黄土高原区坡耕地水土流失综合治理工程经验和问题探讨

党维勤，丛佩娟，冯 伟，李 婧，马昌臣，党恬敏

（1．黄河水利委员会绥德水土保持科学试验站，719000，榆阳；2．水利部水土保持监测中心，100053，北京；3．山合林水土保持技术有限公司，100038，北京）

黄土高原区坡耕地水土流失综合治理工程经验和问题探讨

党维勤1，丛佩娟2，冯 伟2，李 婧3，马昌臣2，党恬敏3

（1．黄河水利委员会绥德水土保持科学试验站，719000，榆阳；2．水利部水土保持监测中心，100053，北京；3．山合林水土保持技术有限公司，100038，北京）

2013—2015年黄土高原全国坡耕地水土流失综合治理工程共完成坡改梯（土坎）80 381.56 hm2，占国家计划的99.79%，完成总投资159 895.83万元，占国家计划的96.56%,其中完成中央预算内投资126 000万元，占国家计划的100%。工程有效地控制了水土流失，生态环境得到改善，取得了显著效益。提出了项目前期、经费、规划设计、管护、管理等方面存在的问题，并提出了相应建议。

黄土高原；坡耕地整治；经验；问题；建议

根据国务院批复的《全国水土保持规划（2015—2030年）》，为进一步加强坡耕地水土流失综合治理，经过国家发改委和水利部研究，对全国坡耕地水土流失综合治理2013—2015年实施情况开展调研和评估工作，对山西、青海、甘肃、宁夏、陕西、河南、内蒙古等黄土高原7个省（自治区）7个项目县12个项目区进行了调研和评估，通过对各项目区的坡耕地水土流失综合治理项目区进行现场图斑调查、典型农户调查、利用我国高分2号影像对治理任务进行现场抽查、利用无人机结合移动检查验收系统对项目区进行复查。结合内业查看资料、照片，并与省、市、县水利水保部门及当地受益群众、承包大户、乡镇村组代表进行座谈，全面了解工程建设管理和实施效果。

一、项目情况

1.项目区情况

2013—2015年在黄土高原选定的7个省（自治区）53个县（区、市、旗）基本情况见表1。53个项目县的国土总面积为18 339 551.15 hm2，其中耕地面积为 3 788 889.98 hm2，坡耕地 1 664 152.443 hm2，其中5～25°占耕地面积的38.7%，可以看出选择的项目区中可以实行坡耕地面积相当大。5～25°坡耕地占耕地面积最大的是山西省达到52.6%，最小的甘肃省也达到33.3%，因此黄土高原坡耕地整治潜力是巨大的，需要加大投资，开展相关的治理工作。

2.项目基本情况

2009年开始国家投资开展的“全国坡耕地水土流失综合治理工程”开展试点工作，2013年以来，国家发展改革委、水利部进一步加大对坡耕地水土流失综合治理工程建设的支持力度，2013～2015年实施全国坡耕地水土流失整治项目在黄土高原开展治理7个省（自治区）53个县（区、市、旗），涉及项目区142个，完成土坎梯田总面积为80 548.49 hm2，总投资165 592万元，其中中央投资达到126 000万元，地方投资为39 592。详见表2。

表1 黄土高原地区2013—2015年全国坡耕地水土流失综合治理工程基本情况

表2 黄土高原地区2013～2015年全国坡耕地水土流失综合治理工程计划下达情况

二、治理任务和完成情况

1.治理任务

根据黄土高原青海、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南等 7个省（自治区）上报国家发改委材料可得2013年6月18日，国家发改委、水利部（发改投资 〔2013〕1140号文件）下达黄土高原坡改梯（土坎）任务27 652.46 hm2，蓄水池17座、水窖212个、田间道路1 020.43 km，排灌沟渠309.09 km。计划总投资55 295万元，其中中央投资40 000万元，地方配套15 295万元。2014年6月25日，国家发改委、水利部（发改投资〔2014〕1429号文件）下达黄土高原坡改梯（土坎）任务26 920.97 hm2，蓄水池204座、水窖436个、田间道路1 008.32 km、排灌沟渠1 607.37 km。计划总投资54 963万元，其中中央投资42800万元，地方配套12163万元。2015年6月10日，国家发改委、水利部（发改投资〔2015〕1317号文件）下达黄土高原坡改梯（土坎）任务25 975.06 hm2，蓄水池 135座、水窖260个、田间道路 1 353.94 km、排灌沟渠1 734.63 km。计划总投资55 334万元，其中中央投资43 200万元，地方投资12 134万元。2013—2015年之间，共计下达黄土高原坡改梯 （土坎）80 548.49 hm2，蓄水池356座、水窖908个、田间道路3 382.69 km、排灌沟渠3651.09km。计划总投资165592万元，其中中央投资126000万元，地方投资33895万元。详见表3。

