“善治”视野下苏州城中村改造创新策略研究*

杨大蓉

(苏州经贸职业技术学院，江苏苏州 215006)

“善治”视野下苏州城中村改造创新策略研究*

杨大蓉

(苏州经贸职业技术学院，江苏苏州 215006)

在苏州新型城镇化进程中，城中村改造进展快速，已经基本解决了拆除和外观改造的问题。但是，在苏州宜居城市建设、法治苏州和城乡一体化的大背景下，城中村外观改造的背后，仍然遗留了后续的城中村发展问题。城中村改造问题的核心，在于如何走出原有的视野，将城中村改造置于“善治”视野中，将改造目标从建筑、房屋转移到“人”的焦点中，将城中村的总体规划，立足村落文化、居民生活质量，优化民生。文章从苏州城中村改造的现状和存在的主要问题入手，改变观念，在“善治”的视野下，提出了创新规划，重视融合、落实民主，顺应肌理和文化整合，生态发展等策略。

善治 苏州 城中村 改造 创新 模式

0 引言

在新型城镇化进程中，大量农村用地的改造已经让城市不断扩展，基本到了无法简单拓展的局面。在新的城市规模逐步扩展的同时，城中村已经成为新型城镇化进程中，城市必须承载，却难以承载的亟待解决的问题。城中村改造，不能仅仅依靠增设城市用地和兴建城区的方式，而必须将目光转向存量，通过标本兼治、追根溯源、长效发展的方法，改变城市的品质，依靠科学规划、产业带动等思路，让城中村居民实现健康经济收入增加、积极性提升、民生优化、生活内容丰富，与周边城市环境有机融合，最终提升城市品质。

苏州正处于城乡一体化建设的重要阶段，新型城镇化给苏州建设提出了更加贴合民生、更加尖锐和更加显著的要求。新型城镇化体现的是“人”的城镇化，重视城乡一体化成果的共享和社会服务的公平[1]。苏州新型城镇化已经走向了新的阶段，需要因势利导，科学规划，实现经济迅速发展的同时，完成社会民生的优化。

城中村的建设、重新规划和良性发展，城中村与城镇化的融合，现代思维下的苏州城中村协调平稳改造，是苏州新型城镇化的必经之路，也是普及城镇化成果，推动苏州新型城镇化迈向新台阶的重要举措。

1 城中村的概念

1.1 城中村的概念

城中村是中国城镇化进程中出现的特有现象，国外学者的相关研究聚焦在具备相似功能的村落转型和功能开发方面，对城中村没有一个统一的定义。不同的学者根据不同的视野和研究目标，给出了相似的概念表述。冯晓英等[2]将城中村定义为随着经济快速发展和城市的拓宽，位于城市边缘的农村划入城市的过程中，由于土地权属、户籍、行政管理体制等没有同步更新而保留的农村生活模式的村落。孙学文[3]认为，城中村是特殊村落，地域管辖在城市内，以集体土地经营和村委管理模式为特点的聚落社区。可见，城中村兼有城市地域性和农村管理特性。

1.2 城中村的弊端和改造的焦点

不同经济社会发展阶段的城中村，其存在的问题、居民生活模式有所不同，但是不论哪个城市，想要推进新型城镇化，普及现代城乡一体化建设成果，就必须面对如何治理城中村的问题。城中村由于特殊的“二元”特性，导致其存在顽固的社会管理弊端，主要体现在公共管理、经济收入、人文保护和管理缺位等方面。

随着新型城镇化的推进，各个地区已经将城中村改造列为重要日程。大部分城中村改造已经通过拆迁、征收和综合整治的方法，基本解决了交通、基本治安和外观改造的问题，让城中村的外观面貌焕然一新，取得立竿见影的效果。但是，城中村外观改造的背后，却出现了综合整治成果无法保持、城中村居民收入单一、生活质量较低，文化活动缺失等问题。这些问题对城中村风貌不断侵蚀的同时，也带出了深层次的问题。城中村村民的社区管理虽然隶属于街道，但是城中村管理的重点侧重于经济补偿和治安联防，深层次的管理，以及对城中村居民积极性调动，让城中村更好地与城市融为一体，还有很多欠缺之处。

