撒哈拉以南非洲国家当地含量之探析

张泽忠

(江西师范大学 政法学院，江西 南昌，330022)



撒哈拉以南非洲国家当地含量之探析

张泽忠

(江西师范大学 政法学院，江西 南昌，330022)

摘要:当地含量正成为撒哈拉以南非洲国家的一个热点问题，这实质上是东道国维护自然资源经济主权、实现可持续发展的重要举措。西方跨国公司开始视其为核心商业活动的一项战略问题。我国应对这一突起的当地含量课题的措施包括继续推进SSA的境外经济贸易合作区建设，有机耦合我国援非机制与中资企业技能培训计划，中资企业制定与项目技术特点、当地产业相联系的当地含量计划和当地雇用计划，加强对当地员工的培训以及与其他利益攸关方合作等。

关键词:撒哈拉以南非洲国家;当地含量;自然资源

在国际投资领域，当地含量(local content)意指东道国制定的有关要求外国投资者在投资过程中增加雇用当地劳动力数量，接受当地企业提供的产品和服务，或让当地人或当地企业获得一定经营权或股权，从而为东道国带来附加值，并实现用工、配套产品和服务当地化的一项政策，其目的在于为东道国创造就业机会，获得先进生产技术，在促进相关产业发展的同时加强对关系国计民生的重大产业的管制。*WTO框架下也有当地含量要求，《与贸易有关的投资措施协议》附件1 解释性清单明确规定：“与1994关贸总协定第3条第4款规定的国际待遇义务不相符的投资措施包括那些在国内法或行政命令下强制或可强制执行的措施，或为取得优势地位而必须服从的措施，以及有下列要求的措施：(1)企业购买或使用国内原产品或来源于国内任何渠道的产品，无论对特定产品、产品的数量或价值，或其数量或价值在当地生产中所占的比重是否有具体说明；或(2)将企业购买或使用进口产品将限制在与该企业出口当地产品的数量或价值相关的数量上。”本文所讲的当地含量的范围较《与贸易有关的投资措施协议》宽泛。尼日利亚、加纳、南非、安哥拉、刚果(金)、博茨瓦纳、莱索托非洲国家均是WTO成员方(苏丹不是WTO成员方)，并且已过了规定的过渡期，因此其出台的当地含量政策要求当地购买的规定若没有获得WTO的特别豁免，则可能与《与贸易有关的投资措施协议》项的义务冲突。

当地含量正成为撒哈拉以南非洲国家(Sub-Saharan African Countries，SSA)的一个热门话题，甚至成为尼日利亚、加纳、南非、安哥拉等石油、天然气、矿产业生产国的一种流行标语。[1]这些国家晚近纷纷出台了或正在起草有关当地含量的政策、法令，要求外国投资者必须雇用一定数额的当地员工，在采购设备、商品和服务时应与当地企业签订协议，以及享有这些产业最低限度的当地所有权和控制权。这对我国近年来进入这些地区和产业的企业来说，面临如何拟定和实施符合当地含量政策的投资计划问题。

一、撒哈拉以南非洲国家日益突出的当地含量政策

(一)SSA当地含量政策之现状

据笔者搜集并整理的相关当地含量资料显示，尼日利亚、加纳、南非、安哥拉、苏丹、刚果(金)、博茨瓦纳、莱索托等非洲国家在吸引外资方面都制定了程度不一的当地含量政策。

1．尼日利亚的当地含量政策

尼日利亚为实施当地含量政策，先后颁布了《尼日利亚含量发展的短期指令》(Nigerian Content Development Short Term Directives，以下简称“《短期指令》”)*Nigerian Local Content Nigerian Local Content，载http://www.nigeria-oil-gas.com/nigerian_local_content-26-10-2-art.html，2014年5月3日浏览。《尼日利亚矿物和开采法案》《尼日利亚石油与天然气工业当地含量发展法案》(Nigerian Oil and Gas Industry Content Development Act)[2]，对当地含量作出了明确的规定，希望公平的当地含量政策的实施能够为尼日利亚带来切实的经济利益。

(1)《短期指令》

长期以来，尼日利亚的原油和天然气等自然资源的开采所需机器设备都是在国外进行制造、设计、维修、维护。为改变这一不利现象，尼日利亚政府于2006年10月13日通过了《短期指令》，详细规定了管理及采购中心的设定、配套设备的制造、工程的施工、材料供应、钻井服务、用工等方面必须实现当地化。

①石油和天然气工业项目的管理团队和采购中心均必须设在尼日利亚境内；拟定的主要采购计划(Master Procurement Plan，MPP)以及获得批准的项目应当在每年的1月31日前提交给尼日利亚国家石油公司(NNPC)的“尼日利亚含量处”(the Nigerian Content Division，NCD)；超过10,000吨(海上和陆上)固定平台、压力容器以及上部模块的制造和组装必须在尼日利亚完成。

