关于房屋征收中行政目的查明的几点建议

□潘 丽

关于房屋征收中行政目的查明的几点建议

□潘 丽

( 华东政法大学 法律学院，上海 200042)摘要：行政目的作为法院判断是否准予执行房屋征收补偿决定的标准之一，由于审查标准过于笼统、分散，行政目的难以查明，导致实践中法院对行政目的的审查力度很弱。对此，法院可在对相关立法目的进行正确解读的基础上，对征收房屋的真实目的进行查明，并通过两者的对比，看行政机关征收房屋的真实目的与立法目的是否相符，从而决定是否准予行政机关执行该征收补偿决定。

房屋征收；行政目的；立法目的；查明

在我国现行政治体制的运行中，行政机关仍然居核心地位，行政权力广泛支配社会生活各方面，因缺乏有效制约而侵犯公民权益的事件时有发生，[1]尤其是在房屋征收领域，随着城市建设的快速推进，房屋征收量也迅速递增。由于某些地方政府试图通过征收与拆迁项目达到捞取资本的目的，在征收过程中索贿受贿、中饱私囊，致使以商业利益为目的的城市房屋拆迁时有发生。为了更好地保障被征收人的合法权益，确保行政机关所作的房屋征收决定符合行政目的，最高人民法院出台《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)将“行政目的”纳入房屋征收补偿决定案件的司法审查中，可谓是我国司法实践的一大进步。但实践中，由于行政目的往往难以查明，行政目的审查在司法实践中的情况并不乐观。行政目的审查作为防止权力滥用，体现监督与制约的一种制度尝试，我们在肯定其积极意义的同时更应对其存在的不足之处予以改进。

一、行政目的审查的理论依据

近年来，一些地方因强制拆迁引发的恶性事件屡屡发生，引起了政府以及社会各界对强制拆迁的高度重视，由于房屋的征收与补偿事关被征收人合法权益的保障、社会的安定和谐与国民经济的稳步发展，为了解决实践中遇到的房屋征收与补偿工作难题，保障被征收人的合法权益，实现公共利益，《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)对房屋的征收与补偿工作进行了规定，是房屋拆迁制度的重大变革，但由于《条例》本身只有三十五个条文，无法对复杂的征收工作作出面面俱到的规定，最高人民法院出台《规定》对行政机关的房屋征收补偿工作进行了细化，并在《规定》第六条中指出人民法院应当对征收补偿决定裁定不准予执行的情形包括：“……(四)明显违反行政目的，严重损害公共利益；……”根据该规定，行政目的成为法院审查行政决定是否合法时的标准之一，对于明显违反行政目的,严重损害公共利益的强制执行申请,人民法院应当裁定不准予执行。[2]

行政目的是指行政主体通过实施行政行为所要实现的利益或好处，这种利益或好处的受益者是谁关系到行政权的合法性与有效性。在对房屋进行征收与补偿时，行政机关实施的行政行为对于被征收人而言，大多数情况下是对他们权益的一种剥夺或限制，虽然在征收的同时会有相应的补偿，但实践中由于某些地方政府试图通过房屋的征收大搞“政绩工程”、捞取资本以及在征收过程中索贿受贿、中饱私囊，以商业利益为目的的城市房屋征收时有发生，[3]因此引发的一系列恶性事件不胜枚举。房屋征收工作往往涉及人数众多，牵扯甚广，行政机关在作出房屋征收补偿的决定时，该行政决定是否符合行政目的不仅关系到被征收人的切身利益，也关系到社会稳定的维护和法治政府建设的有效推进。

在《规定》将行政目的作为法院审查行政决定是否合法时的标准之一后，《最高人民法院关于认真贯彻执行<关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定>的通知》(以下简称《通知》)指出该审查标准具有鲜明的针对性，在防止滥用强制手段以及“形式合法、实质不合法”现象的发生具有积极的作用，但遗憾的是，《规定》和《通知》虽然都对行政目的的审查进行了肯定，但均未给出违反或符合行政目的的判断标准。因此，在审查房屋征收补偿决定案件时，如何识别行政机关的行政目的以及判断行政决定是否符合行政目的对法院而言仍是一大难题。

