农村基层治理的现实困境与改进路径

王 菲，任中平

（西华师范大学政治与行政学院，四川 南充 637002）

农村基层治理的现实困境与改进路径

王 菲，任中平

（西华师范大学政治与行政学院，四川 南充 637002）

自20世纪90年代末以来，以村民自治为核心的农村基层民主模式已在全国实行30多年。但随着农村经济社会的快速变革，农村基层治理环境也发生了深刻改变，给以村民自治为主的乡村治理带来了新的挑战和问题，包括现有自治单元难以发挥作用、农村家庭矛盾增多、乡村环境问题日趋严重等。为此，要进一步提升乡村治理能力,推进农村基层民主建设，鼓励基层自治单元创新，增强农村组织治理能力；整合乡土社会现有资本，重构乡村传统价值体系；改革公共产品供给体制，构建多元协作供给模式。

农村基层治理；治理体系；治理能力；公共产品供给

在现代化进程中，“农村作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”。[1]农村的稳定发展与基层社会的治理能力密切相关。在传统农业社会，农业是国家的经济基础，农村是国家政权的基础。因而，只有抓住农村这个“基础”，对农村治理能力这个根基进行审视，才能更好地提升基层社会的治理能力，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。随着农村现代化进程的推进，农村社会由单一、封闭走向多元、开放，对旧有的乡村秩序和治理体系提出了新的挑战。如何实现农村社会的稳定发展，完善农村治理体系、增强治理能力，成为当前农村民主政治建设的一大挑战，也成为现代国家建构中一项重要的任务。

一、当前农村基层治理的现实困境

改革开放以来，随着农村现代化进程的加快，农村社会经济发生着深刻变革，冲击着旧有的乡村秩序和治理体系，以村民自治为主体的基层治理面临新的挑战。概括起来，主要有以下几个方面：

（一）现有自治单元作用有限 自20世纪80年代人民公社制度解体后，我国农村采取了“乡政村治”的治理模式，代表着国家政权机关设在乡镇，而乡镇以下则推行以村民为主体的自治制度，即以行政村为自治单元的自治制度。进入21世纪，为了减轻农村税费改革后农民的负担和国家财政的压力，大力推行合村并组，行政村的数量急剧减少。据民政部统计数据显示：我国村民委员会从2000年到2014年，由73.5万个减少到58.5万个，总数减少了1／5，[2]平均每年大约减少1万个村民委员会，每天大约有30个行政村消失。行政村的合并有利于减少农村治理的经济成本，为农村土地流转创造空间。但村组合并使行政村的管理范围扩大，给乡村治理带来了更大的挑战：首先，强化了村民自治组织的行政化倾向。合村并组后，威胁农村社会稳定的因素增加，一些乡镇政府出于维护农村稳定的考虑，通过各种途径和方式影响新的村庄政治。例如为了平衡原来各村组间的人事、减少矛盾，在村支两委成员的选举中乡镇府直接出面劝退一些竞选人，这样一来，村级组织与乡镇政府的指导关系就变成了直接的行政干预。此外，新的村庄干部由于对合并后新村的村情村委缺少了解，缺乏治理权威，因而在工作中也希望能够借助乡镇政府的权威。由此，深化了乡镇政府对村级组织的行政干预，挤压了以村民为主体的自主性治理空间。其次，弱化了村庄管理的社会基础。合村并组后，增加了信息了解的难度，离散了村庄原有的组织架构，摧毁了原来的“熟人”、“半熟人”社会，改变了村民长期以来形成的对集体的认知。村庄管理范围的扩大使原有的小范围的熟人社会关系网络割裂，村庄治理的社会关联被削弱，村民间的利益整合和集体共识达成更困难。在此情况下，村民之间的矛盾冲突和利益纠纷增多，农村治理的治理绩效大打折扣。上述问题表明以行政村为自治单元的自治制度难以发挥作用，村民自治制度进入发展瓶颈。

