社会支持理论视角下我国失独家庭的扶助政策设计

杨小菊

(贵州师范学院经济与政治学院，贵州贵阳 550018)

社会支持理论视角下我国失独家庭的扶助政策设计

杨小菊

(贵州师范学院经济与政治学院，贵州贵阳 550018)

我国计划生育政策有效地控制了人口增长、提高了人口素质，但随之失独家庭数量也逐年增加，他们面临着严峻的生活、养老、医疗、心理治疗等问题。然而当前我国相应的失独家庭扶助政策存在着政策实施主体单一、政策标准不合理、政策扶助内容单一等问题，无法全面有效地解决失独家庭的现实困境。以社会支持理论为理论基础，并对该理论应用在扶助政策中的必要性进行了分析，构建了以政策客体的需求为核心、强调政策有效性和适应性的社会多元参与扶助模式，最终有效解决失独家庭扶助不全面的问题。

失独家庭;扶助政策;政策设计;社会支持理论

一、政策背景与理论基础

作为人口最多的发展中国家，我国在人口数量、质量及结构上都面临着非常严峻的挑战，要实现社会的可持续发展和和谐稳定，人口问题不容忽视。从二十世纪八十年代开始，我国开始实行严格的独生子女生育政策，以此控制人口快速增长，但是随着时间的推移，这一政策带来的负面效应也逐渐凸显，失独家庭数量急剧增加，家庭风险与社会风险与日俱增。

根据2013年中国社科院发布的《中国老龄事业发展报告(2013)报告》显示，2012年我国至少有100万个失独家庭，且每年以7.6万个数量不断增加［1］。然而这个数据只是一个保守的估计，有学者预测中国在2012年之后的很短一段时间内将有1000万以上的家庭成为失独家庭，且50%的家庭还未诞下第三代［2］。在研究失独家庭这一特殊群体时，依据家庭生育结构情况通常会将其划分为三类:第一类是失去独生子女的父母双方都还具有生育能力，在失去独生子女后又再生育了一个;第二类是独生子女过世时已有婚姻并育有小孩，失独家庭还可凭借孙子(女)或外孙(女)予以安慰;第三类是失去独生子女的父母已经丧失生育能力，且子女过世时没有留下后代［3］，这一类失独家庭所遭受的痛苦最为严峻。本文主要的研究对象是第三类的失独家庭，与之相适应的政策设计则是指对第三类失独家庭的经济供养和生活扶助。

失独者面临着一系列的残酷困境，在身心方面造成巨大压力。与此同时严格的独生子女生育政策在制度设计和安排之初缺乏对失独群体的合理救济考虑，在社会保障方面存在较大缺失，致使失独夫妻双方面临着养老的难题。在严格的独生子女政策作用下，失独家庭从“风险家庭”就跨入为“残破家庭”和“困难家庭”，如果没有外界的支持和帮助就很难摆脱困境［6］，失独家庭扶助问题需要社会多方力量共同完成，社会支持理论能够从物质保障和精神疏导两方面帮助失独家庭摆脱所面临的困境，使其有效地重新再融入社会。故本文结合社会支持理论，就我国失独家庭扶助政策设计模式，期望能够为失独家庭问题的解决提供一定参考。

社会支持理论起源于20世纪70年代，被最早用于医疗疾病和精神康复领域，后被应用于社会学、公共管理学领域。学术界对社会支持理论有不同的解读，本文认同社会支持的社会资源利用论，并以该角度的理解作为本文的理论基础。

社会支持是指个人处理紧张事件的一种潜在资源，是一种通过社会关系(个人与他人或个人与群体)进行交换的社会资源，是给予者和受予者两个有意识的主体间进行的资源交换［4］。从社会支持施与者的角度来看，可将社会支持划分为正式的社会支持与非正式的社会支持，正式的社会支持主要是指来自政府和一些具有政府性质的社会团体(如妇联、共青团等)所提供的支持和服务，主要是人与正式组织的交流;非正式的社会支持主要是指来自家庭、配偶、亲友、非政府性质的志愿者组织或社会团体等的支持，更多体现的是人与人之间的沟通［5］。社会支持的产生和强弱受到许多因素的影响，如性别、性格、家庭人口数量、个人经济状况等都会对社会支持产生重要的影响，而一个人的社会支持越强，就越能比较容易度过危机和困境。如上所述，一个失独家庭完整的社会支持网络体系应来自正式支持和非正式支持两方面，一方面由正式社会支持系统提供制度、法律、物质等方面上的保障，另一方面需要非正式社会支持系统提供来自情感寄托、需求表达等精神层面的帮助，进而真正解决失独家庭的实际困难。