《条例》在第八条列举了为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要而征收房屋的五种目的，但该条中“公共利益、社会福利、市政公用”等的概念仍是笼统模糊的，这就导致行政机关在对这些事项进行判断时往往拥有很大的自由裁量权，很可能出现行政机关为了达到盈利或其他非属公共利益的目的而滥用职权，作出超标准的征收决定，比如实际征收的范围或面积超出了现实所需，或者是违反法定程序实施房屋征收，从而损害被征收人的合法权益。尽管国务院早已对行政机关提出要求：“行使自由裁量权应当符合法律目的”，但由于行政行为符合法律目的审查缺乏具体的判断标准，实践中难以对行政目的进行查明，行政机关滥用强制手段，假借“合法”的形式掩盖非法的企图的情形时有发生。为了防止这种滥用强制手段和“形式合法、实质不合法”现象的发生，保证行政机关在房屋征收工作中所作的行政决定符合行政目的显得十分必要。

要保证行政机关在房屋征收工作中作出的行政决定符合行政目的，维护被征收人的合法权益，不能仅仅依靠行政机关的自律，因为实践中就存在行政机关基于商业利益或个人利益而作出大量的不符合法律目的的征收补偿决定，而这些征收补偿决定形式上往往是“符合”相关法律规定的。因此，由独立行使审判权的法院作为中立的第三方对征收补偿决定进行审查，监督行政机关在征收房屋时严格依目的行政就显得很有必要。《规定》将行政目的纳入房屋征收补偿决定案件的司法审查中，可谓是我国司法实践的一大进步，虽然《规定》和《通知》都没有给出具体的判断标准，但作为防止权力滥用以及体现对行政权进行监督与制约的一种探索模式，应对审查行政目的的积极意义予以肯定。

二、我国房屋征收补偿决定案件中行政目的审查的现状分析

截止2015年10月24日，笔者在北大法宝的“司法案例”数据库中，以“房屋征收补偿决定案”为标题进行检索，得出的案件数量为233篇，在233篇文书中，民事案件有175篇，行政案件仅有58篇。而在仅有的58篇行政案件中，以全文含“行政目的”再次进行检索，得到的结果是44篇。可见在北大法宝所整理收入的案件中，涉及房屋征收补偿决定案件，法院作出的法律文书中以是否“违反行政目的”为由进行裁判的案件的文书数量共计44篇，其中包括1篇由上海市第二中级人民法院作出的行政判决书[4]以及43篇河北省邢台市桥西区人民法院作出的行政裁定书。

在上海市第二中级人民法院作出的判决书中，“行政目的”出现在上诉人(被征收人)的上诉理由中，其原句为：“涉诉征收补偿决定违反法定程序，违背行政目的，没有事实根据和法律依据”，但上诉人并未说明涉诉征收补偿决定是如何违背行政目的的，在法院的判决中也未对涉诉征收补偿决定是否违反行政目的进行说明。而在邢台市桥西区人民政府向河北省邢台市桥西区人民法院申请强制执行的43篇案件中，这些裁定书是由河北省邢台市桥西区人民法院在2013年10月15日至2014年12月15日期间根据邢台市桥西区人民政府的申请作出的，而这43份裁定书的内容中除了房屋征收补偿的行政相对人不一样外，大部分内容都是一样的，特别是裁定准予执行的理由都是：“邢台市桥西区人民政府作出的邢西政决补字(××××)第××号房屋征收补偿决定，认定事实清楚，符合法律规定，符合公平补偿原则，并未损害被执行人的合法权益，且该补偿决定没有明显违反行政目的、严重损害公共利益；没有严重违反法定程序或者正当程序，没有超越职权，故符合申请强制征收条件，应予执行。”[5]

到目前为止，在网上能收集到的涉及房屋征收补偿决定的司法判例中还未出现过一例是以房屋征收补偿决定“明显违反行政目的，严重损害公共利益”为由而裁定不准予执行的案件，也没有任何一个案件的判决对行政机关行政目的的查明进行了阐述。由此可见，在处理房屋征收补偿的非诉行政执行案件时，《规定》虽将行政目的作为法院审查征收补偿决定是否合法的标准之一，但从目前的审查现状来看，由于法院审查方式不明确、审查标准难以把握、审查后果的多样化，导致对非诉行政执行案件的审查不清，[6]在对征收补偿决定进行审查时，法院对行政决定的目的要么避而不提，要么就是很笼统地叙述该行政决定并未违反行政目的，但就如何判断该行政决定是否符合行政目的这一问题，法院并未进行说明，行政机关也未对自己所做的决定是否违反行政目的予以解释，总之，法院对行政目的的审查力度很弱。

