地方立法规范化发展问题研究

王秀才

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430073)



地方立法规范化发展问题研究

王秀才

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430073)

摘要：地方立法作为我国立法的重要组成部分，在立法的完善过程中发挥着重要的作用。立法法被修改后，设区的市获得新的地方立法权，这对地方立法质量的提高提出了新的要求，地方立法规范化发展问题显得尤为重要，面对地方立法过程中存在的地方人大参与立法积极性不高、缺失地方特色、信息公开程度与立法技术低以及部门利益保护等问题，为实现地方立法规范化发展，在地方立法过程中必须坚持人大的主导作用、重视立法协调工作、保证群众有序参与立法、加强对立法指导、提高立法专业化水平以及坚持立法前评估与立法后评估并举制度等。

关键词：立法法；地方立法；立法质量；规范化发展

亚里士多德在其代表作《政治学》中对法治意义的解读堪称经典，其中包括两层意思，一是普遍服从法律；二是法律本身是良好的。[1]而良好的法律其实指的就是立法质量的问题。地方立法是《宪法》、《地方组织法》、《立法法》赋予地方人大及其常委会的重要职权之一，是我国社会主义法治建设不可或缺的重要组成部分。但是随着经济社会的发展与变革以及相关法律法规的立、改、废，一些新问题、新背景不断出现，迫切需要加强地方立法工作，提高立法质量，而实现地方立法规范化发展是重要手段之一，如何实现地方立法规范化发展就成为新背景下做好地方立法工作以及提高立法质量的重要环节。

一、地方立法规范化发展所处的新背景

所谓地方立法规范化实质上主要是指经由规制地方立法行为的方式，进而实现地方立法的有关内容、程序、形式等符合一定范式之目的，从而使地方立法倾向于规范、标准、有序。[2]立法法是关于国家立法制度、主要用于规范立法活动的一部重要法律，通常会对立法权限的划分、立法程序、相关法律解释、法律适用以及备案审查等重要制度进行细致规定，被称为“管法的法”。立法法颁布并施行于2000年，这部法律对社会主义法治建设的推进以及依法治国的实现发挥了不可替代的作用。[3]但是，在社会转型与改革深入开展的时代背景下，立法工作尤其是地方立法工作也面临诸多需要研究解决的新情况以及新问题。不管是中央还是地方，都对进一步加强和改进地方立法工作有许多新期盼。时隔15年以后，2015年3月15日，在十二届全国人大全体会议第三次会议上立法法被第一次修改。从总体上分析，这次立法法修改主要结合立法法施行以来的实践经验总结以及存在的问题，共修改了35条之多，同时增加了11条规定，条文总数由原来的94条增加到106条。主要涉及立法体制的完善，科学立法、民主立法机制和程序的健全以及法制统一的维护等内容，其中下放立法权给地方，赋予设区的市、自治州以及四个不设区的地级市地方立法权成为此次《立法法》修正过程的亮点。

制定良好的法律是建设法治社会的前提和基础问题，本次立法法的及时修改，不仅适应了新的发展需要，更重要的是为良法善治的实现打下了牢固的基础。地方立法的规范化发展还面临许多问题，尤其是在立法法修改的新背景下，其良法之路有待进一步摸索，还需要各方面的努力，需要跟进一些措施。进而实现“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”[4]的目标。

二、地方立法规范化发展面临的主要问题

(一)部分人大代表参与立法的能力不强，积极性不高

我国的根本政治制度是人民代表大会制度，人大代表作为这一根本政治制度下的特定主体，在法治化进程中特别是在民主立法过程中扮演着十分重要的角色。然而，这些角色的责任担当还有欠缺。地方人大代表来自各条战线，各个行业，各个领域，他们在本行业或本领域较高的专业素质是毋庸置疑的，但是他们本该具有的专业代表知识却参差不齐。有的代表对人民代表大会制度缺乏一个深入的了解，对党的方针、政策关注较少，更糟糕的是，有些人把“人大代表”仅仅看成一种政治荣誉，相较于执行代表职务这一义务而言，他们更看重于“人大代表”头上的光环，人民群众的愿望和心声是很难在这些代表那里得到反映的。现实立法过程中有的代表并不具有专业的法律知识，其提出法案的质量并不高，还有一个现象，虽然人大代表是从各个领域和各个阶层选出来的，这种差异性的存在也在一定程度上使得人大制度的优越性没有得到充分发挥。