（二）农村家庭矛盾屡见不鲜 传统乡村社会是一个礼治社会，是以传统的人伦道德为依据建立起来的共同体，乡土社会秩序的维护不需要靠外力维持而是以从教化中养成的礼维持。[3]在此环境中，良风美俗成为一种重要的社会治理资源，使乡村社会秩序井然。但当前的农村，情况却发生了很大变化，农村大量青壮年劳动力外出打工，导致农村传统观念的淡化和良风美俗的损蚀。维系农村社会和谐的家庭秩序被打破，农村家庭矛盾增多，主要有三个方面：其一，“空巢”老人赡养问题。人口流动带来的“空巢”老人养老问题不容小觑，根据民政部统计：截至2014年底，60岁以上老年人口超过2亿，空巢老人突破1亿，失能半失能老人达到3500万，[4]按照相关统计计算，到本世纪中叶，每3个人中就会有1个老人。在中国，养老基本上倾向于家庭养老，农村尤其如此。受市场经济浪潮的影响，利益追求已成为外出务工年轻人的新价值观，传统文化中的孝道几乎被涤荡干净，加之空间上的隔离，年轻一辈要尽孝道，也不太可能。留守老人基本都是自食其力，繁重的农活、疾病的困扰、精神的空虚，都不利于老年人的晚年生活。其二，留守儿童问题。据全国妇联调查显示：目前全国有农村留守儿童6100多万，占农村儿童的37.7%，占全国儿童的21.88%，重庆、四川、安徽、江西等地的留守儿童占农村儿童的比例已达到50%。[5]由于父母外出，孩子在家由老人看管，不仅得不到细致的照料，反而还要过早地分担家务。父母对孩子仅仅是物质上的满足，在心理健康、文化教育以及安全保障等方面关心不足。近些年来，关于留守儿童意外伤害、意外死亡、留守女童遭受性侵等事件频频发生。其三，婚姻不牢，离异增加。婚姻牢固、家庭稳定是社会和谐的基础。然而，由于农村人口快速流动，夫妻天各一方，空间上的隔离使婚姻失去了共同生活的重要基础，同时留守妇女在家劳动强度大、精神压力大、缺乏安全感，也容易出现精神和行为上的出轨。这样一来，势必影响婚姻的牢固。

（三）乡村环境问题日趋严重 随着传统农业向现代农业、传统农村向新农村社区的转变，促进了农村社会经济发展，也为乡村环境的改善提供了坚实的物质基础，与此同时，还给农村的生态环境带来了不容忽视的负面影响。一是生活垃圾问题。传统的农村社会，生活所产生的垃圾大部分都无毒无害，基本上可以被环境分解。但随着农村居住地集中、生产方式的转变使得农村环境的分解能力遭到一定程度的破坏，农村社区缺乏统一的垃圾处理中心，大量的塑料制品、玻璃产品等自然无法分解的生活垃圾被随意丢弃，造成了农村社区生活垃圾污染严重。二是工业污染。随着新农村建设的推进，越来越多的乡镇企业兴起，许多乡镇企业都是低技术含量的粗放型发展，以牺牲环境为代价；有一些城市将污染严重的企业直接转移到农村，乡村直接成为城市工业污染的转移地，对乡村环境构成了极大的威胁。三是水资源和土壤污染。农业现代化的发展推动了农药、化肥、汽油等农业生产要素的使用，其残留物留在土壤和水源中，影响农产品质量和农村居民的健康。过量使用化肥，短时间能够有效提升土壤肥力，但长远来看，容易降低土壤活性以及产生大量重金属物质，使土壤养分下降、污染严重。规模化养殖业的出现，给农民带来了可观的经济利益，同时也给环境污染埋下了隐患。人们疯狂修建各种养殖场，产生的污水以及动物粪便未经处理而直接排出，严重影响了大气环境以及村庄周边的水源。此外，随着城市化的快速扩张，城市周边的农田、山林、河流等被占用，成为“水泥森林”而失去了原有的田园风光。生态在开发过程中遭到严重毁坏，有的则处于无人管理、自生自灭的状态。农村地区存在的脏、乱、差和种种污染情况表明，乡村环境治理迫在眉睫。

