明确定位保生态 创新机制促发展

尉文龙



明确定位保生态创新机制促发展

尉文龙

（山西省林业厅，山西太原030002）

【摘要】国有林场改革对促进山西生态文明建设乃至经济社会发展具有重大意义。搞好国有林场改革，是一项利在当代、功在长远的大事好事，必将在山西改革发展史上留下浓墨重彩的一笔。

【关键词】山西； 国有林场； 改革

党的十八大以来，习近平总书记高度重视生态文明建设，提出“绿水青山就是金山银山”“森林是水库钱库和粮库”“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”等许多新理念。2015年党中央、国务院密集出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件。这些相关政策的出台，促进了生态文明建设步伐不断加大，力度不断增强，生态文明已成为全面建成小康社会的重要指标。

2015年2月8日，中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，国有林场改革工作在全国全面推开，国有林场发展也将迎来新的契机。山西省认真贯彻落实中央文件和习近平总书记系列重要讲话精神，省委、省政府主要领导多次听取汇报并作出批示，省委全面深化改革领导小组第13次会议和省政府第97次常务会议专题研究了国有林场改革工作。

国有林场改革对促进山西生态文明建设，乃至经济社会发展具有重大意义。国有林场是生态修复和建设的重要力量，是维护全省生态安全最重要的基础设施，在大规模造林绿化和森林资源经营管理工作中取得了巨大成就，为国家生态安全、提升人民生态福祉、促进绿色发展、应对气候变化发挥了十分重要的作用，在生态文明建设中的地位和作用无可替代。搞好山西国有林场改革，进一步明确国有林区发挥生态功能、维护生态安全的战略定位，明确国有林区提供生态服务、维护生态安全的基本职能，可确保国有森林资源不破坏、国有资产不流失，为坚守生态红线发挥骨干作用。国有林场改革关系国土安全、生态安全、人民福祉、公众利益；搞好国有林场改革，是一项利在当代、功在长远、兴晋强晋的大事好事，必将在山西改革发展史上留下浓墨重彩的一笔。

1山西国有林场发展现状

山西国有林场始建于1919年（民国8年），经过多年建设，现有267个国有林场，实行省、市、县三级管理，其中省直9个林局辖147个林场，市县属120个林场。从实践看，管理层级越高，管理效果越好。全省国有林场主要分布在太行山、吕梁山主脊两侧的河流源头、水库周边等生态区位十分重要的区域，担负着维护全省国土生态安全的基础保障作用，保护着全省最精华的森林资源。全省国有林场现有林地总面积267.27万hm2，占全省林地面积的31.50%；其中有林地面积160.40万hm2，占全省有林地面积的61.30%；活立木蓄积7 893万m3，占全省活立木蓄积的71.30%。国有林场公益林面积达到243.19万hm2，占经营总面积的91%。

近年来，山西国有林场紧紧围绕省厅“山上治本、身边增绿、产业富民、林业增效”的总体思路，以“敬天为民”为基本理念，以求真求实求科学为总要求，规范管理、创新发展，管理能力得以提升，改革发展取得突破，资源保护再创佳绩，生态建设成效显著。“十二五”期间，全省累计新建或改造管护站468个，场部危旧房改造168处；林区危旧房改造项目共改造15 770户，全省已建成12 445户，占总户数的79%；天然林保护工程区国有林场职工基本实现了养老保险和医疗保险全覆盖。

但同时，全省国有林场存在着功能定位不明确，内部经营机制不活，人员年龄结构老化，专业技术人才短缺等问题，严重制约着国有林场的可持续发展。

2山西国有林场改革方案起草过程

山西国有林场改革工作得到了省委、省政府的高度重视，各级各部门的大力支持。王儒林书记初到山西就提出，“山西之长在于煤，山西之短在于林，山西之少在于水，这是采煤沉陷区治理、涵养水源、改善生态环境的关键，推动绿色发展要坚持生态优先、林业为重点。“中央6号文件印发后，王儒林书记批示“要高度重视，认真落实”，李小鹏省长多次作出批示和指示，两次听取省林业厅的专题汇报，并提出指导意见；2015年7月8-9日，李小鹏省长亲率省编办、发改、财政、交通、林业等部门的主要负责同志，赴长治、临汾、太岳山林局进行国有林场改革专题调研；郭迎光副省长多次听取林业厅汇报，并就许多具体工作进行了周密详细的安排；2015年6月4日，郭迎光副省长带队赴国家林业局，就全省国有林场改革进展情况及下一步工作思路和需要国家林业局支持的事项进行了汇报。

