城镇化背景下兵团团场社区治理研究——基于第七师一二三团团场社区的调查

吴新平，黄军喜（石河子大学政法学院，新疆石河子832003）



城镇化背景下兵团团场社区治理研究——基于第七师一二三团团场社区的调查

吴新平，黄军喜
（石河子大学政法学院，新疆石河子832003）

［摘要］社区是兵团城镇最基本的组成单元，团场社区的有效治理对于兵团实施建城戍边战略和更好地履行国家赋予的战略使命具有重要意义。兵团团场社区分布广、差异大，在治理中存在社区治理主体单一、社会组织匮乏、社区物业服务缺乏市场化运作、社区工作人员思想观念落后、社区社会资本缺乏等问题。该文选取了兵团第七师一二三团4个典型的团场社区进行了深入研究，认为应当通过培育发展社会组织、调动居民的积极性、团场社区物业引入市场竞争机制、转变社区工作人员的思想观念、完善队伍建设、培育社会资本、团场对社区管理的权力走向“有限型”等途径，才能有效改善团场社区治理局面。

［关键词］城镇化；社区治理；善治

作为兵团“三化建设”载体的城镇化，近年来加速发展。兵团城镇化的加快，对于改变职工群众居住条件，转变生活方式，集聚现代文明具有重要意义，同时也是新时期下中央对兵团屯垦事业的需要，即由原来的“屯垦戍边”转变为现在的“建城戍边”。

兵团团场社区的孕育和发展是城镇化的产物，不同于全国的城市社区和新疆的地方城市社区，有其自身的独特性。这些独特性主要表现在：其一，团场社区成立相对较晚，人口结构同质性较强；其二，团场社区建设和治理需要团场社区、连队等多方面进行协同配合；其三，随着团场城镇化水平的不断提高，社区居民的需求越来越多样化，自治愿望也在不断增强，这些对团场社会治理提出了新的要求和挑战。因此，在兵团大力推进城镇化建设，增强屯垦戍边事业凝聚力的今天，如何探索出一条符合团场社区治理的道路，转变兵团城镇化进程中的社会治理模式，是我们面临的重要的现实问题。

一、社区治理理论依据及相关实践研究

1995年，全球治理委员会在其发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对“治理”下了一个颇具代表性和权威性的定义：个人与公私机构管理其自身事务的各种不同方式之总和，是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[1]220。该理论强调治理是一个过程，也是政治民主的重要形式。治理理论中包含的自下而上的公民参与、公民社会是治理的基础、社会合作网络体系的构建等，运用到社区建设即为社区治理。赵守飞等学者认为社区治理包括三个方面的内容：一是通过管制带来的统治秩序，二是没有政府治理的自治秩序，三是合作的治理带来的合作秩序。同时他认为，合作治理打破了管制治理的主体一元化、权力集中化、地位不平等、机制不合作、权责不清晰、治理方式单一的局面，是治理理论的创新发展[2]154。万军认为，社区建设与社区治理离不开多元主体的参与，社区治理应有四个基本也是最重要的参与主体[3]（见图1）。

图1　多元主体参与社区建设示意图

从学者们的观点来看，他们大多认为，社区治理指政府或民间的公共组织依照某种规则（法律法规或者村规民约），运用公共权威对社区事务实施管理，为社区成员提供服务，以维护或增进社区公共利益；具有主体多元、民主协调和以人为本、注重共治与自治结合的特点，治理既强调过程也强调结果，是当今社会治理研究的出发点和基本单元[4]140-141。作为城镇化进程相对较晚的兵团，其存在的社会制度、社会背景与其他地区差异较大，同时针对“兵团团场社区治理”这一问题，更缺乏统一认识和研究。基于此，课题组深入兵团第七师一二三团，对现行团场社区治理状况进行了调查，并结合兵团实际，提出团场社区治理的途径和发展思路。

二、兵团第七师一二三团团场社区情况调研

（一）兵团第七师一二三团社区概况

兵团第七师一二三团是兵团建团最早的团场之一，团部驻乌苏市车排子镇。团场现有规划面积33万亩，可耕地面积15.2万亩。全团总人口2.46万，职工4 243人，是第七师人口和职工人数最多的团场。团场已建设振兴路、向民路、军垦路、曙光里4个社区，各项配套设施基本完善①。

兵团第七师一二三团社区作为兵团成立最早的一批社区，近年来不断提高社区服务水平，完善社区服务功能，扎实推进和谐社区建设。在社区治理方面取得了一些成效，积累了一定的经验。

