乡村廉政建设中大学生村官介入困境及其对策研究——基于社会资本理论的分析

朱仲蔚，吴国清

(南京农业大学 政治学院 江苏 南京 210095)



乡村廉政建设中大学生村官介入困境及其对策研究——基于社会资本理论的分析

朱仲蔚，吴国清

(南京农业大学 政治学院 江苏 南京 210095)

摘要：大学生村官不仅是转变农村发展观念，创新农村发展模式，带动农民创业氛围的经济型精英，而且更是改变农村村干部思维理念和领导方式，推动农村基层民主建设的民主型精英，然而大学生村官在发挥其民主功能面临着人情社会、身份障碍等等问题，与以信任、互惠规范、公民参与网络为内容的社会资本理论具有内在的一致性，因此为分析和解决大学生村官介入乡村廉政的问题提供全新的理论框架。

关键词：乡村廉政；大学生村官；社会资本

2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定十一五规划的建议》，明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。随之而来，国家对“三农”问题的重视程度、扶持力度不断加大，一方面极大带动了中国现代化进程中农村经济社会的繁荣和进步，加快了新农村建设的步伐。但另一方面，近年来乡村廉政建设面临新的挑战，部分农村地区的基层干部利用自身权力或职务影响以权谋私、损公肥私案例屡见不鲜，主要表现在截留或克扣上级拨款、物资，贪污、挪用、侵占集体财产，公权私用等腐败行为的日益凸显。有关统计数据显示：2014年全国涉农领域的贪污犯罪案件占全国总体贪污犯罪案件的37.0%，涉农领域的贪污犯罪仍然易多易发。其中，涉及资金管理使用领域案件4172人，占涉农领域案件31.7%，涉及土地和征地拆迁领域案件4386人，占涉农领域案件33.3%。涉及农村基础建设领域案件946人，涉及扶贫开发领域案件536人，涉及环境保护领域案件454人。[1]由于中国乡村治理模式从人民公社制度转变成村政乡治(即“乡镇政府+村委会制”)标志着国家行政力量由原来对农村的政治、经济、文化和社会的直接控制转变成间接管理，给予农村政治环境带来巨大的自由，也同时带来村民委员会的权力“含金量高”，权力高度集中以及权力监督的缺失所导致的乡村腐败问题日益严峻，乡村腐败使得农村大量的财富和资源集中在少数村干部或特权阶层手中，村民自身的利益遭受到巨大的损失，已经严重危及到农村社会的正常运行秩序，已经逐渐成为我国乡村乃至整个国家经济、政治、文化、社会等各方面发展的制约因素。“在现代化政治中，农村扮演者关键的‘钟摆’角色，作为把农民纳入政治制度方式的‘绿色起义’，其性质决定着以后政治发展的路线。”[2]为此，在我国农村基层干部腐败问题增多和乡村廉政建设形势严峻背景下，具有高度权威性政府通过制度设计自上而下地选派大学生村官间接渗入乡村治理之中，引进高学历、高技能、新思想的新型综合性人才不仅仅是具有为了缓解大学生就业紧张的社会学问题，以及作为经济带头人促进农村经济快速发展的经济学问题，更重要的是具有深刻的政治学意义。大学生村官制度是中国现实政治生态的具体产物，大学生村官制度所包含的“知识与社会相结合、农村与社会相结合、上层和与基层相结合”的政治发展理念将对未来中国的政治生态产生深远的影响。[3]

一、社会资本理论的相关概念

当前，社会资本理论运用到社会学、政治学等研究领域已经取得显著成就，社会资本的概念是由布迪厄首次提出，他把社会资本是看做是个人通过社会关系网络达到自身的目标，在此基础上科尔曼把社会资本看做是一种社会结构的功能和性质，嵌入这种社会结构的个人还是组织，都有利于个人或者集体目标的实现。帕特南学者在他的著作《使民主运转起来》这本书中首次把社会资本理论运用到政治学领域，通过对意大利南北地区进行长期的个案调查，分析南北地区存在明显差异的制度绩效的内在根源，指出制度绩效与经济现代化之间并不具有决定性的关系，制度绩效与经济发展受到第三方因素的影响——即以信任、互惠规范和公民参与网络为基础的社会资本。[4]在本书的最后一个章节中提出社会资本的概念，认为社会资本是指“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”[5]无论是用于个人、集体还是社会组织实现目标的社会资本追根究底就是在人与人之间关系所形成的信任、互惠规范和公民参与网络社会结构的特性，信任是社会资本的核心，互惠规范和公民参与网络能够持续有效地促进广泛的信任的产生。广泛的信任、参与社会网络和普遍互惠规范是民主得以运转的三大要素。有学者把社会资本同腐败问题联系在一起，为腐败问题的分析提供新的视角和范式，“社会资本能够与腐败联系在一起,既是腐败本身发展的新现象,也是社会资本自身发展的新功能。”[6]社会资本本身除了能够利用社会关系网络给个人和集体带来利益，解决集体的行动的困境，由于与经济资本类似，资本的积累会出现垄断和集中，从而抵制外来的社会成员的进入，造成社会资本内部成员形成分化，把本应该分散于广泛社会成员的资本集中在少数部分成员手中，降低了整个社会的有机团结，腐败与社会资本之间相互互动，一方面腐败使社会资本由积极功能转向消极功能，从资本对全社会的开放到对少数人的封闭型开放，另一方面权力占有者拥有社会资本数量的集中，加快他们构建新的社会关系网络促使腐败扩张，社会资本与腐败两者相互作用、相互影响产生恶性循环。

