试论民主提案对民主立法的影响

□朱晓玲

试论民主提案对民主立法的影响

□朱晓玲

( 华东政法大学 法律学院，上海 200042)摘要：我国《宪法》、《立法法》以及其他法律对民主提案的规定存在不合理之处，比如对全国人大代表的联名提案进入正式审议程序门槛高，提交的渠道过于狭窄，以及立法规划制度削弱了提案主体的自由提案权等，使得提案民主在很大程度上受到限制，进而影响了民主立法。民主立法应当淡化立法规划，重视和落实人大代表联名提案权，尝试找寻保障提案民主以促进立法民主的途径。

民主提案；民主立法；立法规划；代表联名提案；影响

建设社会主义法治国家，必须以完备的法律体系为前提和基础。因此，立法活动在法治国家建设进程中显得尤为重要。民主立法是社会主义民主政治的基石，是社会主义法治建设的依托，也是人民群众当家做主、维护自身权益最重要和最有效的方式。而提案民主是民主立法的开端，只有保障提案民主，才有可能使最具代表性、迫切性和需求性的法律议案进入立法者的视野，使最终的法律内容体现民主，顺应民意。然而，我国立法活动存在着欠缺民主性的问题。而提案程序是立法活动的开端，想要保障最终的法律内容的民主性，就必须要增强提案的民主性。但是，目前的立法活动中，人大代表联名提案权受到限制，立法规划制度削弱了提案主体的提案权，这都极大限制了提案民主，阻碍了民主立法进程。因此，我们应当重视和落实人大代表的联名提案权，淡化立法规划制度，以实现民主提案来促进民主立法。

一、问题的提出

随着我国社会主义法治国家建设进程的不断推进，人民主体意识的不断觉醒以及政治素养的不断提升，人民对于民主立法的呼声愈发高涨，我们无法忽视，也无法回避这个问题。2014年10月召开的党的十八届四中全会重点关注了这个问题，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“深入推进科学立法、民主立法”，“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。”《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”由此可见，民主立法已经成为我国法治建设的重要课题。

从我国政治体制的高度而言，民主立法也是与之相契合的，是我国现行政治体制下立法活动的必然选择。民主立法是我国人民代表大会制度的本质要求。国家的一切权力属于人民， 人民通过民主选举产生人大代表，作为人民政治活动的代言人以及合法利益的维护者，人大代表组成全国人民代表大会，集体行使国家权力。人民可以通过多种渠道表达政治诉愿和利益诉求，但是，无论何种途径，最终都需要将人民的意志转化、上升为国家法律，以法律的稳定性、强制性巩固和保障人民的利益，这是最为合适的选择。因此，立法必须遵循民主的原则，以民意作为立法的基础，使得法律能够真正成为人民意志和利益的强有力的保障者。

那么，立法的民主性如何体现或者说如何保障呢？我们认为，最能体现立法民主性的是程序民主。“民主立法主要指立法程序的民主化，没有民主的立法程序，立法内容的科学性、合规律性也很难实现。”[1]法律实体内容的民主性很难把握，具有较大的不确定性，而立法的程序是看得见的，是确定的，因此我们必须依靠立法程序的民主来尽可能保障法律内容的民主。而提案是启动立法活动的第一道程序，某一需要规范的社会事项，或者需要解决的社会问题，或者需要保障的人民利益，只有形成法律案被提出，才有机会进入全国人大的视野并获得审议、通过。这里所说的提案，“特指立法提案，就是特定的机关、组织和人员，依照法定程序向享有立法权的机关提出关于制定、修改和废止某一法律的提议的专门活动。”[2]以往提到民主立法，我们总是会先考虑到扩大公众参与的渠道，比如举行立法听证会，征询专家意见，或者考虑到立法公开，程序透明等等。但是，值得注意的是，无论是立法听证会、征询专家意见还是立法公开，这都是在法律案被提出以后，准备开始立法或者在立法过程中所采取的民主化措施。不可否认，这些民主化措施确实能够对民主立法起到积极作用，但是，如果作为启动立法程序的提案程序不具有民主性，提出的法律案不是人民意志和利益的真正体现，那么，该法律案在初始阶段就失去了民主的基础，无论之后的立法程序如何“民主”，都是空的，都无法掩盖其丧失民主基础的事实。在实施阶段，也无法获得人民的认同和支持，这样的法律是毫无意义的。