2011年，123团被兵团列为首批重点建设的中心城镇，曙光里社区是兵团示范性社区。一二三团社区在2014年就已全面建立“一委一居一警一站”社区治理新体制，按《第七师关于加强社区建设的意见》社区达标率为90%。

(二)调研方法

课题组通过走访第七师民政局、一二三团民政科、一二三团社区指导办公室、社区服务中心，参加第七师团场社区工作座谈会，查阅第七师和一二三团有关社区建设的政策文件，并在该团4个社区发放调查问卷330份（回收315份，有效296份），对第七师123团社区整体情况进行了实地调查与研究。

（三）一二三团社区治理的具体实践和经验

第七师一二三团根据兵团和当地实际情况，经过不断探索创新，在社区建设和治理方面积累了一定的经验。主要体现在：

第一，社区实行网络化管理。一二三团部分社区利用互联网技术，整合资源，建立了基层社区管理信息工作平台，将居民信息采集录入到统一的社区信息数据库，进一步强化了社区人口管理、治安管理、计生服务等综合性现代化管理，提高了社区工作人员对“四知四清四掌握”的服务效率，推动了社区服务和治理水平。

第二，组建社区三老巡逻队（团场的老职工、老干部、老党员）。巡逻队由27名成员组成，平均年龄65岁。这支巡逻队在调解社区纠纷、参与社区事务、维护团场社会稳定等方面发挥了重要作用，成为维护社区安宁、营造和谐社区的助手。

第三，实行“连社合一”治理模式。第七师从实际出发，制定并出台了《第七师关于加强社区建设的意见》和《第七师社区管理办法》两个文件。一二三团根据文件实行了连队与社区相结合的新型治理模式，即在社区居住的连队退休人员、流动人口由社区主管、连队协管，在岗人员由连队主管、社区协管，采取连队干部在社区居委会等组织中兼任职务、职工进入社区接受社区和连队双重管理和服务等办法，逐步实现由单一的职工身份向“职工+居民”身份的转换。

第四，与驻区单位共管共建。一二三团曙光里社区与车排子镇派出所建立社会治安预警联动机制，保证社区安全；军垦路社区与检察院对接，定期开展“法律知识进社区”服务项目。

三、兵团团场社区存在的问题及原因分析

第七师一二三团团场社区作为兵团团场社区的代表，其在现代社区建设中出现的问题，从某种程度上看，也是兵团团场社区在发展进程中存在的问题。团场社区在组织架构、规章制度、公共服务等方面取得了一定的实践成果，某种程度上实现了现代社区管理的标准，但真正的社区治理理念和机制还未在团场社区深入人心，距离城镇化对其多重要求还有很大距离，与其他城市成熟的社区治理机制还存在着一定的差距。其主要表现在：

第一，社区治理主体单一。在团场社区建设和发展的过程中，团党委、团机关首先起着至关重要的作用，扮演着不可或缺的角色。由于城镇化进程的加快，团场社会发展面临转型，社区问题越来越复杂化、多样化，而团场社区治理的主体并没有实现多元化，团党委全能型的主导地位并没有改变，相关民政部门对于社区方面还没有实质性的放权，来自不同部门的工作任务又要下交给社区居委会来承担，忽视了团场社区治理中其他治理主体的作用。其次，社会组织是社会发展到一定阶段的产物，具有明确的活动目标，在凝聚社会资源，优化社会结构，缓和社会矛盾，实现组织整合中发挥重要作用。据调查，目前第七师一二三团在团场民政科登记备案的社会组织达二十余个。这些社会组织多以志愿服务组织、文化活动组织为主，但事关居民切身利益的农业、行业协会比较少。此外，由于社区居民很多来自团场连队，习惯了连队的生活管理方式，而居住到社区之后原本比较熟悉的社会关系在逐步瓦解，致使居民更多关心关注自己的生活，参与社区公共事务管理的积极性不高，很少参与到社区治理中来。团场缺少了社区居民和社会组织、行业协会等社会团体参与的团场社区治理，也就缺少了居民与团党委的沟通互动和良好合作，一方面使得居民自治得不到很好发挥，同时也不能够实现社区公共利益的最大化。

第二，社区物业服务缺乏市场化运作。社区物业服务，只有在市场竞争中才能意识到自身的不足，才能提高服务意识、服务质量。而目前在兵团团场社区，尚未有城市社区那样的物业公司来为团场社区提供帮助和服务，团场社区的物业服务由团场社区服务中心这一部门负责，基本处于“垄断”地位。究其原因，传统的团场包揽一切的做法和观念根深蒂固，社会管理改革与经济体制改革并未得到明显转变，市场经济的运行规则很难或几乎不可能突破现有的社会制度。