二、“外生型”大学生村官是介入乡村廉政的迫切性要求

第一，当今社会长期以来传统乡村“人治”“人情”的治理氛围与经济利益相挂钩，市场要素与权力因子进一步相结合，权力成为可售卖的生产要素，权力的售卖者和购买者利用人情、面子的掩盖以金钱为基础谋求各自特殊利益的权力交易。[7]乡村腐败已逐渐演化成特殊的乡村文化，根深蒂固地不断侵蚀着村干部以及村民的意识，而且由于中国独特的乡土社会特性，乡村腐败已经逐渐由形成以血缘和地缘为基础的家族势力支撑的封闭的社会关系网络，在此情况下依赖原来封闭乡村治理循环系统是无法推翻和革新以乡村腐败文化与社会资本相互影响、相互作用的恶性循环体系，急需外部力量打破封闭乡村治理的循环系统所造成的腐败社会网络。

第二，与“内生型”村干部相比，通过中央等部门选拔具有现代民主政治知识的优秀大学生到农村地区任职的“精英下乡”的“嵌入”制度，实现精英人才与基层民主的有机融合，经学校系统化、理论化、全面化的理论教育，具备完全不同的知识背景和身份地位的“外生型”大学生村官以其勇于开拓的创新意识，刚正不阿的优秀品质，踏踏实实的工作作风能够对村干部产生“鲶鱼效应”潜移默化转变长期形成的落后的治理方式，从制度上分散、监督、和制约村干部的权力和权威，具有强烈公共意识、法治观念、程序意识的大学生村官进入村级组织任职通过权力平衡、利益制约、思想沟通引导村干部和村民树立正确的民主和反腐倡廉的意识，明确村干部与村民、村干部与村干部、村民与村民间权责界限、利益分配，营造相对公平、公正、公开的乡村治理氛围，推动乡村治理理念和范式的转变。

然而当我们看到由国家自上而下引导强制性外部嵌入乡村社会之中的大学生村官群体推动民主、法治、廉洁、公平、公正等理念的传播，在一定程度上冲击原有的乡村权力结构的同时，也应该看到大学生村官介入乡村廉政过程中所面临的各种问题，本文以社会资本理论视角通过分析我国独特乡土性的腐败社会资本关系网络阐述大学生村官介入乡村廉政建设困境，对于发挥大学生村官积极推动农村地区基层民主和法制意识的传播，不断完善基层民主和廉政建设具有重要理论意义和实践意义。