山西国有林场方案先后多次征求了省编办、发改、财政、人社、交通、水利、住建、民政、银监、国土、环保和省总工会等12部门，11个市、96个涉及国有林场县，以及9个省直林局的意见，反复修改完善，六易其稿。经省政府第97次常务会议和省委全面深化改革领导小组第13次会议审议并原则通过。2015 年12月16日，国家发展改革委和国家林业局（国家国有林场林区改革工作小组）复函，称《山西省国有林场改革实施方案》（以下简称《方案》）指导思想明确、改革重点突出，符合中发〔2015〕6号文件精神，原则同意。并对该《方案》及改革工作提出了意见、建议。

2016年1月22日，省政府召开国有林场改革电视电话会议，对全省国有林场改革进行动员部署。1月23日，中共山西省委、山西省人民政府印发了《山西省国有林场改革实施方案》。《方案》明确改革的总体目标是生态功能显著提升，生产生活条件明显改善，体制机制创新取得实效。

3多措并举，积极探索，稳步推进国有林场改革工作

国有林场改革，是省委、省政府认真贯彻落实党中央、国务院的战略部署，站在全省经济社会可持续发展的战略高度作出的一项重大决策，是全省生态文明建设的一项重大举措，是山西国有林业发展史上的一个里程碑。《方案》共分为3个部分，对改革提出了总体要求，明确了改革的主要任务和举措，加强组织领导，保障改革顺利推进。可以简单地归纳为：一个明确，两个落实，实现三三目标，搞好四项创新，解决好五个问题。

一个明确：即明确国有林场的功能就是保生态。国有林场保护着全省最精华的森林资源，承担着保护和培育森林资源、维护国土生态安全、示范带动全省林业生态建设的重要职责。主要功能定位于保护培育森林资源、提供生态公益服务和生态产品,按从事自然资源保护类公益服务的事业单位管理，在事业单位改革分类目录中为公益一类事业单位。这个定位符合国家改革精神，符合山西国有林场实际。

两个落实：即落实公益性事业单位的性质和编制，落实财政对编制内人员及相关经费的保障。改革前，全省国有林场功能性质落实不到位。绝大部分还是自收自支性质，与所承担的生态建设职责任务不相适应。全省仅有36个为全额财政保障林场，67个为差额预算林场，其余164个为自收自支林场（其中省直136个）经费没有保障，林场的生存与发展受到严重制约，部分职工生活贫困。2014年，全省国有林场年人均收入4.04万元，其中市县属林场年人均收入仅为3.45万元（部分林场不足1.0万元），是山西省2013年城镇在岗职工年人均工资收入4.64万元的74%。基础设施建设滞后，特别是市县国有林场基础设施欠账多，部分林场场部年久失修，大部分管护站租用民房或上世纪建造的土坯房，职工工作生活条件比较艰苦，管护手段十分落后。

国有林场改革以“因养林而养人”为方向，落实编制，落实人员和基础设施建设经费，还要保障工程管理中的设施建设及必要的购买劳务的支出。《方案》要求，按照事权划分、分级负责的原则，将国有林场事业编制内人员相关经费纳入同级财政预算，改革后财政保障水平不低于改革前的水平。

实现三三目标：即“三减三增三加强”的改革目标。“三减”就是精减林场、缩减编制、精减非林单位。到2016年底，林场机构整合精简到位，财政预算保障到位，全省国有林场由267个减少到220个以内，国有林区非林单位减少30%，全省国有林场全部纳入公益一类事业单位管理；到2020年底，全省国有林场总数减少到200个以内，事业编制减少30%左右，领导职数显著减少，国有林区非林单位总数减少到改革前的50%左右，基本完成国有林场改革任务。“三增”就是增面积、增蓄积、增覆盖。使全省国有林场经营面积增加到333.33万hm2以上，有林地面积增加到200万hm2以上,活立木蓄积增加到1.0亿m3以上，对全省森林覆盖率的贡献率由11个百分点增加到20个百分点；国有林场范围内的宜林荒山全面绿化，森林结构得到优化，生态功能显著提升。“三加强”就是加强森林保护与培育、加强资源管理、加强基层基础建设。通过创新管理体制、多渠道加大对林场基础设施建设投入，优化国有林场布局，拓宽职工就业渠道，完善各项社会保障，场部、管护站点逐步实现“五通”（通水、通电、通路、通网络、通电视），职工住房条件明显改善。改革将确保森林资源不破坏、国有资产不流失、林区社会和谐稳定。