2.完成情况

黄土高原2013—2015年坡耕地水土流失综合治理工程进展顺利，基本上完成国家下达的建设任务。三年共完成坡改梯 （土坎）80 381.56 hm2，占国家计划的99.79%，完成蓄水池344座，占国家计划的 96.62%，完成水窖1 481个，占国家计划下达的163.1%（陕西省大大超额完成任务），完成田间道路3 382.03 km，占国家计划的99.98%，完成排灌沟渠3 504.95km，占国家计划的95.99%。完成总投资159 895.83万元，占国家计划的96.56%,其中完成中央预算内投资126 000万元，占国家计划的100%，完成地方投资3 389 583万元，占国家计划的85.61%。详见表3。

2013年，完成坡改梯（土坎）27 578.63 hm2，占国家计划的99.73%，完成蓄水池 17座，占国家计划的100%，完成水窖212个，占国家计划下达的100%，完成田间道路1 014.95 km，占国家计划的99.46%，完成排灌沟渠312.25 km，占国家计划的101.02%。完成总投资53 939.02万元，占国家计划的97.54%，其中完成中央预算内投资 40 000万元，占国家计划的100%，完成地方投资13 939.02万元，占国家计划的91.13%。

2014年，完成坡改梯（土坎）26 920.97hm2，占国家计划的99.75%，完成蓄水池192座，占国家计划的94.11%，完成水窖1 030个（陕西省大大超额完成任务），占国家计划的236.23%，完成田间道路1 008.04 km，占国家计划的99.46%，完成排灌沟渠1 582.63 km，占国家计划的98.46%。完成总投资52 842.25万元，占国家计划的96.14%,其中完成中央预算内投资 42 800万元，占国家计划的100%，完成地方投资10 042.25万元，占国家计划的82.56%。

2015年，完成坡改梯（土坎）25 947.38 hm2，占国家计划的99.89%，完成蓄水池 135座，占国家计划的100%，完成水窖 239个，占国家计划下达的91.92%，完成田间道路1 359.04 km，占国家计划的100.37%，完成排灌沟渠1 610.63 km，占国家计划的92.81%。完成总投资53 114.56万元，占国家计划的 95.98%,其中完成中央预算内投资 43 200万元，占国家计划的100%，完成地方投资9 914.56万元，占国家计划的81.7%。

3.评价

根据黄土高原7个省 （自治区）统计情况来看，基本上完成了计划任务。措施主要为坡改梯、蓄水池、水窖、田间道路等工程措施，没有生物措施配套，作为坡耕地水土流失综合治理项目应该增加部分的生物措施，才能更符合生态的理念和综合治理的概念。投资方面看主要是地方投资没有均等到位，差异比较大，因此各措施也不能全部地完成建设任务。

三、主要成效

1.水土流失有效控制

通过坡耕地水土流失综合治理，各项治理措施对位配置，组成衔接紧密、相互协调、经济实用、景观优美的有机整体。项目区大面积的宜修坡耕地全部修成了水平梯田，完成水土流失综合治理面积80 548.49 hm2，治理程度得到大幅度的提高。这些新增的治理措施年可拦截泥沙451.24万t，拦蓄径流3 211.42万m3，基本实现了水不下山、泥不出沟，使有限的水资源得到了就地拦蓄利用，提高了水资源的利用率，有效控制了水土流失，明显改善了生态环境。