三、社会资本视角下大学生村官介入乡村廉政的困境分析

(一)当前农村整体社会信任水平下降,难以融入乡村社会

科尔曼认为作为社会资本一种特殊形式的信任，是一种理性行为，是由期望和回报两部分构成，如果A给B做了某事，并且相信B日后会回报自己，那么A对B就产生某种期待，B对A承担某种义务，A与B之所以形成以期望和回报为基础的信任，必然是因为他们双方都能够获得超越他们所要承担义务的利益，义务只是相当于办理某个保险，只支付极小的保险费却能够领取价值巨大的保险金，这明显是个有利可图的理性行为。[8]帕特南也指出信任意味着对独立性行动者的行为的预测，我相信他人，并不是我知道他会做到，而是相信他的人格、能力等，期待他能做到。因此，一方面信任具有风险性，信任行为是具有一定风险的诸多风险行动的一种，个人的风险程度取决于行动者是否履行其义务。[6]社会环境的可信任程度对作为社会资本一种形式的信任是至关重要的，广泛的社会信任有助于克服“囚徒困境”式的腐败行为，如果社会信任水平低，社会成员关系疏远，人们普遍只相信自己“熟悉”的人，这种特殊的信任使得人们普遍不相信或者不愿相信官员为自己办事，也无法确信别人是否有无从向官员“行贿”获得自身利益，尤其当“贿赂”成为潜规则，为避免自己的利益受到伤害，都纷纷向官员行贿，但若是社会信任水平高，每个人都信任对方不会行贿，那么每个人的利益都会达到最大化。一种制度是否能够产生效果都与所处的社会环境相适应，大学生村官制度能够持续并且发挥其效果关键在于能否真正“嵌入”乡村社会。[7]自20世纪80年代以来，随着家庭联产责任承包制的实施和市场经济的不断入侵乡村社会，集体意识的逐渐淡薄，个体利益冲突增加，高度集中的乡村社会组织结构走向原子化，当今的农村社会仍以亲缘信任为主，整体社会信任水平下降，因此，大学生村官在介入乡村廉政建设中受到了以血缘、地缘、宗族、家庭为基础的特殊信任的乡村社会的阻碍，费孝通曾指出我国的乡村社会是一种“差序格局”，以“己”为中心，与别人的社会关系如同石头投入水中形成的水的波纹一般，一圈圈推出去，与人关系也随着波纹离中心圈层的远近逐层递减。[8]即使这种社会网络具有伸缩性，家有时小到只包括直系亲属，有时大到任何与自己认识、熟悉的朋友、同事等，但这种人与人的社会关系还是以自己的血缘、地缘的亲疏远近来划分。这种差序格局所产生的人际关系的亲疏远近直接影响人与人之间的信任情况，人们只愿意相信与自己亲近的人，广泛的社会信任程度极低，然而大学生村官介入乡村廉政建设离不开作为农村民主监督主体的村民的支持和信任，可是大学生村官是由国家直接垂直嵌入乡村社会之中，基本与当地的农村没有血缘和地缘的关系，对于农村村民来说，大学生村官是“外来人”，不被他们所信任，不相信大学生村官能真正地为自己争取利益。

另一方面信任具有主观性，是以受托者的行为为取向，体现对受托者行为符合委托者的预期。受托者的行为越符合委托者的预期期望，二者之间的信任水平越高，反之亦然。然而由于大学生村官的身份缺少制度和法律上的支持所引起的自我参与乡村廉政治理的能动性和积极性不高，随之村民对于大学生村官的信任消之殆尽。根据《中华人民共和国公务员法》第二条公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”然而刘文惠学者指出大学生村官履行的是社会职责，并且没有相应行政编制与法律规定公务员的内涵或者特征有冲突。[9]第二，根据《村民委员会组织法》第十一条“村民委员会主任，副主任和委员，由村民直接选举产生。”如前所述中国乡村是个“熟人社会”使得大学生村官较难得到村民的信任从而获得村干部的职位。再加上由于国家制度方面对大学生村官性质的定位模糊导致的，大学生村官只能作为“村级组织特设岗位”人员，公务员和村官的角色都无法获得制度和法律上的支持，只作为一种“嵌入型”的大学生村官制度，这就使得绝大数大学生选择大学生村官这个职业只是作为一个“跳板”，思想和行为趋向“混混主义”，大学生村官不算公职人员，没有编制，也没有完善的福利待遇和保障。根据相关数据，约有41%的报考大学生村官的动机不纯，有的迫于日益严峻的就业压力选择大学生村官职业暂时解决就业问题，有的被国家出台大量的优惠政策吸引全国高等优秀毕业生扎根农村，如考研加分、考公务员优先录取、提供各种补贴津贴等。

