食品药品安全监管部门宣传工作法律问题初探

北京市房山区食品药品监督管理局（102488）朱延秋

1 研究背景

行政机关主办的宣传是公众获得权威信息的主要途径，其宣传内容和方式及涉及公共权威知识的获取，特别是食品药品安全宣传，与人们切身利益有着密切关系。新的《食品安全法》（2015年10月1日实施）第十条规定各级政府的食品药品安全宣传职能。食品药品安全宣传传达信息的内容和方式直接影响人们的生活生产方式及生命健康安全。随着服务行政理念的深入，对政府提供高标准服务的期许越来越高，稍有不当，食品药品安全宣传滞后、越界或者失范，都会导致对政府信誉的极大损害。当前，随着食品药品监督管理体制改革的不断深入，房山区新的食品药品监督管理机构完全建制成立，根据编办三定方案，房山区食品药品监管局具有食品药品安全宣传职责。宣传作为行政职能一部分，宣传工作作为行政作为的一种方式，其内在基本的法律问题和应遵循的原则是本文探讨的核心内容。

2 基本概念和理论

2.1 基本概念 宣传，作为一种信息传播方式，现代汉语词典（2008年第三版）这样解释：“对群众说明讲解，使群众相信并跟着行动”。从实践上看，宣传影响的也不仅仅是人们的行动，甚至还会影响人们的思想理念。因此，对于宣传的含义，“互动百科”这样进一步的解释，宣传是运用各种符号传播一定的观念以影响人们的思想和行动的社会行为。

但是同样作为传播信息的一种方式，以上两种解释并没有厘定宣传与“告知”“通知”“通告”等信息传播方式的根本区别。本文认为，宣传具备如下几个区别其他信息传播方式的根本特征：一是宣传的受众为一定范围内的不特定公众，不具有个案性；二是宣传不以改变受众的权利义务为目的，只是期待影响公众思想和行为；三是宣传具有公开性，因此涉密信息不能作为宣传内容；四是宣传载体多样化，可以是平面、广播电视、网络、现场活动等；五是宣传是主动行为。

综上，本文所指宣传，是行为主体通过各种形式公开向一定范围的不特定公众解释说明某种观念或事物，传达告知某种信息，以期影响人们思想和行动的一系列行为，宣传的形式包括文字说明、多媒体、现场活动、新闻发布、网络传播等。这里的宣传属于广义上政府信息公开形式之一，但是属于《政府信息公开条例》法定之外内容的公开。

本文所应用的“食品药品安全宣传”一词，特指食品药品监管部门（行政主体）运用各种形式，公开向群众解释说明食品药品安全的信息和知识，以期满足人们对食品药品安全的信息和知识的需求的一系列行为。

2.2 基本行政法理论 政府部门的宣传，由于其主体的特定性，向特定或不特定群众发布信息，使其知晓，这种行为的过程，从行政法上来说，既具备了抽象行政行为的特征。行政行为以其对象是否特定为标准，分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为，是指国家行政机关针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为，其行为形式体现为行政法律文件，其中包括规范文件和非规范文件。从对象上看，食品药品安全宣传具有不特定对象的特征，而从形式上看，却并非以形成规范性文件为结果。因此，本文认为，食品药品安全宣传是一种准抽象行政行为，其具体的法律问题本文将在下面进行阐述。

3 食品药品安全宣传的基本法律问题

3.1 食品药品安全宣传职责的主体 根据《食品安全法》（2015年10月1日实施）第10条规定“各级人民政府应当加强食品安全的宣传教育，普及食品安全知识，鼓励社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营者开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。”第118条规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督、农业行政部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。”“公布食品安全信息，应当做到准确、及时，并进行必要的解释说明，避免误导消费者和社会舆论。”

此外，各级行政主管部门的宣传职能大都以相应编办批复机构职责、人员编制的红头文件予以确定。如，按照《北京市食品药品监督管理局关于印发房山区食品药品监督管理局、食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监管所主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（京食药监人〔2014〕25号）、《关于同意区（县）食品药品监管局、区（县）食品药品稽查大队、街道(乡镇)食品药品监管所机构编制事项的函》（京编办行〔2014〕38号），上述两个文件也就是常说的“三定方案”明确规定“房山区食品药品监督管理局负责宣传、贯彻、实施食品药品监督管理方面的法律、法规、规章和政策、规划。”三定方案属于规范性文件，为行政法责任的承担和行政责任内部追责提供了规范化依据。