2 城中村改造的相关文献综述

大量学者对城中村改造的模式、方法和效果进行了相关的研究和实证研究。对城中村景观设计、社会管理等手段进行了集中研究。姚士谋等[3]以江苏为例，对城中村的居民特殊的身份，以及其劳动特点和流动规律进行了分析； 罗开富[4]以城中村密集、问题集中的广州进行了具体的描述和分析。城中村问题的焦点在于土地的所有权和集体经济的创新管理，学者针对如何减少城中村与城市的差异，提升融合性展开了相关研究。章光林、顾朝林等[5]对城中村在城市的位置、角色、功能等进行了讨论。

随着城乡一体化建设的不断开展，城市的范围逐步扩大，传统乡村被纳入整体城市建设和发展的进程中，虽然更多的人进入了城市，找到了发展的机会，也享受了城镇化的科技成果，但是，城中村的问题更加尖锐和明显，学者们对于城中村的改造研究，聚焦于如何从外观环境、大规模的拆迁转为深入城中村内部，从居民生活质量的提升开始。孙学文[3]从城中村的管理体系、模式创新、法治保障等方面，对城中村的改造进行了分析； 厉基巍[6]通过对北京地区城中村改造的成果调研，对城中村改造和治理的实践模式、制度障碍等进行了研究； 黄治[7]对城中村建设改造对城市产业、人口结构和社会文化产生的影响进行梳理，提出了城中村改造的新角度。张鸿雁[8]提出了不同主体主导下的城中村改造模型，对城中村改造的利弊进行了分析，提出了创新改造模式。

从学者的研究和实证分析可以看出，城中村的改造是关系到整个城市健康发展的必经之路。在新型城镇化视野下，从根本上解决城中村的改造问题，必须跳出原有的视野，将城中村改造置于“善治”视野中，将目标从建筑、房屋转移到“人”的焦点中，到城中村的总体规划、民生优化和和谐村落文化、居民生活质量上来。

3 城中村改造特点和现状——以苏州为例

3.1 科学统筹，有序推进

苏州是江苏城中村建设的典型代表，也是新型城镇化推进较快的地区。由于历史遗留问题出现了大量城中村、无地队，这些城中村给周围居民带来了困扰，在管理上也存在难度。苏州市采取了科学规划的方式，用长远的、科学的眼光进行改造规划和设计，每年都进行年内城中村改造的具体计划和目标[2]，大部分城中村外观脏乱的原貌已经得到彻底改观。苏州城中村的基本情况如图1所示。

3.2 责任明确，政经分离

图1 苏州城中村主要分布和基本情况

城中村的改造以往采取的方法以拆迁为主，对造成严重环境污染，人口管理的盲区等地，进行拆迁的模式。随着苏州城镇化的发展，以及城市现代化的进程，单一采取拆迁的方式并不能完全解决问题。苏州采取了综合环境整治的办法。苏州城中村类型不同，居民生产环境差异大，各个城中村的经济来源、管理要素也千差万别。对影响居民生活水平的相关设施进行改建，如排水、排污等，此外，对居民生活的主要来源、工作种类，居家比例和生活状态进行了排查摸底，对改造方式进行了优化，对苏州城中村改造规划进行了细化和深入的研究，城中村改造实现了短期利益与长期利益优化的统一。

3.3 重视实效，兼顾公平

苏州城中村改造实现了观念的更新，城中村的改造不是静止的，不是单一依靠拆迁和建筑外观更新实现的，而是将城中村改造置于苏州新型城镇化的整体进程中进行的，实现原有城中村的改造，落实长效和长期管理。在城中村改造过程中，重视实效，改造的目标紧紧锁定城中村外观面貌、生活质量、民生优化、文化氛围等多个方面的转变，专门针对每一个城中村进行调研走访，量身定制具体的改造方式、治理模式，同时，衡量城中村与整个城市的融合和协调，对房屋租赁、土地产权、社会关系进行重建和整理。

