北京市森林防火形势与对策研究

邓乃平，戴明超，于占宇

（北京市园林绿化局，北京　100013）

北京市森林防火形势与对策研究

邓乃平，戴明超，于占宇

（北京市园林绿化局，北京100013）

在全球气候变暖、北京市突发公共事件应急处置工作标准高的情况下，森林防火工作面临新的形势和新的挑战。重点分析了北京市近3年的森林火情发生规律，并结合全市森林防火工作现状，深入剖析了新形势下我市森林防火的严峻形势和突出问题，最后提出缓和当前森林防火工作压力的对策。

森林防火；北京市；四网两化；联防联动；保障措施

北京市位于华北地区，东南部为平原，其他三面环山。东南与天津市毗连，其余被河北省环抱。北部燕山与内蒙古高原接壤，西部太行山与山西高原毗邻，东北与松辽大平原相通。全市总面积1.641万km2，其中山地1.007万km2占61.4%，平原0.633万km2占38.6%；林地面积1.09万km2占66.4%，森林面积0.74万km2，森林蓄积量达1701.06万m3，森林覆盖率41.6%。

1　火情发生规律

1.1森林火情始终处于频发态势

据统计，2012年11月1日至2015年5月31日北京市共发生森林火情374起，其中2013防火年度（2012年11月1日-2013年5月31日）118起，2014防火年度（2013年11月1日-2014年5月31日）164起，2015防火年度（2014年11月1日-2015 年5月31日）92起。由此可见，本市森林火情始终处于频发态势，森林防火工作任务十分艰巨。

1.2森林火情高发期集中在每年3～4月份

按照发生火情的月份统计：11月发生25起，占总数的6.7%；12月发生23起，占总数的6.1%；1月发生13起，占总数的3.5%；2月发生41起，占总数的11.0%；3月发生104起，占总数的27.8%；4月发生128起，占总数的34.2%；5月发生40起，占总数的10.7%。很明显3～4月，属于全年的火情高发时期，两个月发生的森林火情占全年总数的62.0%。

1.3每日森林火情高发时段集中在10时至16时

按照每日森林火情发生的时间统计，结果如图1所示。

图1　整点时间森林火情发生起数统计

1.4山区比半山区、平原地区森林防火任务艰巨

按照行政区域统计，山区发生火情总数比半山区和平原普遍偏高。山区森林火情发生情况：延庆83起，密云71起，怀柔65起，门头沟41起，房山24起，昌平21起，平谷10起。半山区森林火情发生情况：顺义21起，海淀19起，丰台5起，石景山1起。平原森林火情发生情况：大兴8起，朝阳3起，通州2起。

1.5火情发生区域主要集中在浅山地区

按照火情发生的区域统计：浅山区人员活动频繁，共计发生215起，占总数的57.5%；深山区共计发生88起，占总数的23.5%；平原地区共计发生71起，占总数的19.0%。由此可见，大部分火情发生在浅山地区。

1.6森林火灾集中发生在偏远山区

在统计的3年中，共发生一般森林火灾5起，过火总面积29hm2，过火树木10181株，未发生重大、特别重大森林火灾及人员伤亡事故。5起森林火灾，均发生在北京市偏远山区，分别在怀柔区渤海镇沙峪村、琉璃庙镇崎峰茶村、平谷区金海湖镇黑水湾村、延庆区大榆树镇小张家口村、房山区南窖乡三合村。浅山区人员活动频繁，用火频度较高，火情多发，但容易发现，扑救及时，不易造成较大损失。深山区火灾不易发现，扑救难度大，容易造成较大损失。

1.7起火原因复杂，烧荒和吸烟两大因素突出

统计数据显示，已查明起火原因的有336起。其中烧荒引发的156起，占查明起火原因总数的46.4%；吸烟引发的66起，占19.6%；人为纵火28起，占8.3%；上坟烧纸引发的25起，占7.4%；电线打火引发的20起，占6.0%；燃放烟花爆竹引发的9起，占2.7%；小孩或者智力有问题的人玩火引发的5起，占1.5%；野炊引发的4起，占1.2%；部队打靶引发的3起，占0.9%；其他原因引发的20起，占6.0%。未查明原因的38起。其中烧荒和吸烟引发的222起，占总数的66.0%，是本市森林火情发生的重要因素。

