从商事制度改革具体实践浅析政府部门间信息共享的最佳方式

文｜马宇飞

从商事制度改革具体实践浅析政府部门间信息共享的最佳方式

文｜马宇飞

一、引言

加快国家信息化建设是党中央、国务院顺应世界信息化发展趋势作出的重大战略决策,政务信息化建设是国家信息化建设的重要组成部分。“十一五”时期，我国政务信息化建设快速推进，信息化水平不断提高。经过多年努力，围绕各级党委、人大及其常委会有关政务机构、政府部门以及政协、法院、检察院有关政务机构（以下统称政务部门）的办公自动化、重要领域和重点业务信息化、网络与信息安全基础设施保障开展的一系列信息化工程建设取得了实质性进展，金盾、金关、金财、金税、金审、金农等近百个重大信息化工程项目陆续建成，相关业务信息系统顺利投入运行，各级政务网站成为信息公开、网上办事、便民服务的重要渠道，对于强化科学民主决策，保障政务部门高效运转，推动信息化和工业化深度融合，保障信息安全，促进经济社会发展发挥了重要作用。但同时必须清醒地看到，当前我国政务信息化建设中依然存在一些突出矛盾和问题，需要尽快加以研究解决。主要是：一批面向公共服务和改善民生的重要信息化系统尚需加快建设，信息共享、业务协同和服务应用程度需进一步提高，网络和信息安全形势不容乐观。

二、正文

我国政府信息化经过近20多年的高速发展，取得了重大阶段性的成果，各类政府机构IT应用基础设施建设已经相当完备，大部分政府职能部门如税务、工商、海关、公安等部门都已建成了覆盖全系统的专网，各个政府部门都建立了功能完备的信息系统。但是随着信息化的不断深入和迅猛发展，应用系统越来越多，如何避免这些应用系统成为一个个独立的信息孤岛，如何发挥我们辛辛苦苦录入数据的最大价值，如何打破内部应用和外部应用的数据隔阂，实现数据共享和应用联动，是当前政府和企业要解决的重要问题。

新一届政府充分认识到了信息共享的重要性，特别是如何做好政府部门间的信息共享，已上升到国家战略的高度，在不同场合、不同层次对信息共享提出了要求，作出了规划。

（一）政府部门间信息共享的要求

1、国家要求

2013年出台的《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出“推动建立统一的信用信息平台，逐步纳入金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息。”除了要求之外，还明确了时间点，“到2017年，基本建成集合金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息的统一平台，实现资源共享。”

《2014年政府工作报告》中提出“加快社会信用体系建设，推进政府信息共享，推动建立自然人、法人统一代码，对违背市场竞争原则和侵害消费者权益的企业建立黑名单制度，让失信者寸步难行，让守信者一路畅通。”

《2015年政府工作报告》中提出“加强事中事后监管，健全为企业和社会服务一张网，推进社会信用体系建设，建立全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，依法保护企业和个人信息安全。”

《2016 年政府工作报告》中提出“推进综合行政执法改革，实施企业信用信息统一归集、依法公示、联合惩戒、社会监督。大力推行‘互联网+政务服务’，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。简除烦苛，禁察非法，使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间。”

《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》（发改高技〔2012〕1202号）中也明确提出“要加强顶层设计，坚持需求主导，强化信息共享、业务协同和互联互通，突出建设效能，有效提高公共服务水平，强化国家网络与信息安全保障，推进国家信息化建设步伐，促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定。”并在基本原则中明确了 “坚持协同共享的原则。科学规划工程项目，统筹部署应用 系统，支持跨部门、跨区域的业务协同和信息资源共享，共 用基础网络，有效控制投资规模，切实发挥投资效益，坚决 避免重复投资、重复建设。”