搞好四项创新：一是科学划定永久性生态公益林地，实施立法保护。山西国有林场的生态公益林主要分布在吕梁山、太行山和主要河流源头，用30%的林地培育了60%的有林地，蓄积量占全省的70%，是全省的生态基础。为了进一步优化全省生态、生产和生活“三大空间”，通过这次改革拟将现有的国有森林资源及其插花、毗邻，以及生态区位比较重要且集中连片的集体所有的生态公益林，通过赎买和托管使国有林场经营面积达到333.33万hm2。通过精准提质增效，使有林地及特种灌木林地面积达到300 万hm2左右，为全省提供20%左右的森林覆盖率，作为山西的生态底线。按照党的十八届四中全会精神，贯彻依法治国的理念，划定永久性生态公益林地，予以立法保护，这在全国是首创，是山西国有林场改革最大的特点。以国有森林资源为主体，将生态区位特别重要或生态状况特别脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要目的的生态公益林地，划定为永久性生态公益林地，一经划定，将严格保护。除非有重大特殊需要，经严格审查审批外，不能改变其用途。因特殊需要占用的，审批权限在省人民政府，并严格实行等量置换、限期恢复森林植被，使永久性生态公益林地面积保持长期不变。

二是实施“全流域治理、全林分经营”治理模式，保障治理的系统性。“全流域治理、全林分经营”治理模式是在国有林场经营范围内，以流域（沟系、水系）为治理单元，整合工程项目、资金，优化工程空间布局，实行系统治理，走出一条富有特色的生态建设提档升级、提质增效、内涵发展的新路径，是“山水林田湖综合治理”理念的具体体现，是工程建设的基本方向。全流域治理模式不是简单地把任务放在一起，而是要把最新的成果、最好的技术、最优的管理整合进来，形成一个示范园区，逐步推开扩大，由点上的治理发展到面上的治理，将治理的流域打造成为资源保护示范区、森林经营集约区、产业发展潜力区、森林文化展示区、旅游观光休闲区、科学技术试验区。

三是实施“精细化管理、资产化管护”的资源管理模式，实现森林资源质量精准提升。国有林场改革后，如何调动管护人员的积极性、精准提升森林质量成为必须解决的问题。立足山西林业实际，积极推进“精细化管理、资产化管护”的资源管理模式。“精细化管理”，就是推动传统森林管护责任制向新型的森林管护经营责任制的转变，将国有林场的森林管理的基本单元细化到每个管护责任区、每个经营细班。在严格保护、科学培育、合理利用的原则指导下，做到资源底数清、培育目标清、资源动态变化清、林下资源利用种类规模清、管护设施建设和维护情况清，精准施策、精准发力。“资产化管护”，就是将一个管护经营责任区内的森林资源保护、培育、利用和设施建管任务，明确给管护人员，并依据各项工程投资量进行货币化计量和考核。让管护人员在做好管护工作的同时，做好森林资源培育、管护设施建设维护、新造林地管护等工作，并适度开发利用林下资源，发展林下经济，实现资源保护、培育、利用相结合，使管护人员利益与林地生产力提升结合，做到“保护有酬、植绿有偿、损失受罚、开发有利”，使森林资源质量得到精准提升，管护人员收入得到稳步提升，进而推动林区实现可持续发展。