4 新型城镇化进程中城中村改造中存在的新问题

4.1 改造规划亟待创新，人文关怀尚需深入

城中村分布在人口密集的地区，城中村的人口与周边城市生活互相交叉，同时没有形成和谐同生的局面，让城中村成为包罗万象的小社会，多元化的职业、生活模式交叠聚合，在空间行为上表现出的是人居环境纷繁混乱，令人担忧。人居环境的复杂让村民无法享受到社会公共服务。城中村的公共活动、人际交往和休闲娱乐不具备条件，公共设施管理、公共服务、社会文化引导也无从落脚。城中村的租户和房东们仍然需要必需的社会交往、公共娱乐及宽松的社区环境，但是在租赁行业为主导产业的城中村中，居民居住品质不得不让路经济利益。大部分城中村仍然存在基础设施不足，排水、排污基础设施无法实现。

4.2 外观环境持续侵蚀，后续管理力不从心

初步改造好的城中村风貌没有得到标本兼职的治理，改造成果被不断被破坏和侵蚀。现代城市的管理政策、法规、建设标准在城中村的治理中，无法直接贯彻和强行实施，部分地区的管理存在突击的情况，监督制度不够完善导致城中村的治理和改造存在问题。对城中村居民而言，租房成为主要收入，为了得到更多租金，城中村居民对集体土地进行了超量、超负荷的搭建。这导致了城中村居民居住环境质量差，房屋建筑密度程度极高，建筑空间间隔不合理，配套公共设施不完善等问题。

4.3 收入模式零散单调，民生保障尚未落实

城中村收入模式单调零散，居民主要收入来源各不相同，主要依靠房屋租赁和衍生经济来实现生存。房屋租赁在各个城中村都占较大的比例，这种经济产业相对封闭。经济产业与城市的连接和融合性很差，并没有形成真正的商业形态。这种单一的产业结构带来了更多的城中村的生活问题和社会问题，也是造成城中村成为“城市顽疾”的重要根源。城中村的社会保障缺失，无法实现民主法治。城中村的采取的是村民自治制度，这种农村基层管理模式的目的是实现村民通过民主对社区进行自我管理，广泛参与。在实践中，民主法治在城中村的落实和实践中，存在一些困难。但缘于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临着问题和闲难。城中村的管理中，首先应该依法选举村委会干部。城中村的主人作为候选人，素质层次参差不齐，同时，村委会成员理想比例与实际当选比例无法实现统一，在村委选举中，存在拉选票，或者以某种经济利益作为许诺或者要挟的情况存在，同时，人情关系也起到了较大的影响作用，真正的依法选举，民主治理在具体落实过程中，存在较大的障碍。

4.4 村落资源要素散落，留守居民手艺流失

伴随着新型城镇化的进程加快，越来越多的人对现代城市充满了向往，城市是人类历史进化的先进文明成果，原村落居民也存在这种情感。但是，从村民内心而言，对城市文化的融合还远远不足，甚至存在着各种对城乡一体化新背景下文化的曲解、排斥和背离，导致原本蕴含丰富文化功能的城中村的生态效益未能实现。新型城镇化的变革，改变的不仅仅是土地制度、劳动力效率、工业产业转型和农业现代化的发展，更多的是社会的进步和开放。社会的进步，首先要摒弃保守落后的观念，让更多、更先进的文化更好地融合和发扬，让经济基础扎实的同时，实现精神文明的跨越。

5 “善治”视野下的城中村改造新思维

5.1 “善治”视野下的城中村改造内涵

善治(Good Governance)即政府与市场、社会等行为主体在社会管理过程中，为了达到公共利益最大化而形成的一种新型关系。其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理[9]。善治是民主化进程的必然结果[10]。合理规划、改造与治理城中村社区，使城中村与现代城市融为一体，让“村民”真正成为“居民”，享受城市发展的成果，将直接影响到城市化发展进程，也将进一步拓展城市社区建设发展的内涵与外延。

“善治”是民主化进程的必然结果，也是城中村改造中，凝集城中村居民团聚力，改变城中村社会风貌的重要途径。面对改造的环境如何长效维持、城中村留守儿童的令人担忧的生活状态的改善、城中村涣散的集体经济组织的重整、城中村文化资源逐步消亡的挽救等问题，城中村改造必须将眼光落在“人”身上，以人为本，优化民生，借助全新的社会公共关系，依靠“善治”来实现。将城中村改造和治理的主体多元化，进行管理方式、手段的变革，进行思路的创新和拓展[11]。只有在“善治”视野下，才能实现城中村与城市的融合，实现城乡一体化建设，让城中村居民共享城乡一体化成果，推进民主法治、民生建设的完善。