②所有管桩、甲板、锚、浮标、护套、管架、桥梁、闪光信号和储罐的制造，以及液化天然气(LNG)的热镀锌及加工应当在尼日利亚境内完成；流程线(flow-lines)和升管必须在尼日利亚制造和组装，除非有特殊情况并获得NCD的许可；水下阀门、三通、流量控制的装配、测试和调试，以及系统集成的测试应当在尼日利亚境内完成；浮式生产储存卸货装置(Floating Production Storage & Offloading，FPSO)合同的竞标都要以上部模块在尼日利亚完成为基础；FPSO上部模块的总吨位的至少50%应当在尼日利亚境内制造生产。

③所有运营方和项目投资者必须确保提交给NNPC批准的重大项目的中标合同里包括主承包商与尼日利亚当地分包商签订的具有法律约束力的协议；钻井合同在技术评估阶段包括一项具有法律约束力关于从当地生产商采购重晶石和膨润土的协议。

④所有450/750伏的低压接地电缆，600/1000伏的控制、电力、照明电缆必须从尼日利亚电缆生产企业中采购；所有管线、耗蚀性阳极、电气开关设备油漆、缆索、装运容器、热交换器及其他当地制造的材料、设备必须来源于境内生产商；所有碳钢压力容器应在尼日利亚制造。

⑤所有地震数据的采集、地震数据的处理、油藏管理研究、数据管理和存储服务均应在尼日利亚进行；废物管理、陆上与水下的联接装备、陆上与水下油井模拟、油气陆上输送与钻井液固控、陆上钻井测量、钻井记录和定向钻井(DD)活动，均需要由当地的或原住居民设立的公司与跨国公司真正的合作方能实施；管线的喷涂和国家石油管材(油井)的连接均应在尼日利亚进行。

⑥所有混凝土驳船、浮动平台应当在尼日利亚境内制造；海上生产设备的运营、维护，尤其是浮式生产储油系统和无线光通信，应当由尼日利亚公司来完成；有关阻碍或排除当地企业参与的条款不得出现在任何招标书中。

⑦所有运营者和服务提供商必须制定并提交针对性的培训、实习计划，在其运营的各个方面尽最大化雇佣尼日利亚人员。

(2)《尼日利亚矿物和开采法案》

2007年尼日利亚颁布实施的《尼日利亚矿物和开采法案》规定，采矿租约、小型采矿租约或采石租约的持有者在开始进行任何开发行动之前，必须与当地社区签署一份类似社区发展协议的协议，以保证社区能切实从矿产开采作业中获得社会和经济利益。社区发展协议应包括能促进社区可持续发展的社会和经济措施：对当地社区居民的教育奖学金、学徒、技术培训和雇佣提供机会；为基础设施发展和教育、医疗及其他社区服务提供资金或其他方面的支持；向小型和微小型企业提供支持；农产品营销；环境保护和社会经济管理方式及程序及当地政府的提升。*尼日利亚矿物和开采法案(2007),第116条，载http://nigeria.mofcom.gov.cn/aarticle/ztdy/200804/20080405456907.html，2014年5月3日浏览。

(3)《尼日利亚油气工业当地含量发展法案》

2010年4月22日，尼日利亚政府通过了又一专门的当地含量法案——《尼日利亚油气工业本土化发展法案》，具体当地含量内容如下：[2]

①在用工方面，石油和天然气领域中的任何项目的运营商应当首先考虑雇用和培训尼日利亚人，在初级和中级干部中只能雇用尼日利亚人，应提交一份关于任何非尼日利亚人职位满4年后必须尼日利亚化的后续计划(为维护投资者利益，管理职位可保留不超过5%的非尼日利亚人)。

②在项目投标评价方面，若投标者彼此之间的标底相差1%以内，只要中标的投标者的当地含量高出最相近的竞争者的5%，就应当选择当地含量最大化的投标者。特许合同的授予不能仅凭其标底为最低，在尼日利亚本土公司有能力执行，该公司的标底不低于规定标底的10%，则其不能因其标底不是最低而排除于合格投标者之外。

③对于配套服务机构，仅考虑具有自主设备并且有能力执行陆地、沼泽地业务的尼日利亚当地服务公司。

④禁止进口焊接过的产品。除非经石油资源部证明境内确无能力制造，所有从事尼日利亚石油、天然气开采和运营活动的运营商、项目公司、承包商及其他实体应当在境内进行制造和焊接业务，经允许的进口焊接产品的期限亦不得超过3年。

⑤设立尼日利亚当地含量监督委员会(the Nigerian Content Monitoring Board)负责管理当地含量事务；设立尼日利亚当地含量发展基金，由当地含量委员会负责管理，资金来源于每个特许合同金额的1%折扣。

⑥规定运营商、承包商等的金融服务只能从尼日利亚金融机构获取，除非获得尼日利亚当地含量委员会的另行准许。从尼日利亚运营的总收益的10%必须存放于尼日利亚银行账户。

⑦规定运营商、承包商等的法律服务只能从尼日利亚法律执业者或营业场所位于尼日利亚的律师事务所获取。

⑧规定若运营商、承包商等违反本法令，将面临项目金额的5%处罚。

2．加纳的当地含量政策

为了促进国内就业，加强对自然资源的控制，加纳政府出台了相关的当地含量法令，并且作为石油与天然气的新兴生产国，也开始仿效尼日利亚的做法，正在紧锣密鼓地起草专门的当地含量法律草案。

