非志愿移民土地征收补偿机制国际对比研究

2016-04-04邓曦东王光梅赵宇婧李知遇陈莉萍

三峡大学学报（人文社会科学版） 2016年5期

关键词：征地移民损失

邓曦东，王光梅，赵宇婧，李知遇，陈莉萍

(三峡大学经济与管理学院，湖北宜昌　443002)

非志愿移民土地征收补偿机制国际对比研究

邓曦东，王光梅，赵宇婧，李知遇，陈莉萍

(三峡大学经济与管理学院，湖北宜昌443002)

对非志愿移民土地征收补偿机制进行了国际比较分析，指出了我国现行非志愿移民补偿的公众参与机制、损失评估机制、价格机制、利益补偿机制、利益保障机制、争端解决机制等方面的缺陷，提出了构建非志愿移民征地补偿机制体系的思路。

非志愿移民；补偿机制；国际对比

我国在大力推进城市化和工业化的过程中出现了大量的征地行为，也产生了大量的非志愿移民。但由于征地补偿机制不完善，引发了一些经济和社会问题，尤其是广大农村，出现了大量的失地农民，征地纠纷时有发生，对社会和谐稳定造成了不利影响。

当前我国非志愿移民土地征收补偿制度的缺陷是：补偿制度变迁存在路径依赖导致无效率、制度设计忽视了失地农民可持续发展、制度安排扭曲了失地农民的实质产权、制度选择忽视了失地农民的无形损失等；同时，补偿制度的制定忽视了利益相关者的参与权；还没有真正建立独立的第三方评估机制；没有建立完善的市场化的利益补偿机制；没有建立争端解决机制和利益分享机制。因此，我国非志愿移民土地征收的补偿制度如何进一步改革和创新，如何构建一个协调、完善、和谐、共赢的征地补偿机制体系，已成为广大移民工作者及研究者关注的一个重要课题。

本文拟通过非志愿移民土地征收补偿机制国际比较来探讨我国非志愿移民土地征收的补偿机制创新问题，这对于保障失地人群基本权利、促进社会公平、实现资源的合理开发与利用具有重要理论意义和现实意义。

一、征地补偿的公众参与机制比较

所谓公众参与是指社会公众在政府机构或权力机关制定公共政策、决定公共事务时，能够通过一定的途径去影响和参加到那些影响他们利益的决策过程中去，表达自己的意见，参与并影响决策的行为[1]。公众参与思想源远流长，始于古希腊罗马奴隶主民主时代，为后来提供了很多值得借鉴的地方，对民主思想发展具有非常重要的作用。孟德斯鸠非常赞同该时期的公民参与立法制度，他认为“只有人民可以制订法律这条基本规律，法律先由参议会制订，但参议会对法律的效力只有一年，只有人民认可的法律才能成为永久性法律”。国内学者刘宏认为公众参与是社会和谐稳定的重要保障[2]。

公众参与在世界范围内被广泛采纳，并得到了长足发展。绝大多数发达资本主义国家实行土地私有制，其土地征用及补偿制度都非常强调公众的参与，特别是被征用土地的利益相关者的参与。其一般的流程有以下几点：发布征地通告；聘请第三方评估机构进行价值评估；召开有公众参与的听证会；通过协商达成征地协议；如果协商无果，可申请由法院裁定。

我国作为社会主义国家，公民的民主权利是法律赋予的。我国宪法赋予公民有很大的权力。公民可以通过各种途径参与国家事务和社会管理，可以对国家机关和国家工作人员提出批评和建议，可以对国家公职人员的失职、渎职行为提出申诉、控告或者检举。公众参与在理论和法律上都有充分依据，但在实践中这些权力并未得到全面保障。

我国公民参与在经历了发展阶段(1949-1957)、挫折阶段(1957-1978年)、复兴与推进阶段(1978年-)等三个阶段。在参与观念、参与制度、参与方式、法律约束方面都取得了一定进步，但受历史和现实观念的影响，我国公民参与依旧存在制度缺陷。

这些制度缺陷导致了我国土地征收补偿制度在公众参与方面还存在以下问题：政府处于强势地位，移民处于弱势地位，政府与移民地位不对等；政府片面强调告知义务，信息公开范围狭窄；征求移民意见流于形式；农民民主意识淡薄，参与积极性不高；法制不完善，渠道不畅通；政府在移民政策的制定及补偿方案的设计上未与移民进行认真协商，剥夺了作为利益相关者的移民参与移民安置规划方案制定与实施。