2　基础建设状况

2.1组织机构建设

市、区两级森林防火机构均成立了森林防火指挥部及相应办公室，同时乡（镇）、林场和较大自然村均成立了森林防火指挥所，初步形成了调度指挥网络化格局。各级调度指挥机构明确责任、严格分工、各司其职，充分发挥了各自作用，开创了我市森林防火工作的新局面。

2.2专业队伍建设

建立专业森林消防队116支，总人数达2810人。全市有生态林管护员5万多名，专业巡查队伍197支队员2700名，瞭望塔、检查站等专业人员1000余名。通过专业看护、巡查和瞭望，结合专业扑救，力争及时发现火情，快速出动队伍，迅速处置火灾。

2.3监控系统建设

现已建成森林防火临时检查站395座，瞭望塔212座，无人值守自动气象站36套，红外视频监测243路。

2.4阻隔系统建设

重点强化市属林场和远郊地区防火阻隔系统建设，目前全市建设防火公路、防火小路5700km，路网密度为9.2m/hm2，每年在重点林区清理林下可燃物8万hm2，折合防火道1600km。

2.5通信系统建设

市森防办配备了应急通信指挥车、移动通信车，完成数字通信系统升级改造，建立差转站53座。全市配备车载、固定、手持等终端1826部，配备卫星通信设备和便携式单兵背负通信基站10套，全市森林防火通信覆盖范围达75%。

2.6应急体系建设

一是健全市和区森林火灾扑救应急预案。明确指挥部各成员单位职责任务，各负其责，各司其职，保证每年修订和完善。二是严格火情报告制度，明确火灾报告程序。坚持突发事件“三敏感”原则，坚持有火就报，快速处置。三是坚持“重兵出击，速战速决”灭火方针。四是加强应急联动，增强部门之间配合作战。建立了京津冀联防机制，加强了森林武警支队、气象、公安交通等部门密切协作。

3　防火形势分析

3.1气候因素不利是火情频发的客观条件

北京属于北温带大陆性季风气候，春季干旱多风，浮尘扬沙多见，气温回升较快，降水极其稀少；秋季降温迅速，初霜来临时间过早；冬季寒冷漫长，经常出现连续一个月以上无降水（雪）天气。本市森林防火期处在这三个季节中，诸多不利气候因素尽在其中。2013年入冬至2014年2月初，全市连续107天无降水，进入3月份后，全市气温迅速回升，基本无有效降水，相对湿度低于20%的天数达到55天，持续干旱导致森林火险等级居高不下，全市共发布橙色火险预警警报14次共计42天，火情发生次数146起，也是前后几年中最多的一个年度。从火情发生季节来看，重点出现在3～4月份，主要气候特征就是大风天气多，长期干旱，植被干燥，3年累计高达232起，占总数的62%，5起一般森林火灾也全部发生在这个时间段。

3.2可燃物积累是火情频发的物质基础

封山育林，植树种草，几乎所有宜林荒山荒地全部被种植，林木绿化率大幅度提高，全市平均绿化率为59%，山区绿化率为77.2%。由于燃料能源改革，从防止环境污染角度，燃煤改为电取暖，天然气取代了柴草，山区大量灌木、杂草、枯枝落叶不断积累，给森林防火增添了极大的隐患。

3.3人为活动火源是火情频发的重要诱因

在已查明起火原因的336起火情中，94.0%由人为直接因素引起，6.0%属于电气设备打火引起。其中，烧荒和吸烟两项占总数66%，这是林区违章用火最突出的问题。由于各种矛盾引发的人为纵火28起，占8.3%，它们多发生在偏僻地区，隐蔽性强，不易发现，扑救难度大，损失较为严重。另外，上坟烧纸、燃放烟花爆竹、小孩玩火、野外烧烤、熏獾、部队打靶、爆破等各种用火，也属于火情频发的因素。