二、提案民主在立法实践中的状况分析

如前文所述，提案程序是立法活动的开端，如果提案程序的民主性都无法保证，那么法律内容的民主性就更加无从谈起了。在我国的立法实践中，提案程序中确实存在着一些不合理的内容，使得该法律内容“先天”就存在民主性不足的缺陷。

(一)人大代表联名提案权受到限制

如前文所述，民主提案是民主立法的起点，是民主立法的民意来源和代表性、广泛性之所在。因此，民主提案对民主立法起着至关重要的作用。我国宪法、《立法法》以及其他相关法律对提案程序作出了规定。比如，《立法法》第十四条：“全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。”第十五条：“一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。”从上述法条来看，我国民主提案的制度设计还是比较合理的，充分体现了提案主体的广泛性和代表性。并且，在这些主体之中，“除了全国人大代表、全国人大各专门委员会以及国务院被赋予提案权，其他相关机构也有提案权，这一点是跟其他国家不同的，极具中国特色。”[3]因此，我们认为，就提案主体而言，这样的制度设计与我国人民代表大会制度是比较契合的。

但是，法律文本所体现的提案主体的广泛性和代表性，并不意味着在立法实践中一定能够产生理想的效果。虽然提案主体具有广泛性和代表性，但是并不是每一个提案主体所提的法律案都能够引起重视，也不是每个提案主体所提的法律案都能够顺利进入全国人大会议议程获得审议、通过的。多年的立法实践证明，“一般只有相关国家机关(比如国务院)的提案有机会被全国人大审议，也就是说，国家机关实际上垄断了提案权。”[4]其他提案主体，尤其是非国家机关主体的提案权几乎被虚置了。特别是全国人大代表的联名提案权，依据我国的人民代表大会制度，全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，代表人民行使国家权力，他们的提案一般都是从人民中来的，最具代表性，体现了人民最现实、最紧迫的需要和诉求。因此，从理论上说，全国人大代表的提案应该是最具有价值的，最应该受到重视的。但是，实际情况却并不是这样的。“根据相关调查数据显示，最后能够被全国人大审议和表决的法律案，没有一部是真正由全国人大代表联名提出的。”[5]

我们认为，导致全国人大代表联名提案权无法贯彻落实的原因是多方面的。《立法法》第十五条规定，只要三十个代表或以上联名，就有权向全国人大提出法律案。但是，在赋予全国人大代表该项提案权的同时，又对其权利的行使进行了诸多限制，使得全国人大代表联名提案举步维艰。

其一，对于人大代表而言，提案的内容和形式要求过高。《立法法》五十四条规定：“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。”提出法律案的同时应当提出法律草案，这样的要求对于人大代表而言有些过于苛刻。我国人大代表是兼职的，他们在履行代表职责的时候并不脱离自己的生产和工作，这就意味着他们不可能有足够的时间和精力投入其中，且大多数人大代表都不具备专业的法律知识，因此，人大代表提出的法律案往往因为达不到法定的要求而无法进入正式的审议程序。

其二，人大代表的提案进入正式审议程序的门槛高于国务院等机关提案。根据《立法法》第十四、十五条的规定，全国人大代表联名提出的法律案由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。与此不同的是，对于国务院等国家机关的提案，则由主席团决定列入会议议程。“决定是否列入”意味着全国人大代表的提案必须受到主席团或者有关的专门委员会的实质审查，这是一种实质意义上的进入审议程序的阻碍。而“决定列入”则表明国家机关的提案无需受到任何审查即可直接进入审议程序，主席团的“决定”只是走走过场，因为实际上主席团不可能“不列入”。这种程序上的差别待遇造成了实体上的不平等结果，大大减少了全国人大代表的联名提案进入审议程序的机会。而《全国人民代表大会代表议案处理办法》又进一步为全国人大代表行使联名提案权设置了障碍。依照该《办法》第十三、十四条规定，全国人大代表联名提案必须经过大会秘书处——主席团——专门委员会的处理，才能够决定是否能够被列入会议议程，即使被列入会议议程，也需要经过各代表团的审议，才能够由主席团决定是否提交大会表决。这一道道的关卡，一层层的阻碍，注定了多数全国人大代表联名提案是无法进入审议程序的。