(1)员工招聘当地化。《加纳矿产法》(Minerals and Mining Act)规定：“招聘与培训加纳人：为实施当地化政策，任何矿产所有者必须向委员会提交一份详细的招聘与培训加纳人的计划；该计划是获得矿产权的一个条件；当地化是指旨在最终实现由加纳人替代专业人士的培训计划。”*加纳矿产法(Minerals and Mining Act) ,2006,第50条，载http://www.sdsg.org/wp-content/uploads/2011/06/Ghana-Minerals-Act-2006.pdf，2014年6月3日浏览。

(2)强制获取公众干股。为加强对本国矿产资源的控制，《加纳矿产法》规定了“公众的特殊股份”：即部长可以向矿产企业书面通知，要求矿产企业向加纳政府发行一种不支付任何对价的特殊股份。该特殊股份系一种特殊级别的股份，按部长与企业签署的协议而享受相应的权利，如果没有签署此类协议，则该特殊股份是优先权，虽没有投票权但有权获得企业大会会议的通知并发表意见。该特殊权可能只向总统或其他人士代表加纳人民共和国转让或持有。该特殊股权无权参与企业的分红、分享利益，或在企业关闭的情况下返回资产。该特殊股权的持有者可以要求企业任何时候赎回该股份，但不要求持有者支付对价。*加纳矿产法(Minerals and Mining Act) ,2006,第50条,载http://www.sdsg.org/wp-content/uploads/2011/06/Ghana-Minerals-Act-2006.pdf，2014年6月3日浏览。

(3)起草专门的当地含量法律。加纳作为石油与天然气的新兴生产国，为了更好地从中获益，目前正在紧张地草拟专门的当地含量法律，[3]寻求未来10年内实现至少90%的当地含量，让当地企业参与所有石油与天然气行业的价值链。[3]该项法令的目标基本明确，具体包括：①管理人员(management staff)：在获得许可后的开采初期必须实现50%是加纳人，该比例在开业后的未来5年内要达到80%；②核心人员(core staff)：获得许可后的开采初期必须实现30%是加纳人，该比例在开业后的未来5年内要达到80%；③其他人员：必须100%是加纳人；[3]④加纳人至少持有石油与天然气服务公司的5%股权。

3．南非的当地含量政策

(1)南非当地含量的法律框架

南非当地含量的政策主要体现在黑人经济振兴计划。南非政府为全面提高黑人融入经济的程度，先后发布了《平等就业法》《优先采购政策框架法》及其实施条例，确保给予符合黑人经济授权法规定的投标人竞标优先权。2000年11月，南非政府又制定《南非石油和液体燃料业提高社会弱势群体经济地位章程》，规定10年内弱势群体在石油经济中的比重要达到25%；2002年10月制定《提高弱势群体在南非矿业领域社会经济地位基本章程》作为《矿产和石油资源开发法》配套规章。[4]432003年10月，南非财政部公布金融服务业的“黑人经济授权”(Black Economic Empowerment，BEE)章程，规定2010年前黑人至少要拥有金融资产的25%，其中至少有10%是直接控制，并对黑人和黑人妇女在各级管理层的比例等作了详细的规定。[4]432003年11月，南非议会通过了《全面提高黑人经济授权法案》(Broad-Based Black Economic Empowerment Act)。2007年2月公布了《良好做法守则》，规定了新的通用记分卡制度等。

(2)南非当地含量政策的主要内容

①要求矿产企业力争在5年内使弱势群体在企业管理层的比例达到40%，其中妇女的比例达到10%。[4]43

②提高弱势群体在矿业经济中的比重，使“因历史原因而处于弱势的南非人”在新矿业法颁布实施后10年内(2014年)获得矿业资产的26%。现有矿产企业将在5年内帮助弱势群体企业融资1,000亿兰特，以解决为提高其在矿业经济中的比重而带来的资金问题。[5]196-197

③明确有关衡量BEE实施效果的记分卡7项指标的最终比例：股权转让20%、管理控制10%、就业平衡15%、技能发展15%、优惠采购20%、企业发展15%、社会经济发展5%。[4]43

④南非政府采购法规定，公司如果竞标标的小于100万兰特的项目时，评估该单位是否能夺标的标准是：80%取决于投标者的投标价格，另外20%取决于该公司对黑人经济授权法的承诺。公司如果竞标标的超过100万兰特的项目，那么评估标准变成：90%取决于投标者的投标价格，另外10%取决于该公司对黑人经济授权法的承诺。[5]196-197

⑤矿业企业所有者将共同采取措施，与教育机构、学术机构联合培养南非资源工业所需要的技术人员，重点对弱势群体进行培训。矿业企业的对外采购，包括金融产品服务和消费品的采购，将向弱势群体公司倾斜。

⑥若南非政府拟采购或租赁的货物、设备或服务中进口部分的价值等于或超过1,000万美元的(或等值兰特)，都必须含有当地工业生产成分，即通过政府招标方式采购或租赁的上述商品，其卖方或者供应商应该保证超过该商品进口部分价值30%或以上的部分都应该含有当地工业生产成分。[5]196-197