二、社会支持理论应用的必要性分析

(一)扶助政策价值取向的要求

作为正式社会支持体系的代表，政府的角色和责任无疑是最重要的，必须参与到扶助政策体系中来。公共政策的基本价值取向要求政府承担主要的扶助责任。罗尔斯提出的公平正义理论认为，在进行利益分配的时候，如果不得不产生某种不平等，这种不平等应该有利于境遇最差的人的最大利益［7］，以此减少因自然偶然因素对人生前景的影响。同时，正义论认为因偶然因素而处于社会不利条件的人们有要求实现收入和财富的平等分配的权利，而且对由于制度运行带来的后果，国家应当予以救助。失独家庭出现的主要原因是我国计划生育政策的实施，同时也由于计划生育制度在设计和安排上缺乏对失独群体的救济考虑，失独家庭出现后无法得到相应合理的安置。基于公平正义理论的价值取向，失独家庭作为政策利益的牺牲者，在面临极为艰难的社会生活处境时，有权要求改变不平等的生活状况，而政府应该承担主要的扶助责任，在整个扶助体系中挑起大梁，成为正式支持体系中的主要力量。

(二)社会管理方式发展趋势的要求

政府与多元的非正式社会支持体系主体共同参与扶助，是当前的政府管理实现管理创新的重要尝试，有利于完善社会保障结构和功能、提升社会福利水平、减轻财政压力等［8］。通过共建扶助体系，使非正式支持体系中的多元力量真正成为政府管理过程中的积极伙伴和有力助手。

社会组织以其民间性、志愿性和公益性等特点，能够更直接地去维护失独家庭的利益，找准失独家庭的内在需求为其提供服务与救助，同时社会组织对失独家庭的扶助也扩大了社会保障的覆盖面、扩大了社会参与，在一定程度上有助于完善失独家庭的社会支持网络，有助于我国社会管理多元化参与的建设，减轻政府和企业的负担，增强社会稳定性和公平性，也为社会组织自身的发展奠定了坚实的实践基础。

三、我国现有的失独家庭扶助政策存在的问题

由失独群体引发的社会问题越来越引起社会各界的普遍关注，我国政府从2002年开始先后制定了多部相关扶助政策，但是这些政策在设计和执行中产生了一些问题，使得政策不能有效地解决第三类失独家庭的切实生活困境。

(一)政策实施主体单一:多以政府为唯一扶助主体

当前我国多地出台的失独家庭扶助政策多以政府为主导，体现的是国家和政府行为。在以政府为主体的救助对策中，多是宏观的行政政策而缺少务实的具体方法，也缺少对不同多元主体参与的框架设计和责任设定。

例如，2001年12月颁布的《中华人民共和国人口与计划生育条例》第27条之规定“独生子女发生意外伤残或死亡，其父母不再生育收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助”，从制度上将失独家庭扶助的责任划定给了地方人民政府。在这一条例的指导下，各省市出台的扶助政策也多以政府责任为主要内容，如表1所示，政府是扶助政策的唯一主体而不见其他主体的参与，且从内容上看，多数政策都把关注点放在了扶助金的标准设定、对象确定和发放流程上，少有关注失独家庭的其他层面的需求。

表1 部分省(市)出台的失独家庭扶助政策在执行主体和内容一览表

(二)政策标准不合理:补助较少难以解决现实需求

当前全国的失独家庭扶助金普遍都较低，主要为经济补助类的补偿性行为，而对于精神慰藉和社会再适应问题所需的扶助资金则甚少提及，例如2007年出台的《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度》规定，对失独家庭夫妻女方年满49周岁后发放扶助金，执行标准每人每年1200元［9］;另有某些省市的扶助金额稍多一些，失独者的特别扶助金城镇每人每月340元，农村每人每月170元［10］;甘肃省不断加大对失独家庭的扶助力度，规定从2016年开始失独家庭每人每天100元住院护理补助，但补助力量仍然有限，全年累计补助天数不超过30天［11］。虽然各省市都在不断地修订完善扶助政策、提高补助金额，但是这些扶助标准和内容在当今通货膨胀的中国是杯水车薪，根本不能满足失独家庭的日常开支，这样的家庭将会陷入雪上加霜的境地。在基础物质都无法解决的现实下，失独家庭的老人更难有多余财力进行心理层面的辅导治疗或者个人的更高层次发展。