(二)地方立法没有反映地方特色，可适用性和可操作性不强

地方特色是地方立法的生命力所在，是衡量地方立法质量的主要标志。而所谓地方特色主要是指地方立法植根于本地区实际情况，重点解决的是那些中央立法未涉及甚至是不宜解决的重点难题。通俗的说，地方立法通常是将中央立法中一些原则性的规定进行细化，从而在本区域范围内实行，同时根据自己的立法权限结合本地区的实际制定真正可行的法规。[5]但是，从我国地方立法实践来看，许多地方立法只是对中央立法中已有内容进行简单重复，或者是照搬照抄其它地方立法，并没有融入反映一地经济发展水平、历史文化传统、民俗民风等的特色内容，这种立法并不能算是合格的地方立法，是缺乏可适用性与可操作性的。

(三)地方立法信息公开的程度还不高

公众参与任何一项活动都是以相关信息的公开为前提和条件的，那么地方立法也不例外，若想让公众有效参与立法，就必须以释放并保证公众接收相关立法信息为必要条件，因为那些接收相关立法信息的公众，先不说在行动上的表现，至少有一点可以肯定就是他们在心理上会提前介入到立法活动中去，而那些没有接收相关立法信息的人，对立法活动表现的很冷漠，对于此类活动无动于衷。从地方立法的实际操作情况来看，在立法者和一般公民之间，立法信息呈现出不对称性，即公众缺乏对地方立法基本常识的认知，不清楚自己的立法参与权，关键是不了解参与立法的途径和方式方法。[6]这种状况很难满足民主发展的本质要求。以网上公示为例，互联网的发展和普及使得公众参与立法的途径和机会大大增加了，但是那部分不便上网的公民就无法表达自己立法意见，也就是说，人们的参与积极性和参与程度仍然受到诸多因素的制约，公众参与立法工作还需要进一步拓展和加深。

(四)地方立法技术有待提高

立法技术是指在立法活动中所形成和运用的知识、经验、技巧和方法的总称，通常包括语言文体表达技术、立法程序技术、立法体制技术、法案修改废止形式、法律清理和汇编方式等内容。[7]在我国，并不存在一部关于规范立法技术的专门法律或法规，多数只是部分涉及立法技术方面的规范，比如《行政法规制定程序条例》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》等条例和规则。即便是“管法的法”也仅对少量的立法技术作了原则性的规定。即在立法过程中还面临着技术上的难题。以本次立法法修改为例，在界定地方立法权限方面就面临着立法技术上的困难。立法机关及其工作人员面临着非常实际而又棘手的难题，举例来说，有学者研究指出“如何将中央与地方各方面的立法权限，尤其是中央行政机关和地方各级权力机关以及地方各级政府的立法权限作进一步具体和明确，是个十分必要但又很庞杂的问题，需要在立法的理论与实践的相互打磨中逐步探索和积累经验”。[8]就是说在中央与地方分配事权存在重复交叉的现实背景下，如果仅仅以是否属于“地方性事务”作为唯一标准来界定和划分中央与地方立法权限范围，那就很容易出现中央与地方相互扯皮的现象，结果就很难对中央与地方的立法权限作出清晰的界定。