(二)集体性的社会腐败网络,改变腐败规则困难

规范是由共同生活在同一网络的全部人员通过互相联系、交往达成一致发展起来，规范可以分为以法律、条规、契约等正式社会规范和以习惯、风俗、偏好等形成的非正式原则。帕森斯提出规范是社会行动的基础，有效的规范为人们之间的信任、合作提供强有力的框架和秩序，降低人们交易成本和风险，促进人们的合作。帕特南认为互惠作为规范最重要的因素之一，影响着人们之间的信任和合作，根据约束对象的范围不同，他把互惠分为特殊互惠和普遍互惠。普遍的互惠规范把普遍信任和普遍规范的原则结合起来，有利于更加有效约束机会主义，解决集体行动的困境；相反，特殊的互惠规范是把特殊信任和特殊利益的原则相结合，这些规范只为保证特殊群体内部的利益，甚至会与法律、制度等相排斥，促使内部成员参与各种违法行为，若是权力又高度集中在这些特殊群体内部极易产生腐败行为。不遵从或者反抗群体的规范后果往往是很严重的，社会其他成员会把不遵从群体规范的人强制排斥出去。所以当人们决定是否遵从特殊群体内部的违反法律的行为如腐败行为时，会考虑上述结果，权衡不参与腐败行为的所带来惩罚的社会后果与被特殊群体放逐后果孰轻孰重。若腐败行为是经常发生的，处于这种社会网络下的人们若是不参与腐败行为的社会后果会远远高于受到外部惩罚的后果。刘启君通过分析农村地区腐败行为，指出“进入 2000年以后，农村基层组织人员集体腐败活动开始迅速增多，在2000-2012年的6年时间里，其绝对数量增加了10倍，2006-2012年期间，集体腐败活动绝对数量更是超过个体腐败，高达591次。”[10]因此，农村基层腐败问题不仅仅是个别人的问题，而是普遍存在的现象，已形成集体性的社会腐败网络。村干部之间官官庇护形成以特殊互惠规范为基础的社会团体，对于大学生村官来说结果是要么遵守团体规则，同流合污，对于任何人或者组织(包括大学生大村官)来说，去适应现有的博弈规则，几乎永远都比试图改变规则容易多。[4]要么就被群体直接排斥出去，使大学生村官边缘化。

(三)不对称的垂直参与权力网络，权力运行监督缺失

以人际沟通和交换网络为基础构成的社会网络结构有些是横向的，把具有相同地位和权力的行为者联系起来；有些是垂直的，把不平等的行为者结合到不对称的等级的等级和依附关系中去，密集的横向网络通过重复的博弈和联系不同种类的博弈产生超越亲属界限的强大的信任和互惠规范，相反，密集的垂直网络造成庇护者和附庸者都出现投机行为，前者表现为剥削；后者表现为逃避义务，使得信任和合作只能建立在特殊的亲属关系基础之上。[4]但是并不是说当代社会不需要政治领导，而是领导人应当对自己的民众负责，任何完全的绝对权力和毫无权力都是不负责任的表现。[4]大学生村官与村干部的关系属于一种垂直的人际关系，一方面村干部对大学生村官的工作进行管理和评估方面拥有绝对的权力，大学生村官在进入乡村一般担任村党组织书记助理职务或者村委会主任助理职务，“大学生村官管理由县(市、区)党委组织部牵头负责、乡镇党委直接管理、村党组织协助实施。”由此得出大学生村官队伍的管理面临多元管理主体，从管理层级来看涉及包括市、县、区、乡镇和村等三级管理主体，县(市、区)组织部主要负责建立大学生村官档案资料，落实培养跟踪工作、考核工作等，乡镇党委、村党组织负责对大学生村官进行具体管理、联系和服务工作。在实际的工作中，大学生村官与村干部打交道最多，村干部对大学生村官的工作考核有绝对的话语权。另一方面“防止腐败必须以权力制约权力。”国家对大学生村官发挥对乡村基层民主建设的期望，虽然给予部分优秀大学生村官进入“村两委”领导队伍的升迁机会，对年龄结构和知识结构偏老的村干部是一种变相的监督和竞争。但并没有赋予大学生村官监督和制约村干部的权力，相反，大学生村官的生存和命运掌握在村干部手中。

因此，大学生村官介入乡村廉政建设中遭遇重重困难。首先由于所处的农村社会环境是以血缘、地缘、亲族、家族为基础的关系网络，具有强烈的排他性，村民对大学生村官的信任程度是不高的；再次，市场经济“利益之上”的原则与这种以特殊信任和特殊规范为基础的特殊关系网络，使得乡村腐败行为呈现集体性，腐败行为成为习惯、规则，人人都只会通过贿赂避免别人损害自身的利益，改变这种规则是非常困难的；最后，由于国家对大学生村官身份的定位不清导致大学生自身选择村官职业的动机不纯，逐步走向消极应付自身职责，以及大学生村官介入乡村廉政建设缺少合法的法律和制度上规定，最终大学生村官无法发挥其在乡村廉政建设的作用。