4．安哥拉的当地含量政策

尽管安哥拉没有对外国投资设置许多具体的履行要求，但是安哥拉政府鼓励企业的“安哥拉化”(Angolanisation)和更多的使用安哥拉公司生产的产品和提供的服务。

(1)员工招聘当地化。安哥拉于2008年10月14日颁布法令，要求石油企业在招聘时首先应招聘安哥拉员工，“如果安哥拉人具有所需要的专业知识，则企业必须在各个员工层级安排安哥拉人。”*Angola report ，载http://www.opportunityonline.co.za/articles/investment/251-angola-report，2014年6月11月浏览。另外，该国1995年颁布的第5/95法令也规定，企业在安哥拉境内从事商业行为时只有用工总人数超过5名时才能招聘外国员工；并且应当至少雇用70%以上的安哥拉人，雇用外国人不超过30%。*Clause 3 of Decree No. 5/95 of April 7, 载http://www.sme.ao/attachments/article/209/Decree%20No.%205-95%20of%20April%207%20-%20Employment%20of%20Foreign%20Citizens%20Non-resident.pdf，2012年2月3日浏览。

同时，安哥拉政府已确定了石油企业雇用当地员工的当地含量目标：非技术工要100%安哥拉化；中级技术工要80%安哥拉化；高级技术工要70%安哥拉化。[6]106而且安哥拉政府每年对石油业执行当地含量要求的情况进行调查。只有职位没有合格的安哥拉员工时，外国企业才可以要求政府允许其雇用外国人。

(2)在购买当地产品方面，规定特许权获得者、许可证持有者、合作者必须与政府合作以促进安哥拉人参与其活动。当质量相似和价格不高于10%时，应购买安哥拉的原料、产品、服务。

(3)承担社区责任。在投资石油、钻石领域，外国投资者跟政府签订的协议必须写明企业对投资基础设施和有益于当地社区的社会服务的承诺，例如，建立学校、购置医院医疗设备、向微型信贷计划提供资金。

5．津巴布韦的当地含量政策

津巴布韦有关本土化的政策很多已经制定多年，政府的计划是收回这些部门公司49%至51%的股份，本土化不仅包括矿业部门，也包括农业等各行各业。本土化的目的是让津巴布韦人民参与经济生活。[7]2008年3月，津巴布韦总统签署《本土化和经济授权法案》(Indigenization and Economic Empowerment Act)。

2011年8月19日，津巴布韦本土化部部长萨维奥·卡苏库维利指出，要继续推进未进行本土化的外国企业的本土化进程。根据津政府2011年114号通告，矿业企业必须向政府提交将51%股份转让给当地黑人的详细方案。截至2011年6月，已有至少175家矿业企业提交了该方案。若外国投资的矿业公司未能在规定的时间内提交符合本土化法的方案，就取消经营牌照。[8]津巴布韦当地含量政策的主要内容包括：[9]

(1)所有公共公司以及其他商业主体必须在法规生效(2010年3月)后5年内，或公司开始营业5年内“放弃”不少于51%的公司股权或可控权益给本土津巴布韦人。

(2)所有资产(而非注册投资额)超过50万美元的公共公司以及其他商业主体必须在法规生效后45天内提交本土化进程计划书。而新设立的企业必须在60天内提交本土化进程计划书。

(3)所有合并或增资后资产超过50万美元的公共公司以及其他商业主体必须在30天内提交本土化进程计划书。

(4)要求矿业企业将10%的股权以社区股份所有权形式给当地社区。社区股份所有权团体由社区中的青年、首领、妇女和弱势群体组成，并将进入企业董事会。[8]

(5)津巴布韦成立了国家本土化与经济授权基金。基金主要用于资助本土津巴布韦人获得股权、启动和拓展商业，即为津巴布韦人通过本地化法案进入主流经济领域提供资金支持。

(6)确认了14个外资投资受限的行业，即农业经济作物生产、城市交通运营、零售与批发、理发美容服务、职业介绍所、房地产中介、清洗服务、农作物碾磨、面包房、烟草分级与包装、烟草加工、广告代理、牛奶加工、旅游产品生产与销售。政府将不再对外国投资者批准涉及这14个领域的新的经营许可，对外国投资者已经涉及这14个领域的企业要按本土化法案将51%股权移交给本地人。

(6)津巴布韦于2009年成立青年与本土化部；授权国家本土化部长(或由总统临时指定的其他部长)监察和批准本土化立法及操作过程；2010年成立国家本土化与经济授权委员会(National Indigenization and Economic Empowerment Board，NIEEB)。NIEEB主要职能是向部长提供策略性建议与咨询；向部长提供法案执行方面的建议与咨询；对基金进行管理等。