目前房屋征收过程中存在的最大问题是地方政府过多涉足商业开发，导致不同利益主体的利益都无法保证，并在一定程度上影响到政府征收行为的合法性。对征收决定的合法性进行审查是监督行政机关依法行政的有效措施，从《规定》中也可以看出，行政目的的审查对于判断行政决定是否合法至关重要。法院对行政目的的审查力度很弱，并不意味着行政机关征收房屋的目的都是符合法律目的的，从而不需要对行政目的进行审查，究其原因，主要有以下几点：

一是行政机关的行政目的难以查明。行政目的的查明涉及对行政机关作出的行政行为所要达到的目的进行判断，而行政机关实施某一行为所要达到的目的取决于行政机关的考量，这种考量可能是基于公共利益，也可能是基于个人利益、商业利益或其他利益，但不管是基于何种考量，行政机关的行政目的都是不易查明的，尤其是当该目的实质上不合法时就更加难以查明。根据《行政诉讼法》的相关规定，合法性审查原则是我国行政诉讼特有的原则，法院对行政机关行政行为的审查限于合法性审查。在对行政目的进行审查时，法院往往依赖于从行政机关递交的书面材料去判断其行政决定是否合法，不会进一步深究其作出行政决定的实际目的是什么，使行政目的的查明成了“被人遗忘的角落”。

二是基于我国法律的制定具有宜粗不宜细特点，在如何对行政目的进行判断、“明显”的标准又是什么等涉及行政目的的审查方式与审查标准的问题上，最高人民法院在《规定》和《通知》中并没有给出答案，只进行了抽象、笼统的概述，赋予法院很大的自由裁量空间。而从《规定》中我们可以看出，只有在征收补偿决定达到“明显违反行政目的，严重损害公共利益”的程度时，法院才会以该决定符合《规定》第六条第四款中的条件裁定不准予执行，但是何为“明显”、何为“严重”？究竟什么才算是严重损害公共利益？由于没有明确的判断标准，加之行政机关的行政目的又难以查明，而且此类案件往往涉及多方主体的利益纠纷，基于各种考量，行政目的的审查往往被选择性地规避。

三是法院的审查形态单一。由于法院对行政机关行政行为的审查限于合法性审查，而房屋征收补偿决定案件的合法性审查与其他行政案件的不同，因为此类案件是行政机关主动向法院申请的，此时的相对人已丧失了诉权，法院对于此类案件的审查不需经过双方的对抗辩论，其审查依据来源于行政机关提供的相关书面材料，这就决定了法院对于此类案件的审查往往只作形式审查，如看书面材料是否齐全，卷宗是否有相关调查、勘验笔录，对当事人是否行使告知权，是否送达相关法律文书等，从《规定》第二条对于法院审查内容的规定也可以看出法院实行的是书面审查。因此，对于此类来院案件，法院不会主动进行实质审查，更不会对行政机关的行政目的予以深究，法院的一般做法是，只要从书面材料中发现不了问题，就会裁定准予执行，这不仅让一些看似程序合法但实质却不合法的行政决定进入执行程序，也使得行政目的的审查更加不被重视。

综上所述，行政目的审查力度弱的原因，除了立法上规定不明确，审查标准不具体外，最重要的一点是行政机关的行政目的难以查明。立法上的障碍只能通过法律的制定与修改才能弥补与完善，而实践中的障碍司法机关可以通过发挥主观能动性予以克服，因此，笔者将在下文对实践中如何进行行政目的查明的问题展开讨论。

三、关于行政目的查明的几点建议

除了印度土地征收目的可以为工商业发展和房地产开发外，目前绝大多数国家土地征收的目的限于公共利益。根据《条例》的规定，我国的房屋征收也限于公共利益，但为了实现某些个人利益或商业利益，行政机关在征收因强制拆迁引发的恶性事件却屡屡发生。因此，行政机关征收房屋的目的是出于公共利益的需要还是基于其他不正当利益的需要决定了其行政决定的合法性。要保证行政机关的行政决定符合行政目的，法院就需要对行政机关的行政目的进行查明，解决行政目的难以查明的难题对于行政决定合法性审查的顺利进行显得至关重要。