5.2 “善治”对城中村改造提出的新思路

5.2.1 规划先行，法治保障

“善治”需要从更远更高的角度对待城中村改造，科学规划，在城中村改造初期就将居民的民生问题纳入其中，避免重复建设，杜绝新的城中村产生。需要正确引导，积极协作，多管齐下，通力合作，从政策体制、法律法规、创新策略、灵活管理等不同层面入手，多方结合[12]。将城中村发展中的问题放置在更加长远的眼光中去对待，对城中村相关的政策、法规进行及时更新和调整，与城中村关系密切的物权法、城乡规划法等新法不断出台。城中村在具体管理过程中，面对复杂和交错的各种问题，应该重视操作性层面的可实施性，结合现有的法律法规，合理规划，整体推进、保留改善、控制储备、本地融解和转移开发等多种方法。

5.2.2 重视民生，以人为本

“善治”要求的是重视民生，以人为本。对于新城用地内的各个城中村而言，村落空间完整，已经形成了相对独立的管理行政组织[13]。对于这些城中村应该采取整体改造的方法，对村民的生活、从业进行集中安置。城中村环境、从业标准都较低，造成了人居环境和形态的长期低下，甚至出现了大量的城中村留守儿童，造成了城市里的新问题和新矛盾。在“善治”视野下，城中村首要问题是完善城中村改造的实质提升。

5.2.3 社区优化，产业带动

“善治”的内涵要求充分发挥资源要素的魅力，扬长避短，对城中村采取扬弃有道的思路，打造街区经济、旅游经济融合的城中村产业，实现长效发展，从根本上改变城中村居民收入模式，自发和主动的改善生活质量。浙江义乌“青岩刘”村，是在“善治”视野下，借助产业带动，实现长效经济发展的典型代表。“青岩刘”村实现外观改造之后，因地制宜，与人才孵化、电子商务、义乌小商品集散地的经营模式相互融合，最终成为集培训、运营、配送、推广及SOHO社区为一体的中国“网店第一村”。

“善治”的落脚点是文化的延续，只有具备文化凝聚力和特点的，有内涵的城中村社区，才能实现村落的发展和肌理延续。“城中村”居民市民意识受固有思维限制，虽已经在形式上成为市民，但是，其生活习惯、行为方式等尚不具备市民的素质。合理规划与建设城中村空间和资源，挖掘可以借助产业发展的民俗、民居资源，进行城中村治理创新，使城中村真正成为城市化的一个组成部分，与新型城镇化迈上新台阶步调一致，协调融合，提高居民政治参与意识和治理主体意识，使其满足城市现代化发展的需要。

6 “善治”视野下苏州“城中村”创新治理模式

6.1 创新规划，重视融合：规划与法治走出新路

苏州城市建设正在走一条和谐、生态之路。这与“善治”思想一脉相承。城乡一体化的目标是实现全民共享现代化成果，因此，城中村的改造，应该实现的是空间改造和规划的融合性[14]。苏州城中村的后续规划手段应该在“善治”视野下进行变革，由“硬”变“软”。曾经存在的以拆迁、外墙粉刷为手段来解决城中村土地和空间问题的手段和方法，是以村落物质空间为主体的有形的“硬”性规划，在改观城中村风貌，提升卫生条件方面，取得过明显成效。但是，随着苏州城乡一体化的不断推进和深入发展，苏州生态和宜居城市注重的是“人”的生态化、可持续发展，城中村与周边环境，城中村的落后生活模式与现代化的快节奏苏州，每天都在进行着能量、信息、人口等系统交换和互相作用，必须综合运用社会、行为引导、规划、经济等多重“软”性手段来提升城中村的生活质量，摒弃城中村的不良社会现象和社会问题。