(五)地方立法权利义务配置不均，存在着为部门、为地方争夺局部利益的倾向

从一些地方立法情况看，有的部门起草的法规草案并没有完整体现立法者坚持以人为本，全力打造服务型政府的理念，以行政执法方面的法规草案为例，在设定权利义务时就体现出了不对等性，缺乏科学性。有的法规草案，对行政主体的监管、罚没、惩处等规定的细如发丝，而对服务质量和行政相对人的权利规定的十分简单而且往往是笼而统之。[9]比如，某地城乡规划条例草案第六十三条规定：“对存在违法建设的房屋，由城市综合管理主管部门书面通知房屋主管部门暂停办理该房屋的权属登记手续。违法建设情形消除后，城市综合管理主管部门应当及时书面通知房屋主管部门解除该房屋权属登记限制措施。具体办法由市城市综合管理主管部门会同市房屋主管部门、城乡规划主管部门制定。”此条规定为方便城市综合管理主管部门查处违法建设，对房屋所有权人的处分权进行过度限制。更有甚者，实际操作中，有些部门通过参与起草地方性法规的形式，借助立法突出本部门利益和权利，搞部门保护。

三、地方立法规范化发展的出路

(一)人大主导，地方自主，坚持计划性与灵活性的统一

根据宪法有关人大及其常委会职权的规定可知，立法权是人大及其常委会的重要职权。除此以外，党的十八届四中全会决定也明确了人大在立法方面的主导作用。这种主导作用体现在立法的每一个阶段，从立法初衷到立法建议的提出，从立法的调研到立法的协商，每一个过程都应该有人大的身影，也都离不开人大的引领。人大在地方立法工作中主导作用的发挥要注意立法的计划性及灵活性。一方面必须依法编制立法规划和年度立法计划，加强对立法工作的组织协调。坚持民主立法与科学立法两项基本原则是开展立法的基础和保障要件 ，注重立法规划和计划的制定工作是科学立法的本质要义，因为倘若一项立法没有科学的统筹计划或者安排，那么这个地方的立法呈现出的结果必定是纷繁冗杂，无章可循的，法律与法规之间的关联与照应必然无法保证。立法规划与立法计划的提前制定，都是提高立法及时性、针对性和系统性，应对现实变化的重要路径。[10]这就要求地方在吃透上位法的基础上，坚持科学的立项标准，优先选择与本地区相适应、与人民群众利益息息相关并且立法条件比较成熟的项目，提高地方性法规的针对性。另一方面是地方立法工作中务必要拿捏准法规的出台时间，真正确保所实施的地方性法规依托于本地区实际，“适应地区经济社会发展和全面深化改革的内在要求”，换言之，立法一方面要有一定的计划性，另一方面是必须结合社会需要和社会紧急情况，彰显立法处理紧急情况和突发事件的能力，即立法也应该具有一定的灵活性特征。[11]因为只有秉持立法之灵活性和计划性相结合的原则和理念，才能保证各项规定“明确而具体、同时彰显立法的针对性和可执行性的内在特征，”最终达到地方立法工作所预期的社会功能效果和公众期盼。

(二)重视地方立法主体间的协调工作，防止越权立法、重复立法

美国纯粹法学家凯尔逊有一段关于法律体系统一性特征的经典论断，大致意思是这样的，他认为法律秩序体系本身是由不同位阶的规范或规定所构成的法律规范等级制度的统称，其中决定其它一切规范之创立方式的最高级别的规范为“基本规范”，它统领着整个法律秩序体系，因为是它的存在，进一步彰显了整个法律秩序的内在统一性特征。凯尔森的经典陈述是对法律体系统一性特征的高度概括和总结，体现了一国统一法律体系下所有法律规范之间的内在统一性以及相互协调性的特征。立法体系作为一国法律体系的重要组成部分，也天然的具有了这种协调与统一相结合的特性。而立法体系协调一致性特征的统一实现本身又是提高一国立法水平和立法质量，防止发生立法冲突，减少重复立法的基础保障。这种协调性工作的开展通常包含两个方面，即不同位阶立法文件的协调和同位阶法之间的协调。前者要求地方立法过程中，不与上位法相抵触，不得与宪法、法律、行政法规相冲突。后者除了像法律中关于立法监督制度的规定那样即交由上级有权机关以改变和撤销等方式进行审查和处理以外，重点还要加强与中央立法与地方政府规章之间的协调，在中央统筹范围内明确具体立法范围，并注意结合本地区实际进行立法，保证地方立法不越权、不重复。节约立法成本，使立法资源得到最有效的利用。