6．其他

除了上述非洲国家之外，以下非洲国家也纷纷出台项目招标当地优惠、员工当地化、当地股权比例等相关当地含量政策。

(1)在项目招投标优惠方面，苏丹规定承揽工程的外国企业必须找到一家当地公司作为代理，才能参与投标。[10]29博茨瓦纳的《政府采购和资产处置法》规定，30万普拉以下的招标项目须留给本国企业；为扶持本国建筑承包商的业务经营活动，博茨瓦纳中央招标局每年发包工程的30%必须授给本国承包商；在其他条件相同的情况下，承包商在标价上还可以享受2.5%的优惠。塞内加尔也规定，在某些国际金融机构提供资金的工程项目上，对当地企业实行标价优惠政策，优惠比例一般为7.5%，享受优惠的当地企业并不仅仅指在当地进行工商登记注册的公司，还必须是当地法人或自然人占股份50%以上的股份制公司。[11]27-28

(2)在员工招聘当地化方面，苏丹法律规定，企业在招聘外国劳工时，首先需要在报刊上发布招工广告，如广告发布一个月内无当地人应聘或均不满足招工要求，方允许外国劳工进入。[10]28广告要公布具体工作岗位、学历、技能要求、工作年限等招工条件。[10]35刚果(金)的矿业法规定，矿产企业的管理岗位雇用外籍人员不得超过5%，其他岗位不得超过10%。*国际投资贸易情报——刚果(金)卷，载http://www.made-in-china.com/actives/guide/112/177004/international_trade_info_congo.pdf，2014年4月11日浏览。莱索托的劳工法也规定：“在莱索托投资的外资企业，公司经理及其管理人员可自动获莱索托工作许可，如其需特殊技能工人，且莱索托当地没有的，方可雇佣外籍工人，但他们必须先获得劳工部和内政部颁发的工作与居住许可。”[12]21

(3)在股权比例方面，苏丹法律规定，不允许外国公司或个人在苏丹注册独资贸易公司，只能与苏丹当地人注册合资公司，且苏丹人所占股份应51%以上，其目的主要是为了保护苏丹国家和商人的经济利益。[10]28赤道几内亚也通过了一项类似法令，规定国际石油公司在该国设立子公司时，必须保证至少35%股权由当地人所持有。

(二)SSA推行当地含量政策的途径

从上可知，SSA实施当地含量政策的途径主要包括直接和间接两种方式。就直接途径来说，包括：1．机会保留：只有合格的当地企业才可以进行项目投标，例如2010年3月，加纳将800多个、价值约6500万美元的合同专门授予给了符合要求的加纳当地企业作为建立和提高其当地含量能力的一种努力；*Over 800 contracts awarded to local companies-Tullow，载http://ghanaoilonline.org/2010/05/over-800-contracts-awarded-to-local-companies-tullow/，2014年6月3日浏览。2．优惠：当地投标者在投标时可以享受一定的价格优惠，使之比其他竞争者获得优势，或在当地投标者与其他竞争者的质量、价格相近时，优先选择当地投标者；[13]3．改善当地采购的可能性：为让当地企业能够参与采购，特别向当地企业提供额外的信息，或减少招投标的规模和复杂性，或简化招投票的程序。

间接途径包括：1．强制性要求：要求外国企业必须雇用当地员工或接受当地企业提供的产品或服务；2．激励机制：将当地含量的优势列入项目评标的标准，如大承包商须制定有效的当地含量计划；[13]3．联合或联营机制：当地企业作为外国企业的次分包商或合作方；4．建立相互交流机制和当地供应商数据库，为外国企业与当地企业进行牵线搭桥，提供贸易展会等安排来促进相互之间的关系。

(三)SSA当地含量政策的挑战

不过，SSA目前实施这一当地含量政策面临着诸多挑战，主要包括以下方面。

1．潜在的劳动力短缺。由于SSA长期缺乏用于技术培训的资金，导致岗位培训机会的缺乏，当地教育和培训制度不足，从而限制了当地员工管理水平和技能的提高，造成当地缺乏潜在的合格劳动力现象较为普遍。

2．缺乏合适的当地企业。由于SSA经济基础普遍较为落后，能够满足外资企业要求的当地企业不仅数量极少，而且质量标准不高，缺乏管理和竞争力。而有些SSA的当地含量目标却要求高，规定所有涉及石油、天然气、矿产等领域的项目的监管部门、承包商、分包商和其他企业都应当在签约时首先考虑当地企业和运营商。这种供需反差较大。

3．各国的当地含量政策不一致性。尽管SSA渴望实现当地含量目标，但是它们相互之间缺乏一致性，各个非洲国家都按自己的路线在走。[1]在实施高标准当地含量的东道国对外国企业和投资者产生负面的影响，引起后者投向低标准的国家或地区，可能导致SSA所设置的新的游戏规则失效。例如，埃克森美孚尼日利亚执行董事Mark Ward对高标准的尼日利亚当地含量法就声称，该项政府政策的实施将阻碍新的深海石油项目的发展，强制性实施会扼杀该国内的所有项目和使项目停滞不前。[1]

4．当地含量面临发达国家跨国公司的抵制。例如，2010年尼日利亚颁布石油与天然气当地含量发展法案后，石油巨头就表示反对。[1]同时，发达国家对来自SSA制成品、半制成品实行的严厉关税壁垒亦会变相抑制当地含量政策的效力。SSA实施当地含量政策的目标之一就是要把原材料留在当地进行深加工再出口，以增加当地政府的外汇收入。但是，诸如OECD等发达国家对许多来自SSA的经深加工后的制成品、半制成品征收高额的进口关税和施行各种严厉的非关税壁垒措施。