3.4野外火源控制不力容易引发森林火情

在火源控制环节：一是发现不及时。根据整点时间发生火情数量统计，12～16时为火情高发时段，仅这5个小时发生的火情就占总数的52%。这个时段是每天温度最高时段，也是管护人员中午休息吃饭时间，容易被忽视，甚至出现空岗漏岗现象，致使不能及时发现火情。二是制止不及时。由于不能及时发现，造成不能及时制止违章用火。三是处置不及时。在早发现环节出现了问题，早报告成为空谈，或者扑火队伍不能快速到达火场，会造成贻误战机现象。四是安排不合理。如何合理安排管护人员上岗、下岗交接班时间，需要管理部门深入思考。

3.5浅山地区人员活动复杂易发火情

正如基层人员总结的：“火多火少在浅川，火大火小看深山”，浅山地区人员活动频繁、火源广泛，极易发生森林火情。根据近3年数据统计，57.5%的火情发生在浅山地区。浅山地区包括近郊山区、城乡接合部等地区，其主要特点是发展速度快，具有对外开放的道路网，交通便利，利于出行游玩。同时，西山、百望山、北宫、十三陵、莽山、延庆八达岭、龙庆峡、怀柔水库、密云水库等森林公园、旅游景区、休闲场所也是火情高发区。但是这些地区发生火情容易被发现，处置难度相对较小，不容易形成较大面积森林火灾。

3.6偏远地区火情难发现容易导致火灾

近3年发生的5起森林火灾均处在偏远山区。虽然这些地区人烟罕至，但熏獾子、套兔子、采药材等活动违章用火偶发性较大，瞭望监控设施难以全面覆盖，发生火情后不容易及时发现。由于道路交通状况比较差，发现之后扑火队伍很难及时赶到，“打早打小”目标较难实现。再加上华北山区地形复杂，山势陡峭，自然植被生长良好，可燃物积累厚重，直接扑火难度较大，极易形成大面积森林火灾。另外，这些地区基础设施建设相对滞后，通信保障困难，火情状况不易了解，火场指挥难度较大。

3.7火案查处率偏低，打击力度不够

在374起森林火情中，有38起火原因不明，占起火总数10.2%。在查清楚原因的336起火情中，85%未找到嫌疑人，不能受到应有的惩处，达不到“查处一案、教育一方”的良好效果。综合分析来看：一是偶发性，没有明显征兆，破案线索匮乏；二是隐蔽性，个别火因分析为纵火，但不易侦破；三是弱智性，很多肇事者属于老弱病残智障人员，没有完全刑事责任能力，从轻、减轻或者免于处罚；四是顾虑性，地方行政领导担心追责，希望“内部消化”，不愿意立案。

4　对策探讨

4.1加强“四网”建设，突出固本强基

4.1.1加强林火预测预报网建设

目前，北京市没有独立的林火预测预报网，主要依托市气象局气象台，协助做好防火期以及各个重点时段森林火险预警预报工作。在发布预警环节，主要依靠市政府预警中心通过电视台、互联网向社会公布，通过提示短信向基层各级领导发布，通过网络、传真向内部管理机构发布。今后还有必要进一步拓宽门路、加大宣传。在森林火险等级确定方面，缺少林区植被状况和社会重大活动两大要素，应当尽快弥补相关内容，完善预报方法。在重点防火区域，分阶段新建全自动林火气象站30处、移动林火气象站15处，新建气象与森林防火数据处理中心，建立林火预测预报子系统，通过对各气象站的数据处理和分析，进行火险天气预报。采用一些先进的通信、传感设备，引入GIS系统，在森林防火期内，准确发布长、中、短期的全市性森林火险预警预报，有针对性地提高综合防范水平。

4.1.2加强林火监测网建设

从空间范围角度，林火监测体系分为卫星监测、航空巡护、高点观测和地面巡查4种主要形式。本市已经初步开展了卫星监测基本工程，需要进一步提高和完善。航空巡护工作自2002年开展，效果较好，还应进一步增强与市公安局警航总队协调，安排好各个重点时段航空护林工作。积极探索无人驾驶机应用，增强空中监测能力。高点观测包括瞭望塔监测和视频自动监控，本市已经建设243路，仍需要在重点防火区和千亩以上平原片林地区选定最佳位置进行增建，同时改善电力、通信、监测相应设备。地面巡逻以护林员和巡查员为主。对于护林员中的山区集体生态林管护员，积极探索管理模式，借鉴密云区专业队伍建设、重点时段全员上岗方法，充分发挥其最大效能。逐步建成全方位、广覆盖、全天候、高密度、立体交叉的林火监测系统，实现及时发现和报告火情，并能随时监控林火蔓延情况。