(三)政策扶助内容单一:扶助形式简单难以满足更高层次需求

相对于养老和经济问题，更难以应对的是失独者的心理创伤和精神慰藉的匮乏，失去独生子女的父母内心的伤痛难以言表。但就目前我国中央层面和地方层面的失独家庭扶助政策来看，政策内容多停留于补助金发放、医疗救助阶段，还未过多涉及心理需求的内在扶助。而且当前已经出现了一种“排斥领取扶助金”的现象，根据陕西省数据统计，2015年全身登记并领取失独家庭补助金的家庭仅有8643户［12］，远远低于当年年龄段人口疾病死亡率所计算的数量，其中的重要一个原因就是失独的父母认为扶助金是“孩子用命换来的钱”，心理上不愿意接受，甚至对扶助金的发放行为带有排斥心理，可见仅以资金扶助根本无法解决他们真正的问题和困境。

四、社会支持理论视角下失独家庭扶助政策设计框架

从当前我国失独家庭扶助政策存在的问题出发，本文运用社会支持理论对失独家庭扶助政策进行设计，既要发挥正式社会支持的优势，建立相互信任的交流合作机制，形成通畅的信息资源交换渠道，又要善于利用非正式社会支持的感情作用，满足失独家庭的心理需求。基于以上分析，本文构建了一个社会支持型的失独家庭扶助政策模式，如图1所示。

图1 社会支持理论指导下的失独家庭扶助政策框架图

(一)以多元主体参与为支撑，打破实施主体单一局面

制度在解决物质支持方面是比较有效的，但在给予精神抚慰方面则较为乏力，面对失独家庭普遍存在的多样化需求，仅靠政府部门的单一力量是难以解决的，必须依靠社会多元主体的力量，发挥各主体优势，形成多形式、多渠道、合力联动的综合社会救助体系。因此我们应该在现有主体的基础上，从正式社会支持和非正式社会支持两方面出发，实现社会多元化主体共同参与，使非正式社会支持体系中的志愿者、亲友、非政府性质的社会团体、社会中介组织等广泛参与到综合社会支持网络中来，解决扶助政策实施主体单一的困境。

在实践中各种非正式社会支持的力量都积极地投入到了扶助活动中，并探索出了各种行之有效的实践方式，其中失独者通过自主参与的公益活动进行自我释放和治疗就是比较常见的帮扶方式，而这种形式和成效正在逐渐扩散，例如北京的“爱从这里出发”和“萤火虫公社”、四川的“妈妈之家”等公益组织。

(二)以多制度互联为保障，解决政策标准不合理缺陷

失独家庭扶助问题涉及到社会生活的多个领域，并且会因政策客体的不同需求而在形式和内容上有所不同。因此我们需要在社会支持理论的基础上，依据失独家庭的共性需求，进行相关制度的建设，包括养老制度、领养制度、医疗保障制度、补助金制度、法律咨询制度等等。

扶助政策的最终目标在于满足失独者的物质需求和精神需求，使其恢复正常的社会生活轨道，而这些需求的满足涉及到社会管理的多个层面制度设计与改革:首先，针对目前我国失独家庭存在的困境，应健全和完善我国的社会养老保障体系，尤其是针对失独群体的养老保障制度，在养老制度调整中就要注意对失独家庭特殊情况的考虑，如养老金额的调整、养老方式的改革、养老法定监护人的确定等;其次，针对失独家庭无子(女)的现状，需要对生育制度和领养制度进行相应的调整，依据现实具体条件对可生育和不可生育的失独者在生育权限和领养权限上给予一定的放宽;第三，针对失独者较迫切的医疗服务需求问题，我国医疗服务保障制度也应随之做出调整，并在政策、资金、人员、场所方面都给予帮助。相应的制度建设和改革还有许多，需要我们在制度设计过程中借助正式的、非正式的社会支持系统深刻了解失独者的需求，进而实现多制度的共同保障。

(三)以需求为出发点，克服政策扶助内容单一困境

政策的结果要实现政策目标并真正解决政策客体的困境，则需要政策内容符合政策受益者的真实需求。构建互动性关系网络，应该明确每个失独家庭的真实需求，毕竟外界的观察只是表面的，只有失独家庭自身才了解自己内心真正所想。因此，在这个政策框架中需要失独家庭发挥主观能动性，听取失独者自身的利益诉求，并由他们做出最适合自己的需求选择。