此外，SSA当地政府腐败现象较为严重，对当地含量政策的实施也存在负面的影响。例如，南非BEE政策虽然一定程度上使黑人对企业股权和管理权的控制上升，黑人的总体收入有所增加，但是由于在执行这一政策时，存在诸多腐败现象，导致只有少数黑人精英能从BEE政策中受益，特别是一些拥有政策背景或特殊关系的黑人新贵，而绝大多数黑人普通民众受益不多。[4]44

二、SSA实施当地含量政策的重大意义

增加政府收入、发展经济、改善当地就业率、提高技术、缓和开发过程中的社会矛盾是SSA越来越重视当地含量政策的主要和直接原因。不过本文认为，究其实质，这是一种国家维护自然资源等经济主权、实现可持续发展、匡扶国际公平的经济体制的举措，具有重要的国际经济法律意义。

(一)维护SSA自然资源的经济主权

早在二十世纪六、七十年代，为维护并行使自然资源永久主权，联合国大会先后通过了《关于自然资源之永久主权宣言》《关于建立新的国际经济秩序的宣言》及其《行动纲领》《各国经济权利和义务宪章》等国际经济法律准则，明确规定“各民族及各部族行使其对自然财富与资源之永久主权，必须为其国家之发展着想，并以关系国人民之福利为依归；此种资源之查勘、开发与处置，以及为此目的而输入所需外国资本时，均应符合各民族及各部族自行认为在许可、限制或禁止此等活动上所必要或所应有之规则及条件。”

事实上，发达国家长期把SSA作为其原料供给基地，掠夺与控制它们的自然资源。为改变这一掠夺与反掠夺、控制与反控制的关系，现在SSA要求外国企业在开发自然资源过程中遵守当地含量的规则，尽量留下更多的附加值，是SSA自身行使对自然财富与资源之永久主权，改变依赖原料出口的单一化经济，保障东道国的经济利益，为其国民谋福祉的具体表现。

(二)实现非洲国家之可持续发展

可持续发展(sustainable development)意指“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”[14]可持续发展的核心是发展，而可持续长久的发展才是真正的发展，即使子孙后代能够永续发展和安居乐业；代际公平性、同代人之间的横向公平性是可持续发展的基本原则之一，包括可持续发展不仅要实现当代人之间的公平，而且也要实现当代人与未来各代人之间的公平。然而，世界3/5最贫困的人口居住在石油和矿产资源丰富的地区，与资源贫乏的国家相比，那些严重依赖石油、矿产业的SSA普遍发展更为缓慢，更低的生产水平，并遭受其他经济弊病的影响。例如，尼日利亚已创造了超过3000万美元的石油收入，但其人均收入每天仍不足1美元。[15]

而且石油、天然气、矿产等属于非再生性的自然资源，其国际供需与价格面临着周期性的繁荣与萧条循环，如控制不好，也只能实现短时间内的某些社会领域的发展，*Issues in Promoting Local Content in Africa’s Extractive Industries: Lessons from Asia and Prospects for South-South Trade Promotion载http://www.eximbankindia.com/speech.pdf，2014年6月3日浏览。并不能给SSA带来全面、长期持续的经济发展。现在SSA重新调整其发展战略，希望通过适当的管制措施来提高当地含量，通过与外国企业进行工业基础设施的合作以获取技术、技能升级，提高当地分包产的项目执行能力，这也是对外国企业因资源开发而给当地带来空气、水源和土壤等环境恶化的一种合理回报要求，只有这样方能使SSA朝向可持续方面发展，实现代际公平与同代人之间的横向公平。

(三)匡护公平的国际经济体制

长期以来，发达国家利用垄断地位控制SSA的对外贸易，实行不合理的国际分工，对国际贸易进行垄断，使这些发达国家的垄断组织能以垄断高价销售工业品，而以垄断低价收购原油、矿产品等初级产品，通过不等价的剪刀差，攫取高额利润。例如，OECD国家对来自SSA的原材料铁矿石的出口的均价为50-70美元/公吨。如果同样的铁矿石经深加工转变为下游的钢铁，则其出口价则增值甚大，其中圆钢(建筑钢)售价为550美元/公吨，……热浸镀锌带钢、彩色钢卷售价为700美元/公吨。再以石油业为例，全球90%的炼油产业分布在非欧佩国，其中，美国拥有数量最大的炼油企业(约150家)，占世界炼油产业的20%。*Issues in Promoting Local Content in Africa’s Extractive Industries: Lessons from Asia and Prospects for South-South Trade Promotion载http://www.eximbankindia.com/speech.pdf，2014年6月3日浏览。而非洲，虽然安哥拉、乍得、赤道几内亚、苏丹发现大量石油，正成为原油主要出口国，但是，这些国家的炼油能力却极其有限，安哥拉目前只有一个炼油厂，其70%成品油仍需进口。*UK Trade & Investment, Sector briefing: Oil & Gas opportunities in Angola载http://www.ukti.gov.uk/zh_cn/export/countries/africa/southernafrica/angola/sectorbriefing/124801.html?null，2014年6月3日浏览。