四、大学生村官群体走出介入乡村廉政困境的可能出路

(一)定向培养大学生村官，积极融入乡村社会

为解决“空降”大学生村官难以融入当地农村，当地村民缺少对大学生村官的广泛信任，成为“边缘人群”，政府推出鼓励和优先选聘志愿回原籍的大学生的政策，但这对于大学生村官满足我国广大的农村地区经济和政治的需求是杯水车薪，所以，为了使大学生村官更好地融入农村地区，改变我们之前主要依靠面向高等院校的优秀毕业生这类特殊群体进行选拔和培养，此外，通过适当降低录取条件，采用定向培养模式，培养部分大学生村官，既能够解决部分农村大学生因家庭条件、成绩分数不够等原因，无法获得高水平的教育，定向培养给这些农村大学生提供读书和就业的机会，又解决了部分大学生村官无法扎根农村地区，促进农村地区的经济和政治不断发展。因此，无论对于个人还是国家，定向培养大学生村官的模式无疑是一个“双赢”战略，在农村地区定向培养的大学生村官，这些有思想、有知识、有道德的新的“精英”阶层，会成为带动农村经济高速发展、建设廉洁乡村的中流砥柱。

(二)发挥社会资本积极作用，抑制腐败网络形成

加快大学生村官推动农村社会资本的积极作用，形成以大学生村官的“亲缘”、“邻里”和“产业”的农村社会资本网络模式，利用“亲缘”和“邻里”乡村社会资本大打亲情牌，有效解决邻里纠纷，加强党干群之间的联系，使蕴含在中国农村地区的信任和互惠规范的社会资本网络经过大学生村官的挖掘和开发得到充分扩展和遍及从而有效地防止腐败网络的形成，加强大学生村官与村民的联系和沟通，从而达到农村地区善治。

(三)阶梯型赋权，积极构建反腐平台

适当阶梯型增加大学生村官的支配权力，主要是改变村干部与大学生村官之间垂直上下级关系，增加大学生村官进入农村基层民主组织核心的权力权限，这是大学生村官改变乡村腐败、建设廉洁乡村必须跨越的障碍。就目前而言，大学生村官的“赋权”宜按照阶梯型逐步增加其权限，排除无权的境遇。针对刚从学校进入农村地区第一年的大学生村官，他们主要任务是尽快适应农村环境和岗位职责，不考虑增加他们的权限。之后，各地区根据各自的实际情况，按照一定的考核，对大学生村官的工作和日常表现进行划分，对考核合格和表现良好的大学生村官逐级给予权力。并且构建有效的反腐机制平台，把大学生村官队伍建成连接国家和基层互动、监督的平台，使得原来主要由本土村干部控制的、封闭的权力环境间接地受到国家政权的监督。

参考文献

[1]环球网.2013年来涉案超千万村干部案共12起总额达22亿[EB/OL].(2014-11-06)[2015-06-10].http://china.huanqiu.com/article/2014-11/5192772.html

[2] 塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海世纪出版集团，2008：241.

[3] 陈忠.大学生村官与中国政治生态：意义、问题与趋势——大学生村官的一种政治学分析[J].苏州大学学报(哲学社会科学版)，2009(4)：3.

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[7]宋言奇.基于制度“嵌入”的大学生村官计划的再思考[J].苏州大学学报(哲学社会科学版)，2009(7)：8.

[8]费孝通.乡土中国[M].北京：北京大学出版社，2010：43-44.

[9]刘文慧，宋远军,颜勇,等.困境与出路：大学生村官的法律地位[J].中国农村观察，2010(5)：57.

[10] 刘启君，蒋艳.农村基层组织人员腐败演变实证分析[J].广州大学学报( 社会科学版)，2014(5)：14.

(编辑：武云侠)

The intervention dilemma of university student village officials and its countermeasures in the construction of rural integrity——analysis from the social capitalist theory

Zhu Zhongwei，Wu Guoqing

(InstituteofPolitics,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing210095,China)

Abstract:College graduate village officials were not only economic elites who were changing the concept of rural development, innovating rural development model, and creating farmers' entrepreneurial atmosphere, but also democratic elites who was changing mindsets and organizational leadership of the rural village cadres and promoting the construction of rural grassroots democracy. However college-graduate village officials are faced with problems of human relationship in traditional Chinese culture and identity disorder. It consists with the social capital theory which was based on content of trust, reciprocity and citizen participation, thus providing a new theoretical framework for us to analyze and solve college graduate village officials's intervention in rural integrity construction.

Key words:Rural integrity; College graduate village officials; Social capitalist theory

基金项目：南京农业大学中央高校基本科研业务费人文社科重大项目(SKZD2015004)

通讯作者：吴国清，副教授，江苏省大学生村官研究所兼职研究员。E-mail：wuguoqing@njau.edu.cn

作者简介：朱仲蔚(1991-)，女(汉)，安徽合肥人，硕士研究生，主要从事马克思主义与当代经济社会发展方面的研究。

收稿日期：2015-09-07

中图分类号：D035.1

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2016)03-0171-06