3.2 食品药品安全宣传的内容、对象和程序 食品药品安全宣传的内容以食品药品安全知识为核心，可以是食药监部门的监管动态，可以是食品药品科普知识，可以是食品药品行业发展动态，可以是食品药品安全监管的新闻。

食品药品安全宣传的对象以一定范围内的公众为对象，因此宣传行为期待影响的是公众的思想和行为。

食品药品安全宣传程序在遵守基本法律法规尤其是政府信息公开条例的基础上，遵循行政机关内部行政规则和制度。

3.3 食品药品安全宣传的法律效力 法律效力是指法律上的约束力，食品药品安全宣传的法律效力，就是宣传这一行为及事实在法律上的约束力。食品药品安全宣传是一种柔性的法律行为，不具有强制约束力。从行政法学的角度看，这种柔性的法律效力主要包括以下三个方面。

一是非强制拘束力。这是指行政行为具有法律规定的或行政机关所决定的法律效果，行政机关必须尊重并遵守之。而与强制性拘束力不同，行政相对人对于非强制性的行政行为具有选择权利。

二是公定力。这是指行政行为即使被认为是违法的，在有权机关予以撤销或变更之前，行政相对人及其他人都不能以任何借口否认其存在，都必须姑且视其行政行为的效力。

三是非强制执行力。这是指行政行为生效后，行政主体有权采取一定手段，使行政行为的内容得以实现的效力。宣传行为的执行力并非强制性的，但是却有指引的作用和效果。

食品药品安全宣传受众面对宣传行为具有选择性，并且并不因此增减宣传受众的权利义务，而是通过潜移默化的方式影响受众食品药品消费理念和行为，因此不具有强制约束力和执行力。而由于是具有公信力的行政机关做出的行为，对公众具有明确指导指引作用。

3.4 食品药品安全宣传的法律责任分析 食品药品安全宣传由于不针对特定对象，属于准抽象行政行为，就目前我国行政法体系来看，行政相对人还通过司法或者行政复议的途径提起诉讼或者复议。公众因为信赖职能部门发布的权威信息，而导致饮食用药方面发生的问题，从而造成损失和不便，行政相对人也就是宣传受众却可以通过信访、群众监督、投诉举报等多种途径，对不合法不合理的宣传发起争议。一旦存在查证属实的有合法合理性瑕疵的宣传，将成为行政机关承担法律责任的事由。

食品药品安全宣传的合法性合理性乃至科学性对公众健康具有较大影响，一旦宣传有瑕疵，发生问题，其后果也可能是比较严重的。而此类有瑕疵的宣传行为，其承担责任的方式除了外部向公民道歉，还应给予一定的经济或者精神补偿，而行政机关内部可以通过行政内部责任追究和追偿。

4 食品药品安全宣传的基本原则

正是因为监管部门食品药品安全宣传主体、内容、对象、法律效力和法律责任的特定属性，可以说食品药品安全宣传不仅关系政府公信力，还关系公众健康安全，因此食品药品安全宣传应谨慎对待，并遵循以下原则。

4.1 依法原则 作为食品药品安全监管机关行政行为的一种，食品药品安全宣传行为应遵循依法宣传的原则。现行食品安全法第八十二条规定：“食品安全监督管理部门公布信息，应当做到准确、及时、客观。”这里的依法宣传，除了根据食品法，还应该根据行政机关组织法及规范性文件，不属于职责范围内的事项不宜超越职责范围越权宣传。除了内容依法，其宣传行为方式应该遵循一定的内部法律制度规制，不得随意宣传。

4.2 客观原则 食品药品安全宣传的内容包括法律法规、监管动态以及知识常识，这些内容应是客观的，而不带有任何主观色彩，而其中知识常识应是经由权威部门认可或者组织科学验证过的。对于未经查实的知识常识，不应进行宣传。

4.3 公正性原则 食品药品监管机关进行的食品药品安全宣传应当保持公正性原则，不应带有任何倾向性内容，也就是应该尊重客观事实，同时不应利用公用权威为特定单位和个人进行宣传，也就是在宣传中不得为任何单位和个人做广告和带有广告宣传性质的内容。否则，将涉嫌违反《反不正当竞争法》等。

4.4 程序化原则 食品药品监管机关进行宣传应遵循一定的程序制度，作为法律法规及规范性文件的补充，同时确保发布的信息内容、方式、程序依法依规和统一性，减少宣传行为瑕疵，避免负面舆论风险，便于将宣传责任分解落实到人，强化宣传效能。