其三，全国人大代表提交联名提案的渠道过于狭窄。根据《立法法》第十六条规定，全国人大代表只能向全国人大提交联名提案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议。这意味着全国人大代表只能在每年的大会期间提交联名提案，即使在闭会期间提交给人大常委会，也必须经过人大常委会的审议，然后等待下一次的会议才有机会进入审议程序。而国务院等国家机关则有权直接向常务委员会提出法律案，由常务委员会按照法定程序进行审议，获得通过以后即可付诸实践。这就意味着相对于国家机关提案而言，全国人大代表联名提案进入审议程序并获得通过的几率小得多。

(二)立法规划削弱了提案主体的提案权

我们认为，造成提案民主无法落实的因素，除了全国人大代表联名提案受到限制以外，立法规划制度也阻碍了提案民主性。“我们所说的立法规划，是指有关机关依照法定程序和法定原则，采用某些技术措施，在职权范围内对立法工作作出部署和安排。”[6]我国《立法法》五十二条：“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。”

立法规划制度对提案民主性的不利影响主要体现在以下几个方面：

其一，立法规划由全国人大常委会编制，将人大代表的联名提案和代表团的提案排除在外。根据我国《立法法》的规定，与国务院等国家机关不同，全国人大代表和代表团是无权直接向常委会提出法律案的，而立法规划又是由常委会编制的，常委会在编制立法规划的时候，人大代表和代表团的提案能够进入常委会视野范围内的是很少的。

其二，立法规划的规定过于细致，阻碍了各提案主体行使提案权。立法规划的期限为5年，与一届人大及其常委会的任期相契合，每一届人大从任期开始就对其任期内的立法做出规划，立什么样的法，什么时候立法，由谁起草法律案等等都做出了详细的规定。这就意味着，提案主体的提案范围已经被圈定了，自己无权决定提什么样的法律案，只能按照规划执行。“立法的提案程序实际上已经被立法规划这一制度替代。在每次人大会议召开之前，其实对法律案的提案都有所安排，包括哪些方面应该提出法律案，提出什么样的法律案，基本都已经有方向了，有的甚至已经具备了草案。所以，人大代表以及其他提案主体的提案权很大程度上被剥夺了。”[7]。

其三，立法规划的实施很容易造成立法部门化。国务院等国家机关相对于人大代表等非国家机关而言，无论在人力、物力还是财力上都占据绝对优势，因此，他们提出的法律案往往更加容易被列入立法规划。在目前的立法实践中, “立法规划中部署的法律案基本上都是由行政机关提出的，很多情况下有的领导的一句话就能成为法律案的‘引子’，这样很容易使得立法沦为部门利益的牺牲品。”[8]人大代表作为人民利益和意志的代表者和维护者，其联名提案权受到严重限制而无法落实，使得人民表达其需要和诉求的渠道受阻，无法在立法中充分实现利益诉求；立法规划则更进一步削弱了提案主体(包括各机关主体)的提案权，使得立法活动成为一种僵化的类似于依葫芦画瓢的活动。这就相当于将民主立法的入口给堵住了，民意无法进入立法活动，民主立法只能在虚化的民主中止步不前。

三、提升提案民主性的建议

如前文所述，我国立法活动中民主提案的实践状况并不乐观，提案的民主性无从体现，提案主体的自主权被剥夺，导致民主立法进程被严重阻碍。针对这些问题，我们将提出一些建议。