从以上的分析可以看出，我国非志愿移民的补偿在制度设计上缺乏公众参与，特别是利益相关者的参与；在实际操作过程中政策制定者又未充分听取利益相关者的意见和建议，没有让利益相关者参与到征地补偿制度的制定与方案实施中来，这必然会导致利益相关者的权益不能得到合理公正的补偿。

二、征地补偿的评估机制比较

在世界各国的现代化进程中，征地是必不可少的环节，土地征收工作的质量也直接反馈到国家经济发展中，征地补偿制度的科学性、合理性与一个国家或地区的经济建设的成效密切相关。在征地补偿制度中，征地的评估机制又关系到整个征地补偿行为的成败。

美国、英国、加拿大、德国、澳大利亚、日本等发达资本主义国家的征地补偿制度主要来源于它们的私有产权制度。其产权制度虽然不同于我国的公有制，但其征地补偿的评估机制却值得我们借鉴参考。

1.征地补偿评估机构的选择

美国、德国、日本等发达国家的征地补偿评估机构，主要是征收主体和客体双方都认可的社会评估机构。这些国家土地征收是政府代表国家实行职权，征收私人土地。如：美国是一个私有化程度很高的国家，土地分属于联邦政府和州政府管理。在美国，土地征收被称为“最高土地权行使”。许迎春在其文章中比较了中美在补偿主体与客体的差异[3]：美国的土地征收补偿对象不仅包括被征地的土地权利人(土地所有人、主张权力者、担保物权人或拥有相等权利的人)，还包括被征土地的相邻土地的权利人，其补偿主体客体十分清晰明了，实务处理较为简单。因此，土地征收主体和客体很容易达成一致，选择双方认可的土地征收评估机构。

我国的征地补偿对象有集体成员、土地改良物所有人、安置补助人和被安置人员。其中集体成员资格很难加以判断，如：“因超生没有上户的人口”、“外嫁女”、“丧偶和离婚父女”的资格认证容易出现纠纷。这类人对集体土地所有权的诉求更为强烈，但是我国的集体土地所有权不具有明晰个体土地权利的功能[4]。因此，我国非志愿移民的补偿制度，受农地流转制度的影响及土地集体产权制度的约束，失地农民的实质性产权常常被扭曲[5]。尽管《农村土地承包法》赋予了农民拥有30年的土地承包权、经营权、使用权，但《土地管理法》规定农村土地的所有权归集体所有，农民拥有的实际上是一种土地使用持有权，这就造成了农民土地实质性产权的“产权残缺”[6]。在征地补偿实践中，政府或者工程项目业主主要与村集体联系，然后由村集体与农民商谈。土地征收人为国家，各级政府负责具体执行，而被征收人的概念含混不清，是农村集体经济组织，还是集体农民？关于这一问题，《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《土地管理法条例》均没有做出明确规定。这也是引发征地过程中一系列纠纷的原因所在。

因此，我国征地补偿评估实质上是由政府或者是由业主指定的评估机构完成的。

2.征地补偿评估的范围界定

国外的征地补偿评估对补偿范围的界定比我国更宽、更合理，既包括有形损失，又包括无形损失。很多学者对德国、日本、英国、美国、澳大利亚、加拿大等国家的征地补偿范围进行了比较分析。德国对征用标的物上的一切附带损失进行补偿[7]；日本的补偿范围包括：征用损失补偿、少数残存者补偿、事业损失补偿、离职者补偿、通损补偿；英国的补偿范围包括：被征收土地的补偿、对土地被征收造成的分割或受到其他“有害影响”的补偿、对土地被征收造成的“侵扰”的补偿、租赁权损失的补偿、其他必要费用支出的补偿[8]；美国没有具体规定土地补偿的条款，大致概括起来包括两个方面：一是被征收土地，二是其他损失补偿。历年来美国对因土地征收而造成的特别损失，往往会特别指明哪些因素可以补偿，哪些因素无需补偿，其土地征用范围具有很大的灵活性和变通性[3]，此外，美国将决定补偿的权利交给陪审团来决定[9]；澳大利亚的补偿范围包括：土地补偿费、土地所有者因征地而发生的各种损失或者费用、土地所有者发生的与征地有关的法律或者其他专业服务费用[10]；加拿大的征地补偿范围与英国的大致相似，在英国补偿标准的基础上新增了重新安置的困难补偿。

我国的征地补偿评估的范围主要包括：土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费。通过比较，笔者发现各发达国家征地补偿评估的范围有出入，但差异不大，我国的征地补偿评估的范围相对较窄，没有把移民无形损失纳入非志愿性移民补偿评估的范围，主要是对有形损失的评估。段跃芳[11]认为，移民的无形损失主要包括劳动技能的丧失，就业机会的丧失以及交通条件、商品市场的消失、社会关系丢失的损失等等。王美晶把移民无形损失分为“经济损失、政治损失、社会损失、环境损失”等四大类[12]。