4.1.3加强林火阻隔网建设

按我国现行标准，林地应设防火阻隔带的标准是：重点火险区15～25m/hm2，一般火险区10～15m/hm2。目前，北京市林地有防火隔离带9.2m/hm2，略高于全国平均值5.7m/hm2，低于全国现行标准。应当采取开设防火隔离带和营造生物防火林带相结合的方式，不断加快林火阻隔网建设，使林区边界、一级火险区周围等重点地区，形成封闭的林火阻隔带。加大防火公路、防火小路修建，加大林下可燃物清理工作力度，推广合理抚育和营造针阔叶混交林等营林措施。

4.1.4加强通信指挥网建设

依托北京市政务网络，我市建立了市、区两级指挥系统、移动指挥系统和400M数字通信系统。但由于建设周期较长，多数系统的关联性不强，更新换代不及时。下一步，我市有必要全面加强通信指挥网建设。一是系统完善。将现有计算机通信网络、指挥决策系统、会议会商系统、地理信息系统、预测预报系统、视频监测系统、信息数据库等多系统进行升级改造，逐步完善系统的应用能力。二是系统整合。将现有各系统在同一平台下进行整合，提升系统之间的联动性，数据之间的关联性，实现指挥体系的智能化。三是移动指挥的应用。利用系统整合资源，依托互联网和移动通信网络，建立移动指挥平台，提升指挥和处置的灵活、便捷和高效性。

4.2加强“两化”建设，坚持专业灭火

4.2.1加强森林消防专业化建设，提升火灾处置能力

从目前看，专业队伍数量不足，尤其是偏远山区队伍偏少，平原造林地区还存在没有专业森林消防队的情况。依据“30分钟到达火场”的要求，重点要在深山区和平原地区增建专业森林消防中队，并做到有所侧重的合理布局。深山地区森林资源丰富，林木生长茂盛，森林火灾多发，森林消防任务重。平原地区“百万亩造林工程”完成以后，千亩以上成片林地增加，急需建立专业森林消防中队。

在建设方向上，应当遵循“资源整合，合理分配”原则，强化“主责突出，一专多能”，充分体现森林火灾扑救主要职责，兼顾其他应急救援、抢险救灾职能。借鉴门头沟区、怀柔区综合应急救援大队的经验，为发挥好专业队伍“一专多能”的作用，争取水务、国土、旅游等部门的支持。在队伍建设上，需要遵循“以人为本，安全第一”原则，加强安全常识培训，提升队员安全保障，加强扑火知识普及增强扑火技战能力，全面提升专业队伍攻坚克难综合能力。在队伍管理方面，中队建立党小组、团支部发挥党团员的战斗模范作用；制定队员综合素质考核标准，坚持持证上岗管理模式，形成良性竞争机制，建设现代化一流专业森林消防队伍。

4.2.2加强扑火机具现代化建设，提升灭火水平

俗话说：“工欲善其事，必先利其器”。森林消防面临高强度大火，需要配备高端灭火机具，有效提升灭火效率。每个专业森林消防中队，都应当按照《北京市专业森林消防队建设标准》，配备常规专业灭火机具，例如水泵、消防水车、灭火水枪、风力灭火机、油锯、灭火弹、组合灭火工具等。此外，目前我市开展了直升机灭火工作，加强了高空灭火。还应当进一步引进和开发先进灭火机具设备，实现中型固定翼水上飞机投水灭火，提升火灾控制消灭的综合能力。大力发展以水为主、风水结合的高效灭火技战术，组建森林消防以水灭火专业队伍，配备高压水泵、高压灭火水炮、移动蓄水池、背负式水枪、高压细水雾灭火机等以水灭火设备。