二、导致农村基层治理现实困境的因素分析

上述问题表明，新形势下农村基层治理面临新的矛盾和问题，特别是以村民为主的自治制度进入发展瓶颈后，使现有的村民民主管理制度和基层治理体制遭到质疑和否定。因此，分析阻碍农村基层治理的因素，能够正确认识当前农村基层治理面临的困难，以更好地解决问题。

（一）农村民间组织发育程度低 农村民间组织就是“在村民委员会这一群众自治制度平台上开展各种自治活动，实行自我管理、自我教育、自我服务和自我保护”，[6]因而其核心功能就是自治功能。农村民间组织发育程度的高低直接影响村民自治功能的有效实施。当前，我国现有的以行政村为自治单元的村级组织陷入发展瓶颈，重要原因就是农村民间组织发育程度较低，存在行政依赖、管理能力薄弱、自身功能定位不准确等问题，未能有效配合村委会等村级组织的自治功能的发挥。农村民间组织在维护农村稳定方面，具有组织参与、组织治理等功能。[7]各种民间组织作为农民利益的代表，能够将组织程度低、力量分散的单个农民联合起来形成强有力的整体，为农民参与政治生活、表达自身利益提供了组织化的渠道。新世纪以来，由于撤乡并村、新农村建设、城乡一体化等诸多制度建构同时进行，破坏了农村原有的社会网络，使原本分散的农民力量更加支离破碎，农村民间组织的发育程度低，加剧了以村民自治制度有效参与不足的情况。在传统中国的乡村治理中，“皇权不下县”，以乡绅为主体的自治组织占据着主导地位。新中国成立后，随着人民公社体制的确立，乡村社会原有的民间组织被迫解体。改革开放后，随着国家权力结构的变迁和乡村社会的发育，农村民间组织慢慢发展起来，逐渐成为广大农民实现自我管理的主要形式。在村组合并后，行政村的管理范围扩大，从而使农村民间组织成长、管理的空间扩展，需在利益整合和公共服务供给方面承担更多的责任。但长期以来，政府与民间组织的关系被定义为管理与被管理的关系，民间组织被排斥在社会管理之外，不能够承担相应的社会管理责任。农村民间组织不健全、发育程度低，直接影响了制度变迁背景下村级组织自治功能的有效发挥。

（二）传统价值体系逐渐衰落 乡村是中国文化的“根”，乡村是传统文化的“载体”，但随着城镇化的快速推进，农村大量人口外流，农村“空心化”日益严重，传统文化生长的土壤出现荒漠化倾向。在传统乡村社会，农村文化能够为乡村治理提供村规民约、公共规则、道德规范和行为准则，从而使乡村社会富有规范性，实现邻里互助、家庭和睦。内化了乡村价值的农村文化，对村民行为提供了道德和伦理的约束，村民行为被约束在乡村秩序范围内。[8]伴随着农村现代化进程，乡村传统文化开始衰败，传统价值体系受到冲击，良风美俗逐渐消逝，维系农村社会和谐稳定的家庭秩序被打破，导致农村家庭矛盾增多。一方面，社会道德规范急剧下滑。在市场经济浪潮的影响下，自给自足的小农经济模式被打破。利益追逐过程中，部分村民受金钱价值观的影响，逐渐丢弃了朴素的道德价值观念，造成了农村社会道德碎片化。如村民的自私观念、功利心理等逐渐膨胀，炫富比阔现象在农村十分普遍。又如对农村“奉子成婚”现象的态度，作为保守势力代表的老年人对此也习以为常，部分中年父母认为这是一种“长脸”行为，农村青年对此表现出了更强的开放性与包容性。“奉子成婚”实际上是社会风气退化的表现，村民舆论对此类事件表现出的宽容和认可，在一定程度上也预示着农村社会道德的下滑。另一方面，家庭伦理道德逐渐衰败。梁漱溟认为：“一切的社会组织均以家为中心，所有的人际关心，都从家的关系出发”。[9]当前农村“老人赡养”、“婚姻不牢”等问题冲击着家庭伦理道德，同时对农村社会稳定也产生了严重的影响。近几年来，农村离婚率持续上升。人口流动改变了人们对于离婚的态度，越来越多的村民认为离婚不再是一件丑事。过去的乡土社会，赡养老人是每个村民都能够尽到的责任和义务。在现代化的冲击下，农村社会孝道堪忧，部分青年人对老人采取置之不理、互相推诿的态度，老人赡养问题已成为农村社会的新矛盾。农村社会道德的滑坡和家庭伦理的衰败，使乡村传统价值体系受到冲击，造成农村家庭矛盾增加。