图2 苏州城中村科学规划结构

6.2 落实民主，顺应肌理：科学统筹保驾护航

“善治”视野下，城中村改造需要充分借助居民的力量，充分参考居民意见。苏州城中村规划任务应该由“安排”向“引导”转变。改造规划应该综合统筹各个要素，对改造土地形态、村落房屋分布、空间风格、市政设施安全等方面，进行充分考虑和部署。苏州在城市建设方面拥有较丰富的经验和较完善的政策法规和市场杠杆，应该更好的借助多种手段，转变观念，将城中村看做有机体，将城中村居民看做有机体的“血液”，要进行城中村改造，让城中村重新焕发活力，就必须进行调理，改变人的素质和生活模式，进而带动整个有机体向健康方向转化。否则，人口生活状态和行为模式的一成不变，将无法在根本上对城中村环境进行彻底改变，固定的生活习惯将会在很短的时间内，让城中村外观改造的成果恢复原样，甚至形成新的城中村。对城中村的科学规划统筹如图2所示。

6.3 产业带动，良性循环：新兴产业与城中村携手共建

苏州城中村改造过程中，一个根本性的问题，也是突出的问题，就是城中村居民老旧、单一的产业模式问题。苏州地处江南，是江南典型的气候适宜、整洁安静，民俗风味浓厚的城市。苏州和其他地域不同，其文化历史价值很高，多年来引发着国际友人、艺术家、建筑师和历史学家、旅游爱好者的目光。苏州现有的很多老宅，或者典型非物质文化遗产建筑，已经被列为保护级单位，不适合大量游人游览，这为城中村的经济模式改造留下了商机。苏州城中村大量保留着带有中国传统文化气息的民居住宅，部分村落还留存典型历史的牌匾，大量生活气息浓厚的石磨、屋顶花园，生活所必需的摊贩一应俱全，新鲜正宗。城中村中，古朴的村落名称，带有江南古韵和诗意，浓缩了苏州最普通居民的生活缩影。苏州街区经济受到市民和旅游者的欢迎，地处城市，交通便利，旅游需求较大，苏州古城区城中村可以通过整体改造、建设和包装，将特色城中村纳入苏州旅游城市建设的视野，充分发掘丰富的建筑、产品、手工艺和服务业，以及住宅的个性化资源，将文化蕴涵与城中村资源进行综合与调整、改善功能定位、空间布局、产业结构和人居环境，用现代互联网思维，赋予城中村的服务业、旅游业新的内涵和创新点，吸引旅游者，一步步改变昔日落后的城中村居住状态。

6.4 功能挖掘，技艺传承：激活现代工作室经济

苏州城中村原有经济模式固定，房屋租赁式的“瓦片经济”成为支撑城中村居民生活的主要经济主体，甚至村民为了实现更多的租房收入，自己蜗居于其中的弹丸之地，给生活质量造成了较大的困扰[15]。苏州的城中村改造，应该充分认识到这种经济模式下可以利用和借助的资源，推陈出新，激活现代经济模式。苏州城中村中蕴含了较多的与居民生活息息相关的手工技艺，如苏州腌肉、腊肉、苏州传统手工缝纫技艺、苏州古瓦制作、乐器制作等，很多古老的优秀技艺都已经后继无人。苏州城中村多为多层建筑，周边小桥流水，出脚方便。相较于大都市的商务中心写字楼，房屋租金便宜。这与城市内的“工作室经济”有天然的衔接优势。具有历史感的环境氛围和人口流动的密集性，给了个体手工业者和个体设计师天马行空的创意空间和工作室经济后劲发展的较大市场空间。苏州应该更好的统筹规划城中村的房屋数量和出租情况，加入现代创意，让老房子在创意地产的开发下得到充分的开发利用，健康租用，让房屋发挥出更大的作用，延续苏州特色文化，达到延续苏州传统民风的目的。

图3 苏州城中村改造生态发展图示

6.5 文化整合，生态发展：民俗与技艺传承发扬

城中村与其他村落不同，地域上处于城市，而村落文化又贴近乡村，成为城市中传统文化韵味最为浓厚的地区。随着历史的变迁和发展，逐步累积了特殊的节日习惯、休闲方式，或者嫁娶风俗。对苏州而言，城中村改造不能忽视这些特色，应该尽可能充分的挖掘苏州城中村的相关非物质文化资源，借助城中村这一鲜活的载体，让民俗传统村落文化得以保护与传承，在大都市千篇一律的面貌中，点缀出一点颜色和靓丽，找回人们对民族文化的追忆。2014年底，苏州正式加入联合国教科文组织创意城市网络，成为“手工艺与民间艺术之都”。这也成为苏州城中村改造需要面对和把握的契机。如图3所示。