行政目的的查明在实践中虽然障碍重重，但也不乏在这方面做得比较好的国家，比如澳大利亚法院就通过具体案件阐明了查明行政目的的具体技术路径[7]：在汤普森诉蓝维克(Randwick)市政委员会案中，为了达到盈利的目的，蓝维克市政委员会在依法征收相关土地来建设一条新道路时，其所征收的面积超出了实际需要的面积，并打算将多征收的土地通过出售来获利。被征收人因不服该决定而向法院提起上诉，法院就是通过对该委员会的行政目的进行查明来判断其征收决定是否合法。该案中，法院查明行政目的时的思路是：要对蓝维克市政委员会的行政目的进行查明，首先就要对其作出征收决定所依据的相关法律的立法目的进行查明，法院通过对相关法律条文的解读明确了法律授权征收土地的目的，之后将市政委员会的目的与法律条文的目的进行对比，发现蓝维克市政委员会意图恢复的土地面积超过了建设新路所需要的面积，其多取得的土地没有获得法律相关条文的批准，超越了立法授予的目的，得出蓝维克市政委员会目的不适当的结论。其次，法院在对该市政委员会的行政目的进行审查时给该市政委员会施加了一项重要的义务，那就是要求该市政委员会说明理由，这也是识别行政机关目的是否合法的重要方法。最后，法院进一步揭示了该委员会多征收土地的目的是为了通过出售多征收的土地达到盈利的目的，该目的不是出于公共利益的需要，违反了法律授予其征地权力的目的。

在汤普森诉蓝维克市政委员会案中，法官在对相关法律条文进行解读时，首先关注的是征地的目的是什么，在明确了征地的目的在于建造公路后，再把其他相关条文涉及的授予权力的目的纳入其中，最后从法律条文的解读中分析出该委员会征收的土地超出了实际所需，从而认定其征地决定与法定目的不符。虽然行政机关的行政目的不容易查明，但审理案件的法官还是通过各种方式和途径加以查明，从该案法院的查明方式来看，他们的一些基本思路和方式是值得我们学习与借鉴的，在全面推进依法治国的法制建设进程中，这种借鉴不仅符合我国现实的客观需要，也符合推进法治政府建设的需要。从澳大利亚法院对行政行为的目的查明方式来看，我们可以总结出以下几个具有普适价值的方法，弥补我国在行政目的审查方面的缺陷：

首先，对行政机关作出行政决定的法律依据的立法目的进行查明。因为要对行政决定的合法性进行审查，就要判断该行政决定的目的是否合法，所以，首先要对作出该行政决定的法律依据的目的进行查明，在查明相关立法的目的后，才能进一步查明该行政决定是否符合它所依据的法律的立法目的。立法目的大多数情况下是明示的，例如《行政强制法》第一条中就对该法“规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的进行了规定。此外，《行政处罚法》、《行政许可法》与《行政复议法》中都对本法的立法目的进行了明确的阐述。但立法目的也可以是默示的，一些法律的立法目的并未直接体现在其法律文本之中，但这并不意味着行政机关在行使行政职权时可以随心所欲，因为在一定的社会背景下基于各种因素，法律的制定与实施都是为了实现特定的目的，这些因素将决定着以其为依据的行政行为的目的是什么，所以，当立法目的是默示的时候，法院就要充分发挥主观能动性，通过各种途径对该法的立法目的进行正确的解读。

其次，对行政机关行政行为的真实目的进行查明。因为只有查明了行政机关作出行政行为的真是目的，才可以判断行政机关作出的行政决定是基于公共利益的考量，还是基于某些个人利益或团体利益或者其他利益的考量。而查明行政机关的行政目的是一个极具挑战性的工作，这就需要法院通过各种方法去查找发现。由于行政机关在作出行政行为的过程中，需要经过召开会议或者经过上级审批、备案等相关程序作为行政机关作出行政行为的依据和理由，这些过程中会形成大量的文件资料，而这些资料对于行政机关行政行为真实目的的查明具有举足轻重的作用，因此，法院可通过对行政机关作出该行政行为的依据和理由进行查阅，查明行政机关作出行政行为的真实目的。