笔者认为非志愿移民不仅包括移民的有形实物损失，还应包括移民作为利益相关者的其它无形损失。虽然这些损失在国内还没有比较成熟的方法去进行评估，但我们可以借鉴其它国家及其他方法来进行计算和评估。所有的付出都应得到合理的回报，所有的损失都应得到合理的评估和合理的补偿。

由此可见，我国非志愿移民征地补偿的评估机制存在以下问题：一是评估机构不是双方都认可的独立的社会评估机构，二是由政府或业主单方指定的评估机构；而是只对有形损失进行评估，而很少考虑移民的无形损失。

三、征地补偿的价格机制比较

征地补偿的价格到底是由什么来决定的，也就是征地补偿的价格形成机制如何？对此，发达国家与中国有不同机制。下面我们对美国、德国、日本的补偿价格的形成进行比较分析。

美国土地征收补偿的价格是由土地被征用时段的市场价格来确定的。它由二个部分组成：征用时段的市场价格、可预期的未来价值。

德国土地征收补偿的价格是由土地被征用决定时当天的市场价格来确定，它是由被征用标的物上的所有附带损失的价值决定补偿标准。同时，对于农业用地与营业用地的损失补偿价格又参照不同的标准来决定。如：农业用地的价格参照被收回农用土地的现行市价来确定，而营业用地的价格则参照在同类土地上进行投资可获得的同等收益来决定。

英国土地征收补偿的价格是由土地在公开市场上自愿出售的合理价格来决定的，它既包括土地的现有价值，也包括土地的未来发展潜力[8]。

加拿大土地征收补偿的价格则是由被征用土地在土地市场价格的最高价格和最佳用途来决定。

日本的征地补偿金额较于美国，还考虑了物价变动因素，为市场价格乘以物价变动修正率，其市场价格为被征用土地或类似性质土地的地租或租金。

我国土地征收补偿的价格形成机制与以上国家都不一样。我国现行农地征收补偿的价格形成既不是由被征收土地的市场价格决定，也未考虑土地的未来价值，更别说联系物价变动因素了，一直沿用收益倍数法与成本重置法。反映的价格是土地在农业用途下的收益，再根据农业收益运用“产值倍数法”进行计算，这一做法在中国由来已久，是在农村土地集体所有制的基础上建立的，是原来计划经济分配调拨模式的延续，对现在的市场经济而言，该补偿标准具有明显的滞后性。它不仅没有体现土地市场的供需状况，贬低了土地的真正价值，也没有体现土地对于农民来说承载的生产资料和社会保障双重功能，这对广大被征地农民来说相当不公平，有待修改与完善。

四、征地补偿的利益补偿机制比较

发达国家的征地补偿方式大致相同，比如：美国的土地征收以货币补偿为主，还向被征地人提供土地互换的补偿方式进行选择[13]。德国的补偿方法有现金补偿、替代地补偿、迁移代办和工程代办补偿等等；日本的土地征用补偿方式与德国的类似，有现金补偿和替代地补偿(包括宅地开发、耕地开发、迁移代办、工程代办补偿等)两种形式[10]。

相比这些发达国家，我国的征地补偿方式大致有以下几种：货币化补偿、农村中的留地安置补偿、工作权利和社会保障等[3]。我国人口众多，征地补偿标准偏低，只靠货币补偿难以维持被征地农民的生活水平，因此采用多种形式的补偿来辅助货币补偿。

五、征地补偿的保障机制比较

在土地被征收后，部分农民失去原来赖以生存的土地资源和可持续发展的能力，这将会对移民未来几代人的发展产生深远的影响。因此，需要建立征地补偿的保障机制，对征地移民进行就业指导和就业培训是建立移民保障机制的重要举措之一。

世界上许多国家在就业保障机制方面做得相当出色。如，美国和日本在这方面做出了努力。美国非常重视失地移民的就业技能培训，提高移民的再就业能力。在解决移民再就业问题的同时，也为美国的社会稳定提供了保障。日本政府在对被征地移民进行失业损失补偿的同时，还对移民进行再就业培训，不断提升他们适应新职业、新角色、新的工作环境的能力，对征用土地的企业施行强制性的吸纳被征地人口的措施，解决了移民的后顾之忧，也为征地减少了阻力。魏瑞清分析比较了不同国家在帮助农民就业方面做出的尝试[14]。例如：英国每年参加农业培训的农民达到30%，韩国政府曾发起“新村运动”，建立社区新村学校加强对农民的教育培训。印度用法律保障农民就业，规定政府每年要为每个农村家庭提供100天的就业机会，并对工资水平进行了最低额限制。