四是树立近自然经营、多目标培育的营造林理念，构建健康稳定的森林系统。国有林场在强化森林资源管护，加大造林绿化力度的同时，必须着力优化林分结构，构建健康稳定的森林生态系统。以“增绿量、增覆盖、增景观、增蓄积、增效益”为目标，以提升质量、效益为着力点，牢固树立“安全性、稳定性、多效性、景观性”的营造林理念。适地适树、乡土树种为先，大力营造混交林，全面提升营造林质量。以近自然、低扰动、斑块状改造为主要方式，通过灌木林改造形成乔灌混交林、乔木林和灌木经济林，提高森林覆盖率。以科技为引领，以穴盘苗木造林为突破口，着力解决困难立地条件下阔叶树造林难的问题以及苗木结构性问题，为造林绿化提供苗木保障。构建完善的森林生态系统，要立足当前，着眼未来，以提高森林质量、促进森林生态系统健康发展、促进森林资源总量持续增长、保障国家木材战略安全为目的，多目标经营，因地制宜、精准施策、注重成效，积极开展森林抚育和低质低效林改造工作。通过森林抚育和低质低效林改造，调整树种组成，调整林分密度，提高森林的生长量，增加森林碳汇，增强林木抵抗自然灾害的能力，降低林业有害生物和森林火灾的发生率。

解决好五个关键问题：一是明晰林场产权，加快纠纷调处。《方案》要求，各级政府应当做好林地、林木权属争议调处工作，切实做到权属清晰、职权明确、监管有效。

二是经费纳入同级财政保障。省财政统筹中央补助资金，按照"全额算账、收支分开、差额补足、总额不减"的原则对省属国有林场经费予以保障。市县要按照事权划分、分级负责的原则，将国有林场事业编制内人员相关经费纳入同级财政预算。具备条件的支农惠农政策适用于国有林场。将国有林场扶贫工作纳入各级政府扶贫工作计划，加大扶持力度。加大对林场基本公共服务的政策支持力度，促进林场与周边地区基本公共服务均等化。省级财政安排资金，统筹解决国有林场改革成本问题。中央财政安排的国有林场改革补助资金由省级统筹安排，主要用于补缴国有林场拖欠的职工基本养老保险和基本医疗保险费用、国有林场分离场办学校和医院等社会职能费用、先行自主推进改革的奖励补助、购买公益林等与改革相关的支出。

三是基础设施纳入区域发展规划。加强基层基础建设，县级以上人民政府将国有林场的房屋、道路、供电、通讯、广播电视、饮水安全以及管护站点用房、森林防火设施、有害生物防治等基础设施建设纳入同级政府建设规划，“十三五”期间实现全覆盖。通过创新管理体制，多渠道加大对林场基础设施建设投入，优化国有林场布局，场部、管护站点逐步实现“五通”（通水、通电、通路、通网络、通电视），职工生产生活条件明显改善。积极推进国有林场生态移民，将位于生态环境极为脆弱、不宜人居的场部逐步搬迁到小城镇，提高与城镇发展的融合度。落实国有林场职工住房公积金和住房补贴政策。在符合土地利用总体规划的前提下，按照行政隶属关系，经地方政府批准，依据保障性安居工程建设的标准和要求，允许国有林场利用自有土地建设保障性安居工程，并依法依规办理土地供应和登记手续。

四是妥善安置现有在编职工及长期聘用人员。制定优惠政策，引进国有林场发展急需的管理和技术人才，建立公开公平、竞争择优的用人机制。加强国有林场领导班子建设，加大林场职工培训力度，建立健全国有林场人才交流机制，提高国有林场人员综合素质和业务能力。适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件，适当提高各类林业专业技术和技能岗位职称比例。确实解决市、县国有林场职工年龄结构老化问题，有计划面向社会按专业需求公开招聘补充人员。将按照“以人为本、先开渠后放水、确保稳定”的原则，妥善安置富余职工，不将一名职工推向社会。坚持“依法依规、公平公正”的原则，兼顾各方利益，尽最大努力化解用人风险。要在法律和政策的范围内，尽量让长期为林业、林场服务的人员享受改革的成果，努力做到管理不乱、收入不减、待遇不降。

五是完善社会保障体系。按照改革后国有林场相应类别及标准，实现职工“五险一金”全覆盖。以前年度欠缴的各项保险给予补缴，所需资金由中央财政安排的国有林场改革补助资金中解决，不足部分按现行渠道解决。将符合低保条件的林场职工及其家庭成员纳入当地居民最低生活保障范围，切实做到应保尽保。

（作者为山西省林业厅副巡视员、国有林管理局局长）

【中图分类号】F307.2

【文献标识码】C

【文章编号】1005-4707（2016）03-004-04

doi:10.3969/j.issn.1005-4707.2016.06.001