因此，尼日利亚、安哥拉、加蓬、加纳等SSA提出当地含量政策，设置新的国际经济游戏规则，[1]是试图改变目前不公平的国际经济贸易体制，匡护公平的国际贸易制度的一种举措，正如尼日利亚含量发展委员会主任Wole Akinyosoye先生所说，“想要分享部分财富的公司将不得不考虑尼日利亚的当地含量，因为以往的游戏规则从此以后被改变了。”[1]

三、我国及中资企业因应之适宜措施

面对SSA东道国推行的当地含量政策，许多投资这些地区的西方跨国公司开始正视这一问题，采取积极措施予以回应，将这一概念当作一项能够直接影响其商业发展、采购和运营等核心商业活动的战略问题。例如，挪威海德鲁公司在开采安哥拉石油时，为执行安哥拉的当地含量政策，制订了五年管理培训计划，承诺在安哥拉、英国、美国等地的大学里培训40名安哥拉人，让他们担任管理岗位。[6]106再如，英国石油公司(BP)制定了有关提高安哥拉当地企业的能力和竞争力的计划，对当地员工进行培训并与从事石油服务业的安哥拉中小企业进行磋商。[6]而象塔洛加纳有限公司(Tullow Ghana Limited)、科斯摩斯能源公司(Kosmos Energy)、三井海洋开发公司(MODEC)、Saipem公司、Oando公司等在加纳三尖角(the Cape Three Point)油田运营的公司也纷纷采取措施以提高当地含量的能力。[13]

近年来，随着我国大量企业纷纷进入SSA的石油、天然气、矿产等自然资源产业，我国也面临如何应对这一突起的当地含量政策的课题。事实上，我国政府在这一问题上已有了明确的态度和基调，“如何把非洲的矿产变成产品，为非洲增加更多的就业和税收。事实上，非洲国家向我们的企业推荐资源类项目时，也要求把更多的产品加工工序，特别是初级加工留在非洲，增加产品附加值，解决当地人民的就业。”[16]本文认为，我国可从以下方面来寻求有效的因应之策。

首先，继续推进SSA的境外经济贸易合作区(OETCA)建设。OETCA是我国境内企业或有关单位在有条件的境外国家和地区通过参与基础设施建设和推动中资企业集群式发展，形成基础设施较为完善、产业链较为完整的经济贸易区域。截止目前，我国在4个SSA先后建立了5个OETCA，分别是尼日利亚广东OETCA、尼日利亚莱基OETCA、赞比亚-中国OETCA、埃塞俄比亚东方工业园、毛里求斯晋非OETCA。这些OETCA执行雇用和培训当地员工计划，进行技术转移，对自然资源开采后尽量进行就地深加工，带动当地上下游产业发展，为当地创造附加值。而这些均与SSA当地含量的目标相吻合。因此，我国有必要继续推进非洲地区的OETCA建设。

其次，有机耦合我国援非机制与中资企业的技能培训计划。技术合作是我国传统援非的方式，具体指由我国派遣专家，对已建成成套项目后续生产、运营或维护提供技术指导，就地培训受援国的管理和技术人员；而人力资源开发合作是我国新的援非方式，指通过多双边渠道为SSA举办各种形式的政府官员研修、学历学位教育、专业技术培训以及其他人员交流项目，帮助SSA培训各类管理和技术人才等。而这均与SSA当地含量关于提高当地员工的技能目标相一致。因此，若能把我国援非机制与投资SSA的中资企业(包括国企、民企)关于当地员工的具体培训计划，技能提高与技术转移的实践相挂勾和有机耦合，就可以避免我国政府层面进行技术、人力资源援助与企业层面实施当地含量而进行的技能培训两套行动相互独立的局面，反而有利于中资企业贯彻执行东道国的当地含量政策，减少中资企业的负担，促进中资企业对非投资。

再次，中资企业应早做准备，把当地含量当作项目计划和营运的重要因素来考虑，制定与项目技术特点和当地产业相联系的当地含量计划。换言之，企业在拟定项目计划时就得要考虑东道国的当地含量因素，包括当地是否具有相应技能的人员及承包商的短缺情况，当地工业基础设施是否存在欠发展性，当地分包商是否能够满足项目质量、安全及其他标准等。

又次，中资企业应制定明确的当地雇用计划，加强对当地员工的培训。“当我们去非洲从事资源开发时，应注意保护环境和生态，同时应把更多初级产品的加工环节留在非洲，创造就业机会，加强培训。”[16]对招聘的员工提供内容充实的培训和现场指导，使他们胜任职位。如果当地培训不充足或缺乏精通技术，为确保投资企业的顺利运营，我国企业还可以与当地的合作伙伴设立培训中心，培训的内容包括基础教育、语言教育、实践经验，进行技术转移以提高当地员工亲手操作和实践的能力。

复次，加强与其他利益攸关方合作。当地含量计划需要与包括东道国当地政府、国家石油企业、社区、非政府组织、社区组织、国际组织、其他石油与天然气公司等在内的其他利益攸关方进行紧切合作，从中获取有益的当地信息、知识、资源、承诺，或进行有效的风险分担，使我国企业能够多领域、多方位、多合作伙伴地解决有关当地含量的问题。