表3 黄土高原地区2013—2015年坡耕地水土流失综合治理工程建设任务和投资完成情况统计

2.土地生产能力显著提高

项目实施3年来，黄土高原共新修梯田80 548.49 hm2，项目区人均梯田面积增加了 1.94亩 （1亩=1/15 hm2，下同），同时配套实施措施排灌沟渠3 504.95 km、水窖1 481个、蓄水池344个等，有效地提高了蓄水保土能力，减轻了水土流失危害。使“三跑田”变成了“三保田”，提高了水、土、光、热资源的利用率，农业生产条件明显改善。据测算，新增的40.97万亩梯田加上配套的全膜双垄沟播技术的应用及马铃薯、地膜玉米等特色产业的发展，每年可增产粮食12 787.2万kg，粮食安全得到了有效保障，群众的口粮问题得到了有效解决，粮食保障能力进一步增强。同时，配套田间道路3 382.03 km，也为农机的广泛使用、特色产业发展、旱作农业技术推广和农业产业结构调整创造了条件。据统计，随着耕作条件的改善，项目区农业机械总动力每年增长10%之上，项目区农业机械化水平达到70%以上，农业实现机械化耕作、收割，农业机械化程度的大幅度提高为现代农业发展创造了条件，解放了大量劳动力从事第二、三产业，拓宽了农民增收的渠道，使年轻一代农民从土地生产中解放出来，受到了普遍欢迎。

3.群众收入稳步增长

将治理与开发相结合，在大规模、高标准梯田建设的基础上，促进了种植结构的调整，提高了土地产出，实现了农业增产、农民增收、农业发展。大力推广全膜双垄沟播、测土配方施肥等农业实用技术，结合当地实际，发展具有当地优势的马铃薯、地膜玉米、经济林果、烤烟、茶叶、中药材、草食畜牧业等高效特色产业，及时调整农业产业结构，使群众收入稳步提高，为农业和农村经济持续增长奠定了基础。据调查统计，治理后黄土高原项目区每年增加经济收入31 385.8万元。如甘肃省定西市仅2014年的陇西、临洮和通渭3个坡改梯项目县在新修的梯田上发展脱毒马铃薯1.53万亩，收入达1 800多万元，实现了“当年修建、当年培肥、当年种植、当年受益”。

4.基础设施得以改善

依托坡改梯工程建设，将交通部门的道路工程、扶贫部门的整村推进工程、林业部门的林草绿化工程、水利部门的小型水利工程、新农办的易地搬迁和危旧房改造工程等惠农项目一并纳入项目区同步规划和实施，使山、水、田、林、路、村一次规划到位，一次配套成型，起到了牵引作用。同时促进了土地流转，便于规模化、集约化经营。项目实施后,改善了生产条件，提高了土地等级，促进了土地流转。如青海省湟中县项目区共有48.67 hm2梯田由他人承包种植药材，每年每亩地承包费1 000元左右，发展规模化、集约化农业，促进了当地农村经济的发展，极大地提高了土地产出率和农民修梯田的积极性。

5.促进了社会和谐和生态文明

黄土高原地区坡耕地面积较大，占到耕地面积的43.92%，且坡耕地的分布与贫困的分布密切相关。粮食生产的来源也主要是依靠坡耕地。通过项目的实施，这些地区有限的雨水得到有效利用，粮食产量大幅度提升，当地生产条件和生态环境有效改善，群众生活水平有效提高，受益人口达到622720人，人均增收504元，不仅促进了生态文明建设，同时有力地推进了精准扶贫的开展，促进了社会稳定。

四、存在的问题及建议

1.地方配套资金落实难，影响验收工作

凡坡耕地面积大、水土流失严重的县，都是贫困欠发达的县，财政拮据，落实配套资金很困难，严重影响了项目的验收工作。建议对于国定和省定贫困县，进一步提高中央投资补助比例，要求省级财政配套，取消市县配套。

2.各部门涉及坡改梯单价不一，影响坡耕地水土流失综合治理的实施

根据在甘肃省调查，发改委退耕还林基本口粮田项目每亩750元，国土部门土地整理开发项目每亩1 000元，农发办的农业综合开发项目每亩1 000元，坡耕地水土流失综合治理项目每亩800元。建议有关单位应该统一协调，便于项目的实施。

3.实施方案设计质量较差，影响施工工作

调研中发现图斑勾绘存在过大、不够准确、设计图纸不达标、地块不够集中、技术措施体系不完善等问题，建议各级水利水保部门加强规划设计工作。

4.实施方案下放审批，影响设计质量

根据当前形势实施方案进行了下放，但是由于市级技术力量有限，影响了设计的质量，出现图斑勾绘不够准确、普遍过大等问题。建议省级管理中要加大实施方案技术审批管理，应该开展技术培训和新技术的推广，提高审查技术人员技术水平，也可以在省级水行政主管部门指导下开展审批工作。