4.3多方位发掘防火资源，保障首都生态圈的安全

森林防火工作是任务艰巨、涉及面广、情况复杂的全民系统工程，直接影响林业经济的发展和广大人民群众生命财产安全。需要各联防单位高度重视，切实加强森林防火工作的领导，严格实行防火行政首长责任制，全面落实森林防火目标管理责任。首都安全包括各个方面，着力加强森林防火联防建设，重点是突出区域联防、部门联动与社会共响，全力捍卫以首都为核心、辐射津冀晋蒙的首都生态圈的安全。

4.3.1加强区域联防

区域联防应当在落实主责单位管护责任基础上，实现各职能单位之间团结协作、资源共享、优势互补、联动互助。首先是京津冀晋蒙省（区、市）之间的联防。实践证明，要继续从建立联防机制入手，不断扩展指挥系统建设、基础设施建设、空中巡护监测、火情信息通报、扑火组织协调、灭火队伍联动等多方面建设。其次是行政区域之间的联防。包括行政区、乡（镇）、村之间的联防，通过联防会议研讨、联防章程完善、责任书的签订、监督管理措施落实等，增进邻里友好协作关系，确保在交界部、结合处不留死角，发生森林火灾时能够互相支援，防止发生推诿扯皮现象。尤其在边界地区完善“三定四包”工作制度，即“定责任领导、定责任区域、定责任人员”，“乡（镇）领导包村，乡（镇）干部包片，村干部包户、管护人员包山头”，明确工作任务，确保责任落实，形成上下联动、左右配合、齐抓共管良好局面。另外，要根据当地存在的问题，增强对浅山地区控制，加强对重点时段10～16时的巡逻管控，加大对3～4月份林区的监控力度，提高护林员第一报火率，做到层层有人抓，处处有人管，严格控制违章用火现象。第三是有林单位之间的联防。林场、森林公园、旅游景区、自然保护区一般镶嵌在各区、乡（镇）之间，要加强有林单位间的沟通协作、互动互防，有效解决资源不足、信息不全和队伍不够等问题。

4.3.2加强部门联动

森林防火工作点多、面广、线长，是一项十分复杂的系统工程。各区政府和各有关部门应当以强化责任制为核心，进一步构筑“党委领导、政府负责、部门联动、社会参与”的森林防火工作格局。一是加强与气象部门的联动。利用气象局提供的气温、风力和空气湿度等气象要素，探索新的预测模式。考虑林区植被分布情况，结合重大政治活动、民间风俗活动、特殊节日因素等，做出有针对性森林火险预警预报，及时向社会发布，提高全民防范意识。二是加强与有林木管理责任部门联动。协调指导公园管理中心、水务、路政、铁路等部门，做好职责管辖范围内的森林防火工作。协同做好及时清理林下可燃物，开设防火隔离带，有效降低森林火灾隐患等相关工作。三是加强与林区密切接触部门联动。协同殡葬管理部门加大对公墓管理，引导祭祀人员文明祭扫，严格控制烧纸焚香行为。协同旅游部门加大对游客森林防火知识的宣传。协同电力部门加强对林区电器设备维护检修，防止由于设备老化引发电线打火、变压器漏电等事故。协同民政部门加强对残障等弱势群体保护，督促监管人员有效看护，防止发生用火不慎问题。四是强化与森林武警部队等消防部门扑火联动。在火情报告环节，与消防局紧密联系，充分利用“119”调度中心的火情报告途径，快速了解掌握火情信息。在扑火环节，加强与武警森林支队的联系，发挥其强大后盾作用；在靠前驻防环节，充分发挥其防火宣传、培训队伍、扑救火灾等重要作用。