最后，可以考虑适当降低我国对SSA制成品、半制成品的进口关税。从上可知，因对来自SSA制成品、半制成品征收高关税或严厉的非关税壁垒措施会抵消其当地含量的积极作用，因此，为推进中非的经贸关系，我国可考虑在中非合作论坛机制下再适当降低有关非洲半成品、成品的进口关税，扩大免税范围。

参考文献：

[1]Clair MacDougall. Africa Rising: African countries create new rules in the oil game [EB/OL].[2014-09-03].http://www.csmonitor.com/World/Africa/2011/0927/Africa-Rising-African-countries-create-new-rules-in-the-oil-game.

[2]Dayo Okusami. An Overview of the Nigerian Local Content Act [EB/OL].[2014-04-10].http://www.templars-law.com/media/AFRICA%20ENERGY%20WEEK%20PRESENTATION.pdf.

[3]Masahudu Ankiilu Kunateh. Ghana: Local Content Bill in the Offing[EB/OL].[2014-03-03].http://allafrica.com/stories/201104211091.html.

[4]商务部国际贸易经济合作研究院,商务部投资促进事务局,中国驻南非大使馆经济商务参赞处.对外投资合作国别(地区)指南:南非(2010年版)[R /OL].[2014-02-03].http://wenku.baidu.com/view/8cedc8c489eb172ded63b7cf.html.

[5]商务部. 2011国别贸易投资环境报告[R].北京:人民出版社,2011.

[6]International Energy Agency. ANGOLA Towards an Energy Strategy[EB/OL].[2014-02-03].http://www.iea.org/publications/free_new_Desc.asp?PUBS_ID=1818.

[7]苑基荣,裴广江,韦冬泽. 津巴布韦要将外国矿业公司本土化,津中矿业合作不受影响[EB/OL].[2014-08-16].http://world.people.com.cn/GB/57507/14423111.html.

[8]中国驻津巴布韦经商参处.津巴布韦政府已同意38家矿业企业的本土化方案[EB/OL].[2014-08-16].http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/k/201108/20110807718689.html.

[9]佟刚.域外法学之津巴布韦投资和融资法律[EB/OL].[2014-07-22].http://article.chinalawinfo.com/Author_Page.asp?AuthorId=147450&Sort=2.

[10]商务部国际贸易经济合作研究院,商务部投资促进事务局,中国驻苏丹大使馆经济商务参赞处.对外投资合作国别(地区)指南:苏丹(2010年版)[R/OL].[2014-06-13].http://wenku.baidu.com/view/63d4a403a6c30c2259019ece.html.

[11]商务部国际贸易经济合作研究院,商务部投资促进事务局,中国驻塞内加尔大使馆经济商务参赞处.对外投资合作国别(地区)指南:塞内加尔(2010年版) [R/OL].[2014-06-03].http://wenku.baidu.com/view/033ea9fb941ea76e58fa04cf.html.

[12]商务部国际贸易经济合作研究院,商务部投资促进事务局,中国驻莱索托大使馆经济商务参赞处.对外投资合作国别(地区)指南:莱索托(2010年版) [R/OL].[2014-06-3].http://wenku.baidu.com/view/a8b43a6b7e21af45b307a8f3.html.

[13]Lawrence Quartey. Ghana to introduce local content policy on oil and gas [EB/OL].[2014-06-03].http://www.theafricareport.com/West-Africa/ghana-to-introduce-local-content-policy-on-oil-and-gas.html.

[14]世界环境与发展委员会.我们共同的未来[M].国家环保局外事办公室,译.北京:世界知识出版社,1989：88.

[15]T.C. Venkat Subramanian. Issues in Promoting Local Content in Africa’s Extractive Industries: Lessons from Asia and Prospects for South-South Trade Promotion [EB/OL].[2014-06-03].http://www.eximbankindia.com/speech.pdf.

[16]陈德铭.加快对非投资,促进共同发展 [EB/OL].[2014-06-03].http://chendeming.mofcom.gov.cn/aarticle/speeches/201109/20110907737423.html.

(责任编辑：董兴佩)

Study on the Local Content of the Sub-Saharan African Countries

ZHANG Zezhong

(LawSchool,JiangxiNormalUniversity,Jiangxi,Nanchang330022,China)

Abstract:Local content is becoming a hot issue in the Sub-Saharan African Countries (SSA). And many SSA published or are drafting relevant local content policies or acts. Chinese companies like other transnational companies are facing the problem of how to deal with it. The article mainly studies the development of the local Content of SSA, and puts forwards certain effective countermeasures for China.

Key words:SSA;local Contend;natural resources

收稿日期：2015-12-04

基金项目：江西省社会科学研究“十二五”(2014年)规划项目“我国对非洲投资促进与保护法律体系的构建”(14FX07)

作者简介：张泽忠(1976-)，男，江西师范大学政法学院副教授，法学博士.

中图分类号：D996

文献标识码：A

文章编号：1008-7699(2016)01-0033-10