5.投资计划下达较晚，影响支付进度

由于坡耕地项目计划下达到县一般在7—9月份，影响了工程的实施。如果能尽早下达，实施可以提前到春季和秋季两个季节施工，对于项目实施进度和经费支付进度可以按照计划完成。建议有关部门能尽量提前下达投资计划，以保证支付进度落实，同时可按照一个完整年度进行工期要求，即7月下达到下年7月结束。

6.某些施工质量存在问题，影响整体工程

调研中发现，水平梯田田坎不够牢固、田埂不够标准、田坎植物防护少较为普遍，土质排水沟实施较少、质量差，部分田面不够水平，存在少数坡度为25度以上的梯田，少数地方梯田旁边有弃土弃渣等问题，建议各级部门加强施工和管护工作。

7.少量撂荒梯田，影响了工程实施

根据实际调查有一些项目区中，存在撂荒地的情况。有局部地区占到梯田的30%左右，这样大面积的撂荒土地，对于坡耕地整治敲响了警钟。建议在“十三五”项目中明确如果有可能成为撂荒地的区域，不在开展坡耕地整治项目。

8.没有专项管护经费，影响梯田的运行

由于坡耕地综合治理工程实施后，没有后续管护经费，普通做法是交由当地村委会管护，但缺乏相关的机制。建议开展这方面专门的调研，制订相关的政策，推动坡耕地综合治理工程设施的维修和管护工作。

9.规划前期工作过长，变更权限影响项目的实施

由于项目从规划到实施时间较长、变化因素较多，多种因素可能造成原规划无法实施，影响了整个项目的完成。建议“十三五”项目实施时给予省级审批一定的变更权限，应在规划中增加至少3个县，根据项目实施的具体情况，在第二年及时进行调整，有利于调动各方的积极性，使项目能够顺利实施。

10.施工前期工作程序过于复杂，影响项目施工进度

部分县区在实施方案申报和设计等过程中都需要财政评审，部分县区在验收前要审计，但审计部门由于人员过少，严重影响验收进度。建议国家发改委在“十三五”项目中要求地方各级部门精简程序，便于工程的正常实施和验收。

11.措施体系不够完善，影响生态文明建设

黄土高原地区坡耕地整治中，配套措施不够完善，如黄土高原仅仅是田间道路和土质排水，缺乏林草防护措施，建议在“十三五”项目中适当增加林草防护措施，既能增加治理面积，又可实现生态文明。

12.集中连片地块少了，影响项目实施

随着坡耕地项目的实施，集中连片的地块较少。由于大面积的坡耕地水土流失综合治理和其他各部门的坡耕地治理工作，甘肃和陕西大面积的坡耕地得到了集中治理，坡耕地地块逐渐变小，建议适当降低每个项目区规模和任务，适宜总投资在500万～1 000万元之间为好。

13.项目实施存在撂荒地，应采取创新的试点工作

由于已实施的坡耕地综合治理工程存在一些荒地，建议在“十三五”项目安排过程中要开展先建后补、以奖代补、土地流转、民间资本、精准扶贫等试点工作相结合，全力推动农民群众的自身积极性，由“要我建”转变为“我要建”，尽量减少整治后土地的荒芜现象。

责任编辑 李建章

Practices of soil and water conservation on slope farm land in Loess Plateau and challenges//

DangWeiqin,CongPeijuan,FengWei,LiJing,MaChangchen,DangTianmin

In order to control soil and water losses,there are 80 381.56 hm2terraced fields had been constructed in slope land of Loess Plateau in 2013—2015 which takes 99.79%of planned areas.The completed investment reached to 1598.9583 million yuan that amounts to 96.56%of the total listed in the national plan, among which 1.26 billion yuan from central government budget was already completed.The project has obtained remarkable benefits of effective control of soil and water losses and improvement of eco-environment.Suggestions are proposed regarding issues with early-stage of the project,funds raising,planning and design,operation and maintenance and so on.

Loess Plateau;slope farmland reclamation;experiences;challenges;suggestions

S157

B

1000-1123（2016）22-0013-04

2016-09-16

党维勤，教授级高级工程师。主要研究方向：水土保持措施和水土保持项目政策研究。