苏州城中村改造应该充分借助文化载体，借助旅游带动更新与自我更新相结合，城中村改造由“均质”到“异质”转变[16]。以往的城中村规划主要以建筑理论和规划为基础，将城中村的改造进行居住、交通、休闲等环节的分割，这样并不适用城中村的改造，忽视了城中村特有的社会角色和社会区域，违反了多样性的原理，导致城中村改造缺乏活力，后续管理、社会矛盾的加剧。苏州的城中村改造应该走出一条创新之路，强调城中村的信息交换和要素的异质性，个性化，形成真正良性循环、经济繁荣和社会稳定的“城中珍宝”。

[1] B·盖伊·彼得斯. 政府未来的治理模式.北京：中国人民大学出版社,2001

[2] Satterthwaite H A.Squatter Citizen：Life in the Urban Third World.London：Earthcan,1989

[3] 任映红.城乡结合部和谐社区建设研究.北京:中国社会科学出版社,2012

[4] 王汉生,刘世定,孙立平,等.“浙江村”：中国农民进入城市的一种独特方式.社会学研究，1997,(1):56～67

[5] 张友庭,周建明,夏江旗.上海“城中村”的生成机制、治理困境及对策研究.社会学,2013,(1):1～15

[6] 宋留清,王达.我国城市可持续发展的制约因素与对策.中共中央党校学报，2013,17(2):83～86

[7] 孙梦水.基于复杂系统理论的“城中村”发展研究.北京：中国农业大学,2013

[8] 佚名. 苏州市沧浪区城湾村拆迁. http://www.szjs.net/ZhuJian/NewAction_getdhxDetail.action?id=1522, 2016-02-12

[9] Somik V.Lall，Mattias K.A.Lundberg，Zmarak Shalizi. Implications of alternate policies onwelfare of slum dwellers：Evidence from Pune.India.Journal of Urban Economics,2008

[10]Hoppenbrouwer，E. Promoting Urban Renaissance in England and the Netherlands.Cities,2004,21(2)： 119～136

[11]何叶. 武汉市城中村改造模式研究.法制与社会, 2013，(20)： 209～210

[12]黄治. 城中村改造模式与策略研究——以深圳为例.武汉：武汉大学,2013

[13]茅晓华. 城中村改造的模式分析与选择.杭州：浙江大学,2012

[14]高曼. 基于博弈论的城中村改造对策研究.西安：西安建筑科技大学,2012

[15]唐华俊，罗其友，毕于运，等. 我国农业水土资源可持续利用战略.中国农业资源与区划, 1999，20(2)： 6～10

[16]宋建辉,孙国兴，崔凯. 失地农民收入问题研究综述.中国农业资源与区划, 2013，34(12)： 198～204

RESEARCH ON THE INNOVATION MODE OF VILLAGE IN SUZHOU CITY*

Yang Darong

(Suzhou Institute of Trade and Commerce，Suzhou，Jiangsu 215006，China)

In the new urbanization process in Suzhou, the rapid development of villages in the city has basically solved the problem of removal and transformation.However, under the background of the Suzhou livable city construction, the law establishment, and the integration of urban and rural areas, the transformation of the city′s village still had the development problems. In order to really solve the problem of urban village reconstruction, the original perspective should be turned to the good governance. In this paper, the status and problems of Suzhou city were discussed, and some development strategies were put forward such as innovating the planning, paying attention to the culture integration, implementing the democracy, and promoting the ecological development.

good governance; Suzhou; village in city; rebuild; innovation; mode

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161208

2015-09-10

杨大蓉(1977—)，女，辽宁沈阳人，副教授。研究方向：农业经济。Email：maxronger@163.com

*资助项目：江苏省软科学研究项目“‘十三五’现代农业科技创新支撑江苏新型城镇化建设路径研究”(BR2015010)； 江苏省“十二五”教育规划项目“农业战略新兴产业背景下江苏农职院校创新人才培养模式研究”(B-b/2013/03/039)

D669.3; D422.6

A

1005-9121[2016]12-0050-07