（三）农村公共产品供给不足 在现代化进程中，农村环境污染问题日益严重。一方面是发展方式的问题，随着城镇化的快速发展和新农村建设的大力推进，破坏了原有的生态环境，使农村的环境自净能力减弱；另一方面也有体制的问题。我国环境管理体系的建立更多的倾向于城市，环境治理方面公共产品的供给也存在城乡失衡现象，主要变现为：一是环保公共教育缺乏，造成农村组织和农民环保意识差。各级政府不重视农村环保政策的宣传教育，从而使基层政府和领导环保意识低，少数基层领导对环保法律法规知之甚少。在招商引资、发展经济等过程中，忽视了环境成本，造成基层政府乱审批、乱开发。另外，农民的环保意识薄弱。农业生产中过度使用农药、化肥，生活垃圾随处丢弃、森林树木随意砍伐现象时有发生，加剧了农村的环境污染和生态破坏。二是环保规划滞后、资金投入不足，造成农村环保基础设施建设落后。长期以来，我国的环境保护都忽视了农村地区，环保政策、环保规划以及环保基础设施建设均供给不足。目前，国家还没有制定农村环境保护的总体规划，缺乏对农村环境保护的战略性部署。城镇化和农村人口集中居住规模迅速扩张，但在新村、新房的建设过程中，配套的基础设施建设普遍缺位，大部分农村集中居住地缺少规划，从而使其任意、盲目发展。同时国家的环保治理投入都用于防止工业企业污染和城市环境基础设施建设，对农村环保治理的投入严重不足。除了少数农村示范点有少量投入外，农村的环保基础设施基本空白。乡镇一级基本无环保工作人员，多数农村出现公共环境“无人管”的现象，垃圾任意堆砌。