4.3.3引导全社会共同参与

森林防火是一项利国惠民的伟大工程，需要全社会共同参与，实行全民动员，实现林火共防。一是强化宣传，重点打击。每年度，充分利用广播、电视、报纸、网络、宣传牌等多种宣传媒介，利用发放宣传单、防火年历，挂横幅，插彩旗，编发手机短信和举行丰富多彩的文艺节目演出等多种形式，进行防火宣传，形成人人防火的良好格局。通过加强违章用火处罚力度，约束人为破坏森林资源行为。二是全民动员，社会参与。针对我市瞭望监控体系尚不健全的情况，通过发动群众，让市民广泛参与，令监督与管控结合，共同携手减少森林火情的发生，营造人人参与森林防火的良好社会氛围。三是强化创新，科技防火。坚持科学发展，强化科技创新，利用社会科研团队的力量，改进森林防扑火机具装备，有效提升装备的科学化水平。

4.4加强森林防火的组织、政策、制度、资金和联合保障

4.4.1组织保障是根本

各区、各有关单位要高度重视森林防火工作。依据《森林防火条例》和《北京市森林防火办法》规定，森林防火实行地方各级人民政府行政首长负责制，要求各级政府必须严格落实行政首长负责制，坚持主要领导亲自抓、负总责，分管领导具体抓、负主责，进一步明确工作重点、细化责任目标、狠抓措施落实，确保认识到位、责任到位、措施到位。各级园林绿化主管部门要把森林防火作为一项事关全局的基础性工作，加强部门间的统筹协调和资源整合，按照属地管理的原则，切实将森林防火责任细化到有关部门、各个乡（镇）、行政村和森林、林木、林地经营者，并全面实行党政同责、一岗双责，失责追责。遇有发生森林火灾的，必须严格依法查处，并根据森林火灾损失情况和失责情形，严肃问责追责。

4.4.2政策保障是关键

要严格按照相关规定，对在森林防火工作中做出突出成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。对在扑救重大、特别重大森林火灾中表现突出的单位和个人，可以由森林防火指挥机构当场给予表彰和奖励。对于森林火灾预防和扑救过程中做出突出贡献的集体或个人，要认真总结推广，大力宣传事迹，弘扬精神。对执行扑救森林火灾任务的各种森林消防车辆，免征车辆购置税和车辆通行费，对森林防火专用电台免收无线电通信频率占用费。同时，做好森林消防飞机的调用和飞行保障等。

4.4.3制度保障是基础

要进一步细化森林防火相应的规章制度和实施细则，逐步完善森林防火法律法规体系；健全火情报告程序、火场通信保障与火场指挥员职责等制度，完善与防火相配套的实施程序和办法；制定森林火情研判、突发火情预判和应急处置的处理方案和办法，切实增强市区两级《森林火灾扑救应急预案》的规范性、科学性和可操作性；制定联防联动和监督办法，不断加强森林防火巡查、看护和扑救队伍建设，进一步提高森林火灾综合防控能力和水平。

4.4.4资金保障是支撑

从长远发展来讲，要坚持“三分造七分管”的思路，切实将森林防火基础建设纳入国民经济和社会发展规划，将森林防火经费纳入本级财政预算。发展改革部门要认真抓好北京市森林防火规划项目的组织实施，财政部门要建立健全稳定增长的森林防火长效投入机制，特别是将森林防火经费纳入年度预算，并提前预拨到位，从扑火队伍建设、扑火物资储备、指挥车运兵车配备等多方面全方位提供资金保障。在京津冀协同发展过程中，要充分考虑区域生态的完整性，综合考虑京津冀地区的森林防火工作，将森林防火纳入京津冀区域协同发展的规划体系中。

4.4.5联合保障是趋势

市委相关宣传部门要加强森林防火公益宣传以及火险信息发布；气象部门要及时提供森林火险预测预报、火场气象信息和人工增雨作业等服务；空管部门要积极为森林航空消防提供飞行保障；文育部门要教育学生，严格执行野外用火规定；交通部门要落实森林防火专用车通行费减免政策，及时清除道路两侧易燃物；卫生部门在重大火场提供医疗救助；通信部门做好火场通信保障；民政部门要做好公墓祭祀管理和灾后救助工作；公安、检察、法院等部门要密切配合，加大火灾案件查处力度，依法严惩火灾肇事者；其他部门也要依照《北京市森林防火办法》的相关规定，落实和完善森林防火工作中的各种支持，努力形成森林防火工作齐抓共管的强大合力。

（责任编辑：陈小华）

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2016-08-10