第三，社区工作人员思想观念落后，专业能力有待提高。观念决定行为，社区工作人员的思想观念影响社区发展建设的前景，社区工作人员专业知识水平高低，决定了社区服务质量好坏。

第四，社区社会资本缺乏。社会资本是善治的基本组成部分。社区的社会资本主要包括信任、对自己所属团体的关心，以及遵守社区规则[1]233。社会资本中的信任、互惠与合作在传统的乡村社区中普遍存在。这种信任和合作是建立在以血缘关系和熟人社会之上的私人关系所形成的网络，而社会关系正是每个个体私人关系的总和。在团场社区中，社区的规范，规章制度、社区内居民之间、个人与组织之间的信任程度远远比不上连队社区，因此这也就出现了社区社会资本缺失的状态。主要表现在：第一，居民对社区居委会的不信任。在一二三团社区调查中，只有10.3%的居民完全信任社区居委会和社区服务中心，22.7%的居民选择比较信任，而31.5%和20.8%的居民选择不太信任和不信任，14.7%的居民选择说不清。团场毕竟不是一级政府，存在着社会管理机构设置不够科学，社会管理职能不够完善，社会管理方式还不适应现实要求等问题，因此团场很多事务都下放到社区居委会。本来就事务繁杂的社区居委会，把时间和精力都放在了处理日常事务、行政事务上来，很少有时间与居民沟通，这也就是社区居委会在信任关系的构建上出现问题的症结所在。第二，社区内的规章制度、规范没有真正发挥作用。调查问卷显示，了解和比较了解本社区相关规章制度、规范的仅占到30%，遵守并能践行的只有9.6%。从这个角度来说，社区的规章制度、规范并没有落实到位，没有达到其预期的目的。

四、兵团团场社区走向善治的途径

基于团场社区治理存在问题和城镇化对社区的需求，笔者认为，兵团团场社区治理应充分调动不同治理主体参与的积极性，正确处理好多元化主体之间的关系并达成目标的一致性，转变社区物业服务机制，完善社区工作人员队伍建设等是团场社区走向善治社区治理之道的关键因素。具体来说，可以从以下几方面进行尝试。

（一）培育发展社会组织

推进社区理念创新，完善社区治理体系，夯实社区治理基础，必须鼓励社会组织尽可能全方位参与社区事务和社区治理。社会组织是社区公共服务的递送者。其递送的公共服务具有服务种类多样化、服务内容个性化、服务方式灵活度高和服务需求回应性强等突出特点。除此之外，社会组织是社区居民诉求表达的传声筒。诉求的有效表达是社区民主治理的标准之一，也是有效开展社会治理的现实途径。因此，要想发挥社会组织在社区治理中的积极作用，必须重视和加强社会组织的培育和支持，尤其是涉及到居民生产的专业性行业协会（棉花种植协会、生猪饲养协会）和调节社会矛盾的专业性组织，如法律咨询等。

（二）调动居民的积极性

培养社区领袖。社区领袖是自愿为社区发展建设出谋划策，能反映社区居民需求和诉求，在社区形成过程中涌现出来的群众精英。一方面，社区领袖可以凭借其在社区的地位充分表达居民对社区建设的意见和建议，有助于居委会了解民情、民意，可以帮助居委会及时作出反应，缓解矛盾；另一方面，社区领袖作为居民、物业和居委会之间的“传话筒”，在民情社情传达、社区事务协商、各方沟通交流之间发挥着带头作用。培养社区精英，整合社会资源，引导社区居民参与到社区公共事务上来，对社区治理意义重大。

（三）团场社区物业引入市场竞争机制

善治的最终目的是实现居民的自治，就是居民有更大的自主选择权、自我管理和服务的权力。兵团团场现有的社区服务机制虽有其存在的理由和现实选择，但随着现代治理体系的不断深入，这种机制对实现社会治理现代化的兵团无疑是一种阻碍。团场社区物业服务要充分引入市场机制，通过合同外包形式将卫生管理、绿化、基础设施维护等让渡给服务性公司。这样既可以保证服务形式的多样化、服务的质量，也有利于减轻社区指导办公室的工作任务，更重要的是它能够体现团场社区治理向善治方向的转变。

（四）转变社区工作人员的思想观念，完善队伍建设

社区工作人员思想观念的转变和队伍建设是实现居民需求的重要基础。因此，应加强对社区工作人员思想的教育和引导，让其深刻明白社区工作的重要性和意义，加强其对“管理实质就是服务”的深刻理解。另外，要完善社区工作者队伍建设。社会工作者、社区工作者在国外是作为一种职业存在的，在我国发展不尽完善，在团场社区发展更为缓慢，但工作需要的一些素质和能力是十分必要的，比如政治素质、能力素质、专业素质、职业道德素质等。就目前来看，加强对社区工作人员的培训，积极鼓励社区工作人员参加社会工作职业资格考试，吸引专业社工人才到社区工作显得尤为迫切和必要。