三、提升乡村治理能力的改进路径

根据上述分析，我国的农村基层治理面临着新的挑战和困难。完善农村基层治理应立足农村社会的具体条件和现实情境，根据影响农村基层治理因素，提出以下对策和建议：

（一）鼓励基层自治单元创新，增强农村组织治理能力 自上个世纪90年代后期以来，随着城乡一体化进程的加快以及农村产权制度改革，城乡之间以及农村内部的流动增加和分化加剧，原有的以行政村为单位的自治组织难以发挥作用，迫切需要实现村级治理模式的转型。为解决这一难题，迫切需要在基层民主的实践探索中，突破原有的村级治理模式，实现基层自治单元创新。近年来，各地在实践探索中充分利用现有的村庄资源，按照“地域相近、利益相关、文化相连”的原则，在保留行政村一级自治组织的基础上，将自治重心下沉，逐渐形成“两级村民自治”的基层治理格局。[10](P102)例如，湖北省秭归县在农村社区治理改革不彻底的情况下，按照“地域相近、产业趋同，利益共享”等原则，划小自治单元、设立村落自治的经验具有普遍的借鉴意义。其主要做法：将行政村划分为居住农户30－80户左右、地域面积为1－2平方公里的许多小村落；村落内部搭建村落理事会平台，设立“一长八员”分类管理，“一长八员”主要为服务性质职能，不收取工作报酬；村落内部的公共事务由群众共同讨论、决策、执行。涉及村落外部的事务以及村落之间的公共事务，则由理事会向行政村提出，行政村负责协调解决。这一自治组织弥补了行政村单元过大的缺陷，充分发挥了村落内部成员的自治作用，同时严格界定了村落与行政村的关系，避免了村落受到来自行政村的行政干预，保证了村民充分的自治。[10](P10)又如，都江堰柳街镇在统筹城乡发展的背景下，以散居院落整治为契机，实现以党组织引导建立院落自治管理机制。成立院落党小组，在院落党小组的指导下按相邻组合的原则成立院落业主管理委员会，制定院落自治章程，通过召集群众民主议事，实现院落居民的自我管理、自我教育、自我服务。以村落、院落为自治单元的创新实践，提升了村级组织的治理能力，促进了村民自治的落实，有力地推动了基层治理创新探。

（二）整合乡土社会现有资本，重构乡村传统价值体系 帕特南认为社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，他们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。[11]当前，我国农村最主要的两种社会资本就是现代乡贤和宗族规范，充分利用他们有利于将“原子化”的农民凝聚起来。张颐武将现代社会乡贤分为“在场”和“不在场”两种，[12]在传统乡村秩序受到冲击、传统社会纽带严重松弛的情况下，乡贤在粘合乡土社会、凝聚乡民共识方面起着关键作用。乡贤对传统和现代都有一定的了解：一方面，他们扎根乡土，对乡村情况和传统风俗比较了解；另一方面，他们具有新知识、新视野，对现代社会的知识、价值观念等有一定的了解，因而成为连接传统与现代的桥梁。乡贤在村庄地位较高，村民们大都能听得进去他们的意见，他们能够利用村民接受的方式来传递现代文明，让现代的法律知识和精神与传统的价值和伦理有效协调，重构乡村传统文化。另外，还应正确引导和利用宗族组织，发挥这一传统资本在乡村治理中的重要作用。过去的乡土社会是一个宗法、礼治社会，同一姓氏将村民连接起来，宗族组织在乡村发展和村民日常生活中发挥着重要作用，宗族规范是维系乡村社会稳定发展的重要动力。宗族处理公共事务采取的协商、民主等方式都是现代社会提倡的价值观念。利用宗族规范来约束村民，借用宗族的凝聚力来培育村民的认同感和责任感，使乡村治理有序进行。还应特别注意，部分宗族规范内容存在与法律相背的情况，应正确处理宗族治理与依法治理的关系。同时对于宗族组织带来的负面影响，如贿选、势力庞大等阻碍民主发展的方面更应加以正确的引导，使其更好地发挥服务村庄治理的作用。因而，需整合利用现代乡贤、宗族组织等乡土社会资本，凝聚乡民对于乡土社会的认同感和归属感，达到传统与现代的连接，重构乡土精神和传统伦理，最终实现乡村治理和谐有序进行。

