权，发展产业的积极性和热情高涨，林业产业呈现出迅猛发展的良好态势。由于受市场经济活动规律影响，个体经济抵御市场经济风险的能力相对较低。全区虽然已成立了一些专业协会、合作社，但由于受自身融资规模等条件影响，加之区内林产品深加工企业严重缺乏，很难提高林产品的市场附加值，某些程度上挫伤了部分林农发展林业产业的积极性，林业产业发展任重道远。

通过加强市场供需信息联络，招商引资培育林产品深加工龙头企业，是发展壮大区域林业产业的有效途径。建议遵循市场经济运行规律，抓住国家发展林业产业的历史机遇，贯彻落实产业发展优惠政策，合理引导林农组建专业协会、专业合作社，全力推进基地建设，促进区域林业产业跨越式发展。

参 考 文 献:

[1]李周．林权改革的评价与思考[J]．林业经济，2008，( 9): 3-8．

[2]骆耀峰，刘金龙，张大红.集体林权制度改革: 从单一的产权界定到综合农村发展政策[J]农业经济问题，2009，29 ( 6) :86-92.

[3]韦贵红．集体林权制度改革中有关法律问题研究[J].北京林业大学学报: 社会科学版，2008，7 ( 1) : 59-64.

[4]丁吉萍，霍灵光，袁连升.集体林权制度改革研究综述[J]. 林业经济问题，2010,30(5):462-467.

[5]金银亮．我国集体林权法律制度研究[D].南京: 南京林业大学，2007: 1-41．

[6]黄斌．采伐限额管理制度对农户抚育采伐行为的影响分析[J].林业经济问题，2010，30( 1) : 60-64．

[7]苏昶鑫，刘峰，张旭，等．森林采伐限额管理工作的问题与建议[J]．中国林业经济，2011，11( 6) : 57-60．

[8]孔凡斌．集体林权制度改革绩效评价理论与实证研究: 基于江西省2484 户林农收入增长的视角[J].林业科学，2008，4 ( 10) : 132-141．

收稿日期：2016-05-22

作者简介：张雅萍(1972-)，女，林业工程师，主要从事林业规划设计、林业行政执法等工作。 邮箱：879928766@qq.com。

中图分类号:F326.22

文献标识码:A

文章编号:1001-2117(2016)03-0102-04

Measures in Counterpart with Collective Forest Tenureship Reform

ZHANG Ya-ping

(ForestManagementStationofChencang,Baoji,Shaanxi721300)

Abstract:Proactive implementation of counterpart reform parallel with collective forest reform is an important work in forestry administration. In light the current work of counterpart reform in Chencang of Baoji, problems existed were analyzed and suggestions for improvement were put forward.

Key words:Collective forest right; institution; reform; measures