我国在征地过程中，未重视对失地移民进行培训。很多移民在土地被征收后无法再就业，离开了以前生存的土地，离开了自己的家园，原有的劳动技能无用武之地，导致失地即失业，没有新的收入来源。不少移民无法适应新的环境，只能靠征地补偿金来维持日常的生活开支，生存质量堪忧。因此，我国应该借鉴其他国家的就业补助机制，建立失地农民的教育培训保障机制、进而提供再就业岗位引导就业，切实做好被征地农民的补偿工作。

六、征地补偿的争端解决机制比较

土地征用是国家或者政府与私人利益的交涉过程，其中难免存在利益冲突。各国对纠纷的处理模式也存在差异。土地私有制国家的征地纠纷基本上均由司法机关进行处理。比如：英国有专门的土地裁判所对征地过程中出现的纠纷进行裁判，当事人如果对土地裁判所的判决不服，还可以向法院提起上诉，由上诉法院进行裁决；德国的纠纷解决与英国类似却更为直接，当被征地当事人与征地方发生纠纷时，可以直接上诉到法院，由法院来裁定[8]。美国的土地征收纠纷由司法机关处理，当双方协商无法达成一致的，由法院或仲裁法庭进行最终裁决。

我们发现，在征地制度比较完善的国家中，土地产权都比较清晰，例如：美国、德国、日本、英国等。这些国家均实行私有制，国家或政府征收土地实质上就是政府将土地私有产权转化为国有产权，作为代价，会对私人进行合理补偿。发达国家的土地权利人享有土地所有权，对土地拥有充分的获益权、使用权和处分权。比如美国土地所有权流转方式具有多样性，不论是私人还是国家的土地所有权均可以在土地交易市场上自由平等交易，相互流转。朱怡指出英国的土地权益流转有两种形式，一种是私人行为；另一种是社会公共事业建设行为[15]。在这些国家，土地征收是土地所有权发生变化，而我国土地征收不会导致土地所有权发生转变。

我国实行生产资料公有制经济制度，土地所有权归国家和集体所有，私人不享有土地所有权。目前，我国还没有专门针对征地设立的法律，只能在一些相关法律法规中找到与征地相关的条款。许迎春指出我国土地征收制度的相关规定散见于宪法、土地管理法、土地管理法实施条例、物权法、土地征用公告办法、国土资源听证规定以及有关司法解释等法律法规中，这必然会出现法律漏洞，甚至会出现立法冲突的情况，无法系统全面的反映征地过程中遇到的问题，无法有效约束政府征收权的滥用，更无法使农民的合法权益得到保障。

我国的征地补偿纠纷司法机关不予受理，由政府部门自裁自决[13]。就中国征地纠纷解决方式来看，中国缺少完善的法律和程序使被征地农民的申诉得以实现，其次机关设置权责不明晰。政府在征地过程中既是征地过程的裁决者，也是征地利益的相关方，其双重身份使政府很难保持客观公正的立场，进而被征地农民的利益难以得到保障。

七、构建征地补偿机制体系的思路

美国、德国、日本、澳大利亚、加拿大等发达国家的征地补偿制度是当今比较完善的制度体系，其产权制度虽然不同于我国的公有制，但其征地补偿的参与机制、评估机制、价格机制、利益补偿机制、保障机制、争端解决机制却值得我们借鉴参考。

通过以上的比较分析，我们认为，应当进一步完善征地补偿机制的理论体系，这主要包括：征地补偿制度的利益相关者参与机制、征地补偿损失的评估机制、征地补偿的价格机制、利益补偿机制、保障机制、征地补偿争端解决机制等。

创建失地农民作为利益相关者的参与机制是完善征地补偿机制的前提；建立科学合理的失地损失评估机制是完善征地补偿机制的关键；公平、公正的征地补偿价格协商机制是完善征地补偿机制的可靠保证；切实、可行的争端解决机制完善征地补偿机制的有效措施；而引入市场化机制来调节各利益相关者的利益，使其能够在公平的市场条件下进行博弈，从而形成利益均衡，则是完善征地补偿机制的最有效手段；实现资源优化配置，照顾征地利益相关方的利益则是根本目的。在征地补偿机制体系构建过程中，还应特别注意将这些机制形成一个有机联系的整体，并使这些机制能够互相联动。只有这样，才能构建一个协调、完善、和谐、共赢的征地补偿机制体系，才能够有效保障失地移民的合法权益，才能促进社会公平，实现资源的合理开发与利用，实现社会的和谐与稳定。

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