（五）培育社会资本

社会资本是长期共同生活积累而成的习惯和制度，是一种“公共物品”。然而随着城镇化的发展，城镇居民的社会资本（如规范、信用）正逐渐丧失，居民与社会的隔离状况日益严重，必须依托社区这一源头重建居民的社会规范和社会信任[5]。可以通过社区文化活动、社区家庭联谊等方式增进彼此间的交流，培养其信任度。只有社会资本丰富了，居民之间的关系也就更为密切，参与社区公共事务的积极性才能提高。

（六）团场对社区管理的权力走向“有限型”

戴维·奥斯本和特德·盖布勒所著的《改革政府——企业精神如何改革的公营部门》认为，“社区拥有的政府：授权而不是服务。把控制权从官僚机构那里转移到社区，通过参与式民主给公民授权，培养公民的参与意识和自治能力。人们一旦能控制自己的环境，比在受他人控制的情况下更能负责地采取行动”[6]147。这一观点对社区治理具有启发意义。当前，社会治理的最高目标就是实现善治，就是实现人民幸福。而善治的过程是国家权力向社会回归的过程，团场应通过推进“一委一居一警一站”建设，不断探索居民自治途径，加快实现社区民主自治更加深入、服务更加完善、管理更加科学、治安更加良好、人际关系更加和谐的团场社区服务管理新格局；尽可能避免团场传统刚性的组织体系和大包大揽的局面，同时也要避免社区公共服务的供给缺位。团场作为社区治理的主体之一，在社区治理时应从“全能型”走向“有限型”和“服务型”，勇于善于敢于放权，还政于民，发挥监督引导作用，积极宣传和鼓励其他社区治理主体积极自愿地参与到社区治理中来[7]。

[参考文献]

[1]尹保华.社区建设创新与社会管理[M ].北京：知识产权出版社，2012.

[2]赵守飞，谢正富.合作治理：中国城市社区治理的发展方向[J].河北学刊，2013，(5).

[3]万军.社会建设与社会管理创新[M ].北京：国家行政学院出版社，2011.

[4]周学馨，黄小梅.新型城镇化进程中城市社区治理研究[J].探索，2014，(2).

[5][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M ].上海：上海译文出版社，2006.

[6]姜练琳.治理理论视角下的社区治理机制初探——以D市城市社区为例[J].管理观察，2014，(4).

[7]郑杭生.社会学概论新修：第三版[M ].北京：中国人民大学出版社，2003.

（责任编辑：李平）

【哲学研究】

Com m unity Governance of XPCC Farm s under the Background of Urbanization：Based on an Investigation of Four Farm Com m unities in Regim ent 123，SeventhDivision of XPCC

WU Xin-ping，HUANG Jun-xi
(School of Politics and law，Shihezi University，Shihezi 832003，Xinjiang，China)

Abstract:Communities are the very basic components of towns and citis in the Xinjiang Production and Construction Corps (XPCC)，so the effective administration of communities in regimental farms is significantly meanful to XPCC's complement of strategies for garrisoning the frontier by town construction and to XPCC's better performance of strategic missions given by our country.Communities in XPCC regimental farms have a wide distribution，and big differences exist between them.Problems obviously exist in its administration such as the simplex community governing subject and its lack of social organization，a lack of marketisation operation in community property services，out-dated ideological perceptions of the staff in the communities and a shortage of community social capital.Aiming at these problems，this paper selected four typical communities in XPCC regimental farms to conduct an in-depth study.It is advised after an in-depth analysis that in order to effectively improve the administration in regimental farms，socal organizations should be cultivated and developed，residents' enthusiasm should be arosed，market competition organism should be introduced into their property services，the staff's ideological ideological perceptions should be updated；moreover，team construction should be perfected；social capital should be cultivated and regimental farms' rights to adminstrate their communities should be limited.

Key words:urbanization；community governance；good governance

［作者简介］吴新平（1962-），女，四川仁寿人，石河子大学教授、兵团第七师党委常委、纪委书记，主要从事思想政治教育研究。

［基金项目］国家社科基金重点项目“加强和创新新疆社会管理研究”（13AZD001）

［收稿日期］2015-05-16［网络出版时间］

［中图分类号］D924.04

［文章标识码］A

［文章编号］1671-0304(2016)01-0072-05