(一)完善人大代表联名提案制度

其一，适当降低对人大代表联名提案在内容和形式上的要求。《立法法》要求各提案主体提出法律案的同时必须提出法律草案文本及其说明，这样的规定对于人大代表而言过于苛刻。我们认为，应当根据各提案主体自身能力和条件的不同而作区别对待，不能一概而论。人大代表由于自身在时间、精力以及专业知识上存在不足，基本上是无法达到《立法法》的相关要求的，不能要求他们像机关主体一样提出详细而规范的法律草案，这是不现实的。并且，人大代表作为沟通人民和国家的桥梁，在立法中的主要职责应该是深入民众，体察民情，反映民声，汇集民意，他们主要应该是起到纽带的作用，他们要负责将人民的需要和诉求展现在全国人大会议上，只要切实做到这一点，他们在立法中的职责就完成了泰半。至于人大代表提案的内容，并不能强制要求他们一定要提出详细的法律草案，有能力有条件的，鼓励他们提出草案，但是实在达不到要求的，只要能按照提案的要求将立法的原因、立法的必要性和可行性讲清楚，并且提供解决问题的思路或者建议即可。没有了提案的内容和形式上的严格要求，也可以在很大程度上激发人大代表提案的积极性和主动性，不会再对提案望而却步。

其二，适当简化人大代表联名提案的处理程序，降低人大代表联名提案进入审议程序的门槛。相对于国务院等国家机关而言，人大代表联名提案进入人大会议审议的程序过于繁琐和冗长，要经过大会秘书处——主席团——专门委员会的层层处理，才有机会进入审议程序，而国务院等国家机关的提案则可直接进入审议程序。这样的差别待遇使得人大代表的联名提案往往在一开始就折戟沉沙，这会大大打击人大代表的提案热情，也不利于广大人民群众意志和要求的传达。因此，我们认为，有必要适当简化人大代表联名提案的处理程序，不必经过大会秘书处和各专门委员会的处理，直接由主席团进行审议，涉及专业性较强的提案，可以就有关专业问题询问各专门委员会，然后决定是否将其列入审议程序。否则，将会有很大一部分民意在立法伊始就被挡在门外，这是很不合理的。

其三，拓宽人大代表联名提案的渠道，赋予人大代表联名向人大常委会提案的权力。根据《立法法》的规定，人大代表不具有向常委会联名提案的权力，使得人大代表在人大闭会期间只能先行向常委会提出法律案，但是无法直接得到审议，只能等待下一次人大会议。我们认为，应当赋予人大代表联名向常委会提案的权力，人大闭会期间由常委会审议人大代表提出的法律案。这样的做法还是比较合适的，“一般情况下，常委会是有权审议人大代表的提案的。因为他们的提案的内容往往在人大及其常委会职权范围内，并不会越权。”[9]人大闭会期间由常委会审议人大代表的议案，也具有现实可行性。相对于人大而言，人大常委会每两个月开一次例会，每年至少开6次会议，有比较充足的时间审议人大代表提案，并且，常委会委员人数少，又是专职的，有些委员具备法律专业知识，有条件和能力审议人大代表的提案。这样，也可以使一些较为紧急和急迫的提案能够得到及时的审议，切实保障广大人民群众的利益。

(二)淡化立法规划制度对民主提案的影响

其一，全国人大常委会在编制立法规划时，必须扩大提案的来源和渠道。出于国家法制统一和稳定的需要，由全国人大常委会编制立法规划，统筹安排立法工作是比较合理的。但是，全国人大常委会在编制立法计划时不能过于依赖主观意识，不能拍脑袋做决定，必须广泛征集立法建议，尤其是人大代表的建议，因为人大代表是人民选举产生的，与人民群众保持着密切联系，最了解人民群众的需求。此外，还可以向社会公开征求立法建议，使得立法活动在编制立法规划时就尽可能多的吸收民意，传递民声。然后在整合各方意见和建议的基础上，立足于我国社会发展的实际情势，制定初步的立法规划。立法规划初步制定以后，再向全社会公开，由各方进行讨论和评价，然后根据各方的意见反馈对初步的规划进行修改，最后形成正式的立法规划。这样，可以最大限度地将立法规划的编制程序透明化，将民意渗透到立法规划之中。