(三)保证人民群众有序参与立法

人民有序立法，通过多种途径表达自己的意志和主张，是落实依法治国的需要，也是立法上实现人民当家作主、确保党的主张和人民意志相统一的要求。公众参与度作为衡量立法质量的重要因素之一，其重要程度是不言自明的。虽然当下的中国不实行所谓的全民公决制，但这也并没有影响到人民大众的立法参与权，因为我们有人民的代表机关—人民代表大会，人民群众的立法参与权通过人民代表大会这一人民自己的立法机关来实现……当然从立法法及相关法律规定来看，法定的立法程序并不包括人民群众参与立法，但这却是我国开展各项立法工作的一个基础步骤，成为了人大及其人大常委会进行立法时墨守的一条不成文规则。[12]立法工作作为推进国家各项工作法治化、规范化的前提环节，在立法领域扩大公民有序政治参与，可以说是牵一发而动全身，在地方立法领域扩大人民有序政治参与，尤为重要。[13]具体要求就是在编制地方立法规划、立法听证、重点领域立法、立法清理等各环节都要吸纳人民群众参与进来，在地方立法的诸多环节都能听到人民的声音，这同时也是深入推进科学立法、民主立法，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，增强立法针对性，回应人民群众殷切期盼的客观需要。[14]注意充分利用网络、微信、微博等现代化工具，建立和完善立法信息网络公开制度，利用清朗的网络环境吸纳更多的公众参与到立法活动中，让更多的网民表达自己的立法意见和建议。

(四)重点提高地方立法的专业化水平

不管是对地方立法规划和计划的编制与拟定，还是对地方立法的修改与清理，都要求立法主体拥有良好的法律素养，具备丰富的法律知识和较高的立法技术。从某种程度上讲，立法主体的素质问题是立法质量高低的关键因素。

提高立法者素质，最直接、最有效的方式是对专业人才的引进。十八届四中全会等相关文件中也有体现类似的精神，注意推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化建设，提高工作人员的职业素养和专业水平。完善和规范法律职业准入方法与制度，努力建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度和措施，注意从学校出发，尤其注意要健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。[15]近几年，随着大学法学院的扩张以及法科生的扩招，法学毕业生特别是宪法学和行政法学专业的毕业生越来越多，从不同的地方引进高学历的毕业生不失为一种提高立法者素养的捷径。也可以像有学者提出的那样尝试建立地方立法助理制度，聘请具有立法专门知识的人员协助立法机关及其组成人员履行立法职责、完成立法工作。[16]另外，要组织体制内的地方立法者参加法律专业知识讲座，注意接收和学习修改的法律，及时更新法律知识储备库，了解相关领域特别是立法层面的前沿理论动态，提高立法水平和水准。[17]这种“外部引，内部练”的模式值得提倡。

(五)加强对地方立法的指导

赋予设区的市地方立法权，是本次《立法法》修改的焦点问题之一。从实际情况来看，我国目前共有284个设区的市，在《立法法》作出修改前，共有49个较大的市享有地方立法权限，而在本次《立法法》作出修改后，剩下的235个设区的市同样获得地方立法权。[18]单从数字上来看，立法主体着实增加了不少。从现实情况分析，加强对设区的市行使地方立法权的指导也就成为了省级以上人大常委会的一个附加工作，这个工作非常有必要，也非常有意义。虽然表面上省级以上人大常委会工作内容有所增加，但从长远来看，此举对于分化立法任务，提高地方立法质量的作用同样是不容小觑的。