再次，将查明的真实目的与立法目的进行比较，看行政机关实施行政行为所要达到的真实目的是否与立法目的相符，这对于考查该行政决定合法与否至关重要。因为通过对比，司法机关才能查明该行政行为所追求的目的是否属于不合法、不适当的目的。因此，即使行政机关作出的行政行为表面上合法，但其真实目的却是违法的，那么这仍会导致该行政行为的无效。反之，若行政机关所作行政决定的真实目的与立法目的相符，那么，即使在达到该行政目的的过程中行政机关会因此获得某些附带目的，这也不会影响到该行政决定的有效性。

最后，从行政机关实施的行政行为产生或可能产生的效果加以分析。经过以上几个步骤后，如果行政机关的行政目的仍不易查明，这时就需要对行政机关实施行政行为的效果上对其目的进行反推，如果行政机关实施某项行政行为的效果只是为了使行政机关自己受益，而不是出于公共利益的考量，也不顾该行政决定对相对人权益所造成的损害，很显然该行政决定与行政目的是明显不相符的。

四、结语

房屋征收与补偿一直是社会关注的焦点问题，行政机关所作的房屋征收补偿决定的合法性既关系到社会的和谐稳定与政府依法行政的顺利进行，也关系到依法治国的全面推进，确保行政决定符合行政目的在保障被征收人合法权益中的重要性不言而喻。《规定》既然将行政目的的审查作为法院裁定是否准予执行房屋征收补偿决定的标准之一，为了预防行政机关滥用行政职权，损害被征收人的合法权益，确保行政机关的行政决定符合行政目的，在审理房屋征收补偿决定的非诉行政执行案件中，法院在对行政机关的行政决定进行审查时必须严谨细致、慎之又慎，视情况采取多种方式，切实履行好司法审查职能,既要看是否合法也要看是否正当，完全符合依法行政的需要。[8]因此，法院在对行政目的进行查明时，可以在对行政机关作出房屋征收补偿决定所依据的法律的立法目的进行查明的基础上，对行政机关作出该征收补偿决定的真实目的进行查明，然后将两个目的进行对比，看行政机关实施房屋征收所要达到的真实目的是否符合相关立法目的，最后对该房屋征收补偿决定产生或可能产生的效果加以分析，从而对是否准予执行该征收补偿决定做出正确的判断，充分发挥司法审查在监督和控制行政机关严格依目的行政中的积极作用。

[1]危辉星，谭星光．非诉执行适度审查标准的再确立——从《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第6条谈起[J]．人民司法．2014(5)：91-96.

[2]程杨梅．不动产征收中的公共利益界定主体考略[J]．攀枝花学院学报．2015(1).

[3]赵旭东，王光进．土地征收与房屋拆迁中的利益冲突及其法律调整[M]．北京：法律出版社，2013.

[4]王荷珠等.诉上海市黄浦区人民政府房屋征收补偿决定案[Z]．法宝引证码,CLI.C.3542594.

[5]邢台市桥西区人民政府诉王聚均申请执行邢西政决补字第55号房屋征收补偿决定案[Z]．法宝引证号,CLI.C.3960831.

[6]黄学贤．非诉行政执行制度若干问题探讨[J].行政法学研究，2014(6).

[7]王爱军．行政行为的目的探析[D]．上海：华东政法大学，2010.

[8]张先明．最高人民法院行政庭负责人解读《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》[N]．人民法院报，2012-4-10.

Some Suggestions on Administrative Purposes Identified of The Housing Levy

Pan Li

(Shanghai ECUPL, Shanghai, 200042)

As one of the criteria for the Court to determine whether to grant the Executive expropriation compensation decisions, the administrative purposes is difficult to identify due to the standard of review for administrative purposes is too general, scattered. The judicial review of administrative purpose of the courts is very weak. To solve this problem, the court may through the following ways to identify the administrative purposes：First to find out the relevant legislative purpose, then to find out the real purpose of the housing levy, and then to compare the two purposes to identify whether the real purpose is complied with the legislative purpose. And then to decide whether to grant the executive to implement the expropriation compensation decisions.

the housing levy; administrative purpose; legislative purpose; identify

2015—11—01

潘 丽(1991—)，女，贵州兴义人，华东政法大学法律学院，在读法学硕士研究生。

DF3

B

1008—8350(2016)01—0057—05