可以说中国政府从国家战略的高度对信息共享以及如何实施部门间的信息共享作出了总体部署，并且提出了明确的目标、路线图、时间表。

2、 工商部门具体工作要求

工商部门所承担的商事制度改革的具体工作也信息共享提出了明确要求。

（1）国家法人库项目的要求

2016年《国家法人单位信息资源库（一期）可行性研究报告》中明确“国家法人库全面实现9项基础信息向共建部门及其他政务部门的开放共享，并为社会信用体系建设、投资监测等提供基础数据来源。”。

（2）“三证合一”的要求

2015年《国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》（国办发〔2015〕50号）中明确“建立跨部门信息传递与数据共享的保障机制。要加大信息化投入，按照统一规范和标准，改造升级各相关业务信息管理系统，实现互联互通、信息共享。充分利用统一的信用信息共享交换平台，推动企业基础信息和相关信用信息在政府部门间广泛共享和有效应用。”

《工商总局等六部门关于贯彻落实〈国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见〉的通知》（工商企注字〔2015〕121号）也进一步明确“税务机关应将企业清税信息共享给登记机关供登记机关核对用。登记机关将企业基本登记信息共享给税务(含计划单列市)、质检(含计划单列市、副省级市)等相关部门。各相关部门要适应‘一照一码’登记模式的变化，以统一代码为标识，改造升级现有的业务管理系统，实现与省内跨区域、跨部门的信息交换传递和数据共享机制相对接，推动企业基本登记信息和相关信用信息共享和应用。”

（3）“五证合一”的要求

2016年《国务院办公厅关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》（国办发〔2016〕53号）中明确“推进部门间信息共享互认。制定统一的信息标准和传输方案，改造升级各相关业务信息系统和共享平台，健全信息共享机制，做好数据的导入、整理和转换工作，确保数据信息落地到工作窗口，并在各相关部门业务系统有效融合使用。登记机关将企业基本登记信息及变更、注销等信息及时传输至信息共享平台；暂不具备联网共享条件的，登记机关限时提供上述信息。对企业登记信息无法满足社会保险和统计工作需要的，社会保险经办机构和统计机构在各自开展业务工作时补充采集。社会保险经办机构在用人单位为其职工办理社会保险登记后，统计机构在完成统计调查任务后，要及时依法将涉及企业的相关基础信息反馈至信息共享平台。健全部门间信息查询、核实制度。”

《国家发展和改革委员会 国家工商行政管理总局 国家统计局 国务院法制办 人力资源和社会保障部关于贯彻落实〈国务院办公厅关于加快推进“五证合一”登记制度改革的通知〉的通知》（工商企注字〔2016〕150号）中明确‘五证合一’登记制度改革涉及的职能部门较多，各部门间要建立协同推进工作机制，形成工作合力。工商、发展改革、人力资源社会保障、统计、法制等部门要各负其责,各司其职,协同配合,确保改革各个环节运行顺畅。工商部门要加强窗口建设，做好证照换发工作，及时共享信息。发展改革部门要积极协调，推进省级信用信息共享平台的完善。人力资源社会保障、统计部门要及时做好本部门业务系统的改造，确保改革后新旧业务管理的有序衔接。法制部门、有关部门要依据职责做好行政法规、规章及规范性文件的审查、修订、完善工作。”

（4）“两证整合”的要求

2016年《工商总局等四部门关于实施个体工商户营业执照和税务登记证“两证整合”的意见》（工商个字〔2016〕167号）的目标中指出“实现工商、税务部门的个体工商户数据信息实时共享。”

（5）一张网信息归集（2016）

2016年《国务院办公厅关于政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案的复函》（国办函〔2016〕74号）中也指出“要做好企业信息共享。建立健全部门间信息共享机制，依托公示系统，工商部门做好在企业注册登记环节的‘双告知’工作，各级政府部门可从公示系统自行获取记于企业名下的信息，也可通过各级信用信息共享平台，由工商部门进行同级推送，为跨部门协同监管奠定基础。建立政府部门间企业信息交换使用会商机制，及时解决信息交换使用问题。”