省级人大常委会要严格遵守立法法的规定，做好所辖的设区的市的立法工作的宏观统筹工作，把握好制定地方性法规制定与实施的具体步骤和时间，[19]采取谨慎的态度，在综合考虑多重因子的基础上作出最终决定，并报全国人大常委会和国务院备案。同时要主动在新增立法权的设区的市开展法律基础、理论知识、立法技术以及业务能力等方面的培训工作，为地方立法工作的深入持久开展打下坚实的基础。[20]另一方面，地方人大和政府在对地方事务进行立法时，要注意经常与上级人大以及同级人大常委会进行沟通和交流，防止“闭关锁国”式的自守立法，遇有重大问题要注意及时请示并加强与同级别市区人大和政府的沟通和学习。

(六)坚持地方立法前评估与后评估并举制度

完整的一套立法质量评价应当包括立法的前评估以及后评估。在立法工作话语体系中，“立法前评估”或“立法前质量评价”，是与“立法后评估”或“立法后质量评估”相对应的一组概念，单从名称上就能知道其意思。

所以，重点要说一下后者，地方立法后评估，主要是指在地方性立法实施一定期限后，对其具体实施效果和功能以及潜在的问题作出综合性的系统评估。[21]建立地方立法后评估制度，进一步明确立法后评估主体(由谁评估)，立法后评估对象(评估谁)，立法后评估的内容、标准(评估什么)，立法后评估的方法及程序(如何评估)以及评估结果的处理，最终为开展好地方性法规以及地方性规章的立改废工作提供决策参考。

“立法纠偏机制不只包括出现偏差之后的纠正，还包括事前对偏差的预防。”[22]地方立法的规范化发展，仅有立法后评估是不够的，立法前评估也是必须要纳入进来的，这种立法质量的评估关口被前移，评估对象是计划制定的法律或者已经制定但尚未实施的法律。地方立法前的质量评价主要围绕立法的必要性与可行性、以及效益和成本分析等基本指标进行。赋予设区的市地方立法权是修改后的《立法法》的一大亮点，与立法后评估相比，探索和试行立法前评估的可操作性强，制度障碍小，试错代价低，成本低但效益明显。[23]故而地方立法质量的提高，有待于地方立法前评估与立法后评估的双管齐下，建立和完善地方立法前评估与后评估双重评估机制不失为良策。

四、结语

地方立法规范化是社会主义法治国家对立法实践的基本要求，是维护法制统一与立足地方实际的必然要求。修改后的立法法赋予设区的市地方立法权，在这一新背景下，加强对地方立法规范化工作的研究，是地方立法尤其是设区的市的地方立法再一次获得新的飞跃和发展的必经过程。也是在改革与发展的大潮中，让地方立法适应改革，让地方立法随着改革的发展不断完善的重要方式。

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(编辑：佘小宁)

Research on the standardized development of local legislation

Wang Xiucai

(LawSchool,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw,Wuhan430073,China)

Abstract:Local legislation as an important part of our legislation, it plays an important role in the improvement of legislation. after the legislation law is revised, the city divided into districts get new local legislative power, which is put forward new demands to improve the quality of local legislation. Local legislation standardization development is particularly important, exist in the process of facing the local legislation of National People's Congress to participate in legislation enthusiasm is not high, lack of local characteristics, low level of information disclosure and legislative technology and departmental benefit protection problem. In order to achieve standardization development of local legislation, in the process of local legislation must insist on the guiding role of the National People's Congress, attaches great importance to the coordination work, to ensure the orderly participation in legislation, strengthen legislative guidance, improve the level of specialization of legislation, and insist on legislation before the assessment and evaluation after legislation and system, etc.

Key words:The legislative law; Local legislation; The quality of legislating; Standardized development

作者简介：王秀才(1988-)，男(汉)，山东罗庄人，博士研究生，主要从事宪法学、中央与地方关系方面的研究。

收稿日期：2015-12-22

中图分类号：DF01

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2016)03-0184-05