其二，立法规划不宜过于细致，应当粗糙一些，为提案主体提供自主提案的空间。当前的立法规划过于精细，立什么法，什么时候立法，由谁立法，都有明确的时间表和严格的进程安排，立法活动按部就班即可。在这样的规划下，提案主体由立法动议者转变为规划执行者，他们的提案自主性被剥夺了，立法规划中的本应有的民意也无从体现。我们认为，立法规划只应当具有指导性作用，而不宜具备指令性作用。立法规划可以为立法工作做粗略的设想，制定初步的战略，在大方向上把握立法工作的全局即可，而不能事无巨细地干涉具体的立法工作，为立法工作设定过多的限制，具体立什么法，应当由提案主体根据社会发展实际和人民的要求自主决定。并且，我国社会发展迅速，日新月异，新事物、新情况层出不穷，社会下一步会发展到什么程度，会出现什么需求，需要立什么样的法，这并不是立法规划的制定者所能够预见的。我们必须为提案主体留下足够的自由，让他们顺势而为。

其三，“确定专门的法律案起草机构，减轻或防止部门利益。”[10]国家机关具备雄厚的人力、物力和财力，他们的提案往往容易被列入立法规划当中，而且草案也由他们自己起草。这样就形成了国家机关自己起草法案，自己执行法律的不合理现象，那么立法的利益部门化不可避免。因此，在条件成熟的情况下，我们可以建立专门的机构起草法律案，因为相对于提案的国家机关而言，专门机构是比较中立的存在，利益倾向没有那么明显。因此，由专门的机构起草法案，可以有效减轻或防止部门利益纷争。

四、结语

对于民主立法，无论是学术界还是立法实践，往往都重视法律案的审议过程，比如举行听证会，征询专家意见，立法公开等等，试图通过提高法律案审议过程的民主性来保障最终法律内容的民主性。提案程序似乎总是被遗忘，实际上，提案程序是立法程序的开端，对立法活动起着至关重要的作用，提案是否民主直接关系到法律内容能否体现民主。

但是，在我国现行的政治体制和法律框架下，立法实践中提案民主的实施情况不容乐观。主要表现为人大代表联名提案权受到诸多限制，立法规划制度的存在剥夺了提案主体的提案自由，使得民主立法的进程被阻碍，法律的民主性从立法伊始就被扼杀在摇篮之中。因此，想要推进民主立法的进程，首先必须要保障提案民主。其一，我们应当重视和落实人大代表的联名提案权，通过放宽对人大代表的提案的内容和形式上的要求，简化对人大代表提案的处理程序来降低人大代表提案进入人大会议审议程序的门槛，拓宽人大代表提交提案的渠道；其二，要淡化立法规划制度，给提案主体足够的提案自由，使得提案的来源更加广泛，更具有代表性。以此提升提案的民主性，进而增强立法的民主性，使得立法在开始之初就具备强大的民意基础，能够真正代表广大人民群众的意志和利益，为建设社会主义法治国家奠定坚实的基础。

[1]刘松山.立法规划之淡化与反思[J].政治与法律,2014(12).

[2]曹康泰.中华人民共和国立法法释义[M].北京：中国法制出版社,2000.

[3][4]周旺生.论全国人大的立法运作制度[J].法治论丛,2003(3).

[5][7]吴芳.我国立法提案程序中的利益表达机制研究[J].理论导刊,2009(4).

[6]周旺生.关于立法规划的几个理论问题[J].北京大学学报(哲学社会科学版),1993(3).

[8][10]刘惠荣, 柏杨.立法规划的基本要求:科学性与民主性[J].学习与探索,2004(6).

[9]吴文泰.关于代表议案问题的思考[J].中国法学,1993(1).

On the Affect of Democratic Proposals on Democratic Legislation

Zhu Xiaoling

(Shanghai ECUPL, Shanghai, 200042)

In China constitution law, the legislative law and other laws, the rules of the democratic proposal are unreasonable, such as a joint proposal to the National People's Congress and legislative planning system, making the proposal of democracy restricted to a great extent. It will affect the democratic legislation. Downplaying the legislation plan, attaching great importance to the National People's Congress on behalf of the joint proposal as the breakthrough point, we will try to find security bill democratic legislation so as to promote democratic legislation.

democratic legislation; democratic proposals; the legislation plan; the joint proposal on behalf of the National People's Congress; affect

2015—11—08

朱晓玲(1990—)，女，浙江海宁人，华东政法大学法律学院，硕士研究生。

DF12

A

1008—8350(2016)01—0048—05