（二）各部门的信息化现状

从三证合一到五证合一，越来越多的政府部门参与到信息共享的队伍中，然而各部门信息化程度却不尽相同。有的做到了全国统一、有的做到省内统一、有的市县还有各自的系统，数据库、软件、存储型号标准各部相同，层级不对等。

1、工商部门信息化

根据实际工作体制，目前工商部门已经实现了2级数据中心，即总局数据中心和省级数据中心，对于工商系统各项业务，均已实现了信息化，每项业务都有信息系统支撑，省级数据中心，可以汇总全省的数据，总局数据可以汇总全国的数据，对于全国市场主体的信息，省局可以做到实时更新，总局可以做到每天更新。截止2015年10月，在全国31个省中，有21个省实现了全省大集中，即从数据库、到业务系统，全省集中部署，一套系统。其他的省市两级两级部署。

2、税务部门信息化

税务部门通过金税2期工程，截止2015年10月也是省内统一，金税3期实现全国统一。

3、质检部门信息化

质检部门通过金质工程建设，也实现了省级集中，部分业务全国集中。

4、人力资源和社会保障部门信息化

目前业务工作实际要求和工作体制，人力资源和社会保障部门也是具备中央数据中心和省级数据中心。

5、统计部门信息化

目前统计部门有全国集中的系统，同时省内也有集中的系统。

（三）、信息共享的方式

1、文件共享

信息共享的方式多多种，一是基于文件的，例如：Xml文件、excle、txt、pdf等类型，二是基于数据库的。

Xml文件

Xml文件是一种可扩展标记语言，是一种用于标记电子文件使其具有结构性的标记语言。它可以用来标记数据、定义数据类型，是一种允许用户对自己的标记语言进行定义的源语言。非常适合万维网传输，提供统一的方法来描述和交换独立于应用程序或供应商的结构化数据。是Internet环境中跨平台的、依赖于内容的技术，也是当今处理分布式结构信息的有效工具。XML 被设计为传输和存储数据，其焦点是数据的内容，旨在传输信息。通过XML，数据能够存储在独立的 XML 文件中。

Excel文件

Excel 是微软办公套装软件的一个重要的组成部分，它可以进行各种数据的处理、统计分析和辅助决策操作，也可以进行简单的数据库管理，能绘制图表，具有检查与删除宏病毒的功能，并能与Internet网络共享资源。在现在的程序开发中，大部分程序都支持excel模板的导入导出，可以较好地支持数据共享。

Pdf文件

pdf是由Adobe Systems在1993年用于文件交换所发展出的文件格式。它的优点在於跨平台、能保留文件原有格式（Layout）、开放标准，能免版税（Royalty-free）自由开发PDF相容软体，是一个开放标准，2007年12月成为ISO 32000国际标准。大部分的程序开发也将pdf文件作为信息共享交换的重要载体，可以二次开发。

txt文件

txt是微软在操作系统上附带的一种文本格式，是最常见的一种文件格式 ，主要存文本信息，现在的操作系统大多使用记事本等程序保存，大多数软件可以查看，如记事本，浏览器等等，可以较好地实现文本信息的共享。

2、 数据库共享

数据库共享是指用户可以用各种方式通过接口使用数据库，存取数据库中的数据。

（四）信息共享的途径

电子政务外网

电子政务外网是指政务机关利用互联网通过统一门户对外统一发布信息和向社会提供信息服务、业务办理和管理监督等政务活动的公共信息网络。主要用于运行政务部门不需要在内网上运行的业务和政务部门面向社会的专业性服务，为政务部门的业务系统提供网络、信息、安全等支撑服务，为社会公众提供政务信息服务。主要满足中央和各级地方对口政务部门之间信息纵向传输、汇聚及各级政务部门之间、政务部门与公众、企业之间信息交换与共享的需求，与互联网安全联结，支持各级政务部门面向社会的门户网站。政务外网能支撑多个业务系统的文件、数据、表格、图像、图片等多媒体数据的传输，能够支持视频会议、视频点播、话音等业务。