（三）改革公共产品供给体制，构建多元协作供给模式 面对农村基础设施建设落后和公共服务供给不足的困境，在统筹城乡发展进程中，迫切需要改革农村公共产品的有效供给机制。首先，公共产品供给主体应多元化。农村公共产品的供给存在“政府失灵”、“市场失灵”等多种状况，说明单靠某一种供给模式是不可行的，应建立“多元化”的供给机制。[13]在公共产品的供给方面，除政府外，还要发挥企业、民间团体等非政府组织的作用，共同参与农村公共产品的提供，以减轻政府负担，有效满足农村、农民对公共产品的多样化需求。在实现主体多元化的过程中，政府应承担主要责任，明确分层提供的类别。例如，水利建设、医疗卫生、文化教育等公共产品应由政府提供，对于环卫、安保等公共服务可以采用政府购买的方式由市场提供。其次，公共产品筹资手段应多样化。财力是公共产品供给的最基本保障，直接影响公共产品的供给水平。在主体多元的基础上，拓宽农村公共产品的资金来源渠道，实行多元筹资手段。除了财政支出和专项转移支付等基本筹资手段外，应充分吸纳社会资本参与其中。对于邮政服务、环境卫生等业务，以承包经营的方式由企业来组织实施；对于农村基础设施建设，以财政贴息的方式引导金融系统投资；对于农业技术推广、农村文化娱乐等投资少、见效快的基础设施和公共服务，以成立各类农民合作组织鼓励农民合作集资。最后，公共产品需求表达应准确化。构建农村公共产品供给中农民的公共需求偏好有效表达机制，让农民能充分表达其对公共产品真实需求，从而使政府能够根据农民的需求迫切程度和财力的实际情况，更加精准地供给农村公共产品，提升公共产品的质量和效率。构建多元协作供给模式，完善农村基础设施建设、提升公共服务水平，以此来改善乡村环境问题。

[1](美)塞缪尔·亨廷顿著，张岱云等译.变动社会的政治秩序[M].上海:上海译文出版社,1989.

[2]民政部.2014年社会服务发展统计公报[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml,2015-06-10.

[3]费孝通.乡土中国[M].北京:三联书店,1985.

[4]“中国式养老”四大问题待解[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/health/2015-08/27/c_1116394897.htm.2015-08-27.

[5]刘 声.200多万农村儿童独自留守[N].中国青年报,2015-03-14.

[6]徐勇.村民自治的成长:行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2005(02):2-8.

[7]刘 宁,黄辉祥.组织维稳与集体失范:农村社会组织角色冲突分析[J].东南学术,2015(03):34-42.

[8]张良.实体性、规范性、信仰性:农村文化的三维性分析——基于湖北、安徽两省八县(区)的实证研究[J].中国农村观察,2010(02):87-96.

[9]梁漱溟.中国文化要义[M].上海:学林出版社,1987.

[10]朱敏杰,胡平江.两级自治:村民自治的有效实现形式——兼论农村基层民主实现的合理规模[J].社会主义研究,2014(05):102-107.

[11](美)罗伯特·帕特南著,王 列,赖海榕译.使民主运转起来[M].南京:江苏人民出版社,2001.

[12]张颐武.当代中国需要乡贤文化的复兴[EB/OL].http://www.dfzlw.org/html/34-1/1646.htm,2015-10-07.

[13]杨 剑,程 勇.农村公共物品多元协作供给的机制构建[J].农村经济,2014(12):15-19.

Rural Grassroots Governance：Realistic Predicament and Improved Path

WANG Fei,REN Zhong-ping
（School of Politics and Administration，China West Norma University，Nanchong Sichuan，637002）

Since the late 1990s，Villagers＇autonomy as the core of rural grassroots democratic model has beenpracticed in the country for more than 30 years.At present，with the rapid reform of rural economic and social， the rural grass－roots governance environment has had the profound change，which has brought new challenges and problems，including the difficulty of the existing autonomous units，the increase of rural family conflicts，and the increasingly serious environmental problems in rural areas.Therefore，improving the capacity of rural governance and promote the grassroots level construction，need to encourage grass－roots autonomous units of innovation，reconstruction of rural traditional value system，Construction of public product diversity collaboration supply mode.

rural grassroots governance；capacity of hovernance;public product supply

D616

A

1674-0882(2016)01-0009-05

2015－11－08

王 菲（1992－），女，四川华蓥人，在读硕士，研究方向：基层民主与基层治理；

任中平（1955－），男，山西柳林人，教授，研究方向：当代中国政治。

〔责任编辑 赵晓洁〕