具体来说可操作为:第一，以需求为出发点实现多元政策扶持，逐步建立完善综合关爱失独家庭的政策体系;第二，以需求为出发点建立多重民生保障，可借鉴比较成熟的智慧城市建设内容建设与之相应的“家政服务、购物上门、陪医助浴、健康体检、搭建联谊平台”等环形的民生项目［13］;第三，从需求出发建立专业的服务队伍，通过非正式社会支持系统中的资源，选取一批具有丰富经验、专业知识背景的志愿者为失独老人提供专业的服务，满足失独老人的物质和精神需求。

总体而言，该设计方案的初衷在于建构一个自下而上的救助政策，从失独者的自身需求与意愿出发，发挥他们的自救能力，拓展社会支持资源，同时在政策上重视他们自身的需求，将外在的具体措施锁定在每个具有能动性的个体上，个体在自下而上政策的配合下走出困境。

失独家庭问题日渐成为社会各界关注的焦点，许多社会主体都志愿参与扶助活动之中，在当前社会管理方式从单一主体向多元主体转变、从控制型向引导型转变的背景下，失独家庭扶助政策也应建立起多元化主体参与体系，在识别失独者的真实需求基础上，通过正式和非正式社会支持的网络寻求帮助解决现实困境，实现社会管理的创新。

［1］中国社会科学院.中国老龄事业发展报告(2013)［R］.北京:中国社会科学院，2013:8-9.

［2］王广州.独生子女死亡总量及变化趋势研究［J］.中国人口科学，2013(1):57-65.

［3］周伟，米红.中国失独家庭规模估计及扶助标准探讨［J］.中国人口科学，2013(5):2-9.

［4］李强.社会支持与个体心理健康［J］.天津社会科学，1998(1):66-69.

［5］吴捷.老年人社会支持，孤独感与主观幸福感的关系［J］.心理科学，2008(4):184-186.

［6］中国网.失独家庭本质上是痛苦家庭［EB/OL］.［2014-5-15］.http://opinion.china.com.cn/opinion_1_98801.html

［7］贾中海.三种经典公平正义理论之比较［J］.理论探讨，2011(04):143-145.

［8］裴乐.非政府组织参与家庭服务与支持的路径分析［C］.西安石油大学学报，2014(6):56-60

［9］中华人民共和国人口计生委，财政部.全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度［Z］.2007-8-31.

［10］国家卫生和计划生育委员会.国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知［EB/OL］.［2014-4-20］.http://www.nhfpc.gov.cn/jtfzs/s3581/201312/206b8b4e214e4a5ea2016417843d7500.shtml.

［11］人民网.甘肃进一步加强计生特困家庭救助关怀力度［EB/OL］.［2016-4-1］.http://gs.people.com.cn/n2/2016/0401/c183283-28059560.html.

［12］贵阳市人民政府网.陕西省五项政策帮扶失独家庭.［EB/OL］.［2015-7-28］.http://www.gygov.gov.cn/art/2015/7/28/art_10688_802744.html.

［13］刘亚娜.中国失独者贫困状况及救助体系建构［J］.社会科学辑刊，2013(5).

［责任编辑:刘大泯］

The Public Policy Design for Bereaved Families Affected by One-Child Policy From the Perspective of Social Support Theory

YANG Xiao-ju
(School of Economy and Politics，Guizhou Education University，Guiyang，Guizhou，550018)

With the increase of the number of bereaved families affected by one-child policy which effectively controlled population growth and improved the quality of the population in China，there are a series of problems such as life，pension，medical treatment and psychological treatment.However，there are some problems such as the single main body of policy implementation，unreasonable policy standards，single content of policy support and so on，which can not solve the real dilemma of the bereaved families effectively.Based on the theory of social support，this paper analyzes the necessity of applying this theory in supporting policies and constructs a policy support system that emphasizes policy effectiveness and adaptation social pluralistic participation in the support model，and ultimately effectively solve the problem of incomplete assistance to families with disabilities.

Bereaved Families Affected by One-Child Policy;Support Policy;Policy Design;Theory of Social Supports

C913.7

:A

:1674-7798(2016)10-0036-05

2016-08-18

杨小菊(1988-)，女，贵州黄平人，贵州师范学院经济与政治学院助教，研究方向:公共政策、公共管理。