互联网

通过信息系统、电子邮件等工具在互联网上进行信息共享传输。可以实现任何部门的信息共享。

传统介质

通过纸、光盘传统介质进行人工的信息共享和传输。可以实现任何部门的信息共享。

（五）信息共享的实践经验

从三证合一、五证合一到两证整合，面对商事制度改革政府部门间信息共享切实要求，如何在时间紧、任务中、各部门的信息程度差异巨大的情况下，寻求有效的信息共享方式，完成国务院的改革任务，是一项重要难题，需要在实际工作中考虑多种要素。

信息共享的层级

从现实情况看，多数政府部门都建立的省级数据中心或者统一的系统，因此在省级层面交换，具体了较好的基础。

信息共享的内容

从三证合一到五证合一，信息共享的内容逐步增多，已从工商部门的企业基本信息拓展到了税务登记的信息、统计的信息、社保的信息等。

信息共享的时效性要求

信息传输也从工商部门单向推送相关部门，变为了相关部门互相推送，同时一个部门的数据已经成为另一个部门开展工作的基础和依据，因此，对于信息共享的时效性也提出了明确要求，要求实时共享。

学生通过平台提出问题，教师不能每时每刻在线回答，否则工作量太大，因此互动可能会有延迟性，这也需要网教平台在这方面能更智能化，教师把各种可能出现的问题尽可能多的先设计好，这样平台就可以像机器人一样智能回答学生提出的问题。

信息共享的资金及组织保障

在改革中，不可能有为各个部门提供的单独经费来完成工作，各部门需合法合规的使用本部门资金开展工作。

面对几项改革任务都是限时完成，因此，通过反复比较、研究各种信息共享方式的特点，各部门信息化的特点，综合考虑后，在实际工作中都选择了xml文件交换作为首要方式开展工作。首先它是一种独立于软件和硬件的数据存储方法。其次它以文本格式存储数据，在不损失数据的情况下，更容易扩展或升级到新的操作系统、新应用程序或新的浏览器。第三不兼容的系统之间轻松地交换数据。

通过实践证明，选择此种方式，各部门之间的交流沟通比较顺畅，各部门的信息化投入不大，各部门无需对对现有系统进行大规模改造，不用改变现有的工作模式和数据存储模式，全国31个省基本都能做到，目前、企业信息可以在各部门间自由流动，且翻译正常，可以保证不同部门对企业数据的有效使用。

三、结论与启示

（一）结论

通过工商部门商事制度改革的实践看，在现阶段，对于政府部门间信息共享的有效途径有2种：

excel文件交换。对于电子政务外网无法直接连通的部门，特别是针对大量数据的共享，按照固定模板的excel文件交换，是最有效的方式，信息共享相关方可通过电子邮件、或者交换平台、交换系统，批量导入、传输共享数据。

（二）启示

数据共享的程度反映了一个地区、一个国家的信息发展水平，数据共享程度越高，信息发展 水平越高。要想更好的实现数据共享，应做到以下三个方面：

统一信息化标准。

无论是xml、excel等文件共享还是数据库共享，信息化标准都是重中之重，只有在统一标准的基础上，信息共享相关方才能有效开展信息共享工作，否则，数据将无法使用，大量的数据就如同大量的垃圾，做了大量工作而达不到预期的效果，因此统一的标准是前提。其次，有了标准之后，信息共享相关方，应不折不扣的执行标准，只有标准执行到位，才能真正实现工作目标。

提升数据质量。

信息化时代，科学决策前提是数据，只有真实、准确、有效的数据才是后续的工作保障，因此，在信息共享之前，各部门应加强数据质量建设，应着力提升本部门自身的数据质量，让数据更加真实有效，根据说服力。

强化数据共享的意识。

在现代社会中，数据已不再是一个部门的事情，大数据的思维方式告诉我们，一个部门的数据，一个行业的数据，将会对另一个部门、另一个行业产生意想不到的效果。只有充分共享，才能更好的发挥数据的作用，才能产生协同、联动作用，才能产生更大的价值。

作者单位：国